رای شماره 438 هیات عمومی دیوان عدالت اداری با موضوع:...

شماره 0000727 1401/03/30

بسمه تعالی

جناب آقای اکبرپور

رییس هیات مدیره و مدیرعامل محترم روزنامه رسمی جمهوری اسلامی ایران

یک نسخه از رای هیات عمومی دیوان عدالت اداری به شماره دادنامه 140109970905810438 مورخ 1401/03/10 با موضوع: «1ـ تعرفه شماره 12ـ1 سال‌های 1398 و 1399 شهرداری قره ضیا الدین تحت عنوان عوارض تامین و کسر پارکینگ ابطال شد. 2ـ ردیف 2 تعرفه 21ـ1 سال‌های 1398 و 1399 شهرداری قره ضیا الدین تحت عنوان عوارض فضای سبز به تصویب شورای اسلامی این شهر رسیده ابطال شد. 3ـ ردیف 1 تعرفه 15ـ1 از تعرفه عوارض و بهای خدمات سال‌های 1398 و 1399 شهرداری قره ضیا الدین و بند 1 قسمت توضیحات تعرفه 18ـ1 از تعرفه عوارض و بهای خدمات سال‌های 1398 و 1399 شهرداری قره ضیا الدین تحت عنوان عوارض پیش آمدگی در معبر عمومی ابطال شد. 4ـ تعرفه شماره 25ـ1 از تعرفه عوارض و بهای خدمات سال‌های 1398 و 1399 شهرداری قره ضیا الدین تحت عنوان دریافت هزینه توسط شهرداری در قبال پاسخ به استعلامات که به تصویب شورای اسلامی این شهر رسیده، ابطال شد.» جهت درج در روزنامه رسمی به پیوست ارسال می‌گردد.

مدیرکل هیات عمومی و هیاتهای تخصصی دیوان عدالت اداری ـ یدالله اسمعیلی فرد

تاریخ دادنامه: 1401/03/10 شماره دادنامه: 438 شماره پرونده: 0000727

مرجع رسیدگی: هیات عمومی دیوان عدالت اداری

شاکی: آقای علی پور قاسم قره ضیاالدینی با وکالت آقای اکبر عظیم خانی

موضوع شکایت و خواسته: ابطال 1 ـ تعرفه شماره 12ـ1 از دفترچه عوارض و بهای خدمات سال‌های 1398 و 1399 شورای اسلامی شهر قره ضیاالدین

2ـ ردیف 1 تعرفه شماره 15ـ1 از دفترچه عوارض و بهای خدمات سال‌های 1398 و 1399 شورای اسلامی شهر قره ضیاالدین

3ـ قسمتی از تعرفه شماره 18ـ1 از دفترچه عوارض و بهای خدمات سال‌های 1398 و 1399 شورای اسلامی شهر قره ضیاالدین

4ـ ردیف 2 تعرفه شماره 21ـ1 از دفترچه عوارض و بهای خدمات سال‌های 1398 و 1399 شورای اسلامی شهر قره ضیاالدین

5 ـ قسمتی از تعرفه شماره 25ـ1 از دفترچه عوارض و بهای خدمات سال‌های 1398 و 1399 شورای اسلامی شهر قره ضیاالدین

گردش کار: شاکی به موجب دادخواستی ابطال تعرفه‌های شماره 3ـ1، 12ـ1، 15ـ1، 18ـ1، 21ـ1 و25ـ1 از دفترچه عوارض و بهای خدمات سال‌های 1398 و 1399 شورای اسلامی شهر قره ضیاالدین را خواستار شده و در جهت تبیین خواسته اعلام کرده است که: "شورای اسلامی شهر قره ضیاالدین مع الاسف خارج از حیطه و اختیارات خود اقدام به صدور مصوباتی غیرقانونی مبنی بر (عوارض پذیره تجاری، عوارض بر مازاد تراکم، عوارض بر بالکن و پیش آمدگی، هزینه تامین پارکینگ، ارزش افزوده عوارض کارشناسی، آموزش و پرورش فضای سبز، آتش نشانی، جریمه کمیسیون ماده 100) را نموده است. از این رو با تقدیم دادخواست حاضر و به تجویز مواد 12، 88 و 13 قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان عدالت اداری به تقاضای نقض و ابطال مصوبات معترض عنه از تاریخ تصویب را از هیات عمومی دیوان داریم. از آن جهت که شورای اسلامی شهر و همچنین شهرداری بنا به اظهارات استماع شده موکل با وصف مراجعات فراوان موکل به آنان از ارایه شماره و تاریخ مصوبات خود در مورد عوارض تعیینی و یا ارایه کپی مصوبات امتناع می‌نمایند که به طور قطع در صورت نیاز با دستور آن مقام قضایی طرف شکایت ملزم به ارایه کامل آن‌ها می‌باشد اینک در تبیین دادخواست تقدیمی به عرض می‌رساند:

مطابق ماده 100 قانون شهرداری و تبصره ذیل آن عدم رعایت الزامات قانونی مقرر برای اخذ پروانه و با احداث بنا خارج از مندرجات پروانه ساختمانی و ... مستلزم رسیدگی به موضوع در کمیسیون ماده صد و اتخاذ تصمیم آن کمیسیون است که در این میان در خصوص تخلف ساختمانی موکل در کمیسیون ماده صد به شهرداری ها مستقر در شهرداری قره ضیاالدین به‌شماره‌های 98006196 ـ 1398/10/04 و 98006192 ـ 1398/10/04 اتخاذ تصمیم و جریمه آن به میزان مقرر در آن آرا صادر یافته است که متاسفانه با این وجود شهرداری در سال 99 با ارسال برگ مطالبه عوارض به شماره 74064 ـ 1399/06/23 طی دو فقره با مبالغ جداگانه علاوه بر جریمه کمیسیون ماده 100 عوارض مجدد برای همان تخلفات به شرح مندرجات برگ عوارض تعیین و لحاظ نموده اند و این در حالیست که در خصوص بحث عوارض پذیره تجاری همین قدر بس که دایر کردن تجاری و غیره در مناطق مسکونی، طبق تبصره بند 24 ماده 55 قانون شهرداری ها غیرمجاز و قابل طرح در کمیسیون مندرج در ماده صد قانون یاد شده و عوارض و بهای خدمات در قوانین کشور پیش بینی نشده که بر همین اساس است که هیات عمومی دیوان عدالت اداری در موارد مشابه مصوبات شوراهای اسلامی شهرها را منجمله به استناد رای شماره 490 ـ 489 مورخ 1396/05/26) مغایر قانون و ابطال نموده است. همچنین در خصوص دیگر عوارض مازاد بر تراکم و پیش آمدگی و هزینه تامین پارکینگ و عوارض کارشناسی ـ آموزش و پرورش و فضای سبز ـ آتش نشانی که در موارد مشابه هیات عمومی دیوان عدالت اداری مصوبات شوراهای اسلامی شهر را ابطال نموده است. لذا هیچ مستند قانونی برای گرفتن عوارض مضاعف وجود ندارد همچنان که ضمانت اجرای تخلف در ماده 100 قانون شهرداری ها آمده است و کمیسیون برای این تخلف ها مستقلا جریمه می‌نماید و به دیگر سخن همعرض عوارض گرفتن برای کاری که جریمه شده است ممنوع است اگر اراده بر این بود شارع در مقام بیان بود و در قانون تصریح می شد که چنین نیست و اما در خصوص مالیات بر ارزش افزوده هم قابل عرض است اینکه مالیات بر ارزش افزوده در قانون مالیات‌های مستقیم مختص است به تولید و حمل و نقل و در مورد اموال غیرمنقول مالیات بر ارزش افزوده مفهومی ندارد. علی ایحال بنا به مراتب پیش گفته شده و از آنجا که با مداقه و تدقیق در مطالب صدرالاشاره و مستندات تقدیمی پس معلوم و مبرهن است که ضمانت اجرای نقض مقررات و ساخت سازه ای غیرقانونی در متن ماده 100 قانون مقررات شهرداری ها جریمه تعیین شده و اقدام مواردی در کنار آن نادرست بوده چرا که عوارض با جریمه در مورد یک تخلف قابل جمع نیست و همچنان که اصل بر عدم تعلق زیاده در صورت شک بوده و با عنایت به اینکه در موارد مشابه این موضوع چندین فقره رای در خصوص عوارض کسری پارکینگ در شورای اسلامی شهر شیروان و رای شماره 242 ـ 1395/04/01 درخصوص ابطال عوارض پذیره و اضافه تراکم) که با این وصف الزام افراد به فعل بایستی منبعث از قانون باشد و مصوب شورای شهر قره ضیاالدین قانونی نیست لذا بدین وسیله تقاضای رسیدگی و صدور حکم وفق خواسته را داریم."

متن تعرفه‌های مورد شکایت به شرح زیر است:

الف ـ تعرفه شماره 12ـ1 از دفترچه عوارض و بهای خدمات سال‌های 1398 و 1399 شورای اسلامی شهر قره ضیاالدین:

"تعرفه عوارض و بها خدمات شهرداری قره ضیا الدین

شماره (12ـ1) ـ عوارض تامین و کسر پارکینگ برای واحدهای مسکونی، تجاری، اداری و غیره

در پاسخ به شکایت مذکور، رییس شورای اسلامی شهر قره ضیاالدین به موجب لایحه شماره 7580 ـ 1400/04/03 توضیح داده است که:

"شاکی در خصوص عوارض مازاد بر تراکم پیش بینی شده در تعرفه شماره 15 ـ 1 دفترچه تجمیع عوارض مصوب سال 1399 ایراد نموده و برای اثبات غیرقانونی بودن آن به رای هیات عمومی دیوان عدالت اداری استناد می‌نماید، این در حالی است که: جریمه و عوارض دو مقوله کاملا متفاوت از یکدیگر هستند و همان گونه که هیات عمومی دیوان عدالت اداری نیز در آرای خود اعلام داشته، جریمه از سوی کمیسیون ماده صد به عنوان تخلف ساختمانی معین می‌گردد و عوارض مطابق تعرفه مصوب محاسبه و وصول می‌گردد. شاکی به نحو نادرست عوارض مازاد بر تراکم را همان جریمه تخلف ساختمانی قلمداد نموده در حالی که این دو ماهیتا متفاوت از یکدیگرند. عوارض مازاد بر تراکم در آرای متعدد هیات عمومی دیوان عدالت اداری مورد تایید قرار گرفته است از جمله در رای شماره 79 ـ 1395/02/21 هیات عمومی مواد 2و 3 تعرفه عوارض کرمانشاه در مورد عوارض مازاد تراکم، خلاف قانون و خارج از حدود اختیارات شورای اسلامی شهر کرمانشاه تشخیص داده نشده است. همچنین در رای شماره 160 ـ 1396/07/30 هیات تخصصی عمران، شهرسازی و اسناد دیوان عدالت اداری در پرونده کلاسه 94/390 وضع عوارض صدور پروانه‌های ساختمانی در تراکم پایه و مازاد بر تراکم پایه مغایر قانون و خارج از حدود اختیارات تشخیص نشده است. همچنین به موجب آرای هیات عمومی دیوان عدالت اداری به‌شماره‌های 587 ـ 1383/11/25 و 786 ـ 1396/08/09 عوارض اضافه بناهای احداثی بدون مجوز قانونی و بعد از ابقا در کمیسیون‌های ماده صد قانون شهرداری تجویز شده است. لذا همان گونه که مستحضرید به موجب بند 16 ماده 71 قانون تشکیلات، وظایف و انتخابات شوراهای اسلامی کشور، شورای اسلامی می‌تواند اقدام به تصویب و وضع عوارض نماید در خصوص عـوارض مازاد بر تراکم پایه که به دفعات به تایید دیوان عدالت اداری نیز رسیده است هیچ گونه ایراد و خدشه قانونی وجود نداشته و اعتراض شاکی در این خصوص واهی و بی اساس است.

شاکی در خصوص عوارض بالکن و پیش آمدگی پیش بینی شده در تعرفه شماره 18ـ1 دفترچه تجمیع عوارض مصوب سال 1399 نیز ایراد نموده است، این در حالی است که مصوبه شورا در این خصوص وفق بند 16 ماده 71 و ماده 77 قانون تشکیلات شوراها به تصویب رسیده است و این مصوبه با مفاد ارا شماره 587 ـ 1383/11/25 و 786 ـ 1396/08/09 هیات عمومی دیوان عدالت اداری می‌باشد. در خصوص عنوان هزینه تامین پارکینگ پیش بینی شده در تعرفه شماره 12 ـ 1 دفترچه تجمیع عوارض مصوب سال 1399 نیز ایراد نموده است، این در حالی است که هزینه تامین پارکینگ بدوا و اصولا در بند 1 از بخش 14/4/3 مقررات احداث پارکینگ مقرر در ضوابط طرح هادی مصوب شهر پیش بینی شده و متعاقبا مصوبه شورا بدون آن که چیز بدان اضافه نماید، صرفا در راستای ضوابط طرح هادی شهر و در مقام تکمیل آن وضع شده است. رای 124 ـ 1396/03/19 هیات عمومی دیوان عدالت اداری نیز به نوعی اخذ چنین عوارضی را تایید نموده است.

شاکی همچنین ایراد نموده که جریمه کسری پارکینگ در رای کمیسیون ماده صد مورد رسیدگی و حکم بر اخذ جریمه صادر شده و شهرداری با اخذ هزینه تامین پارکینگ، برای یک تخلف دو بار مبلغ دریافت می‌کند. این درحالی است که اولا: مبنای محاسبه هزینه تامین پارکینگ زمان صدور پروانه و بر اساس کاربری مسکونی محل بوده است که متعاقبا شاکی با تخلف مساحت وکاربری مندرج در پروانه اقدام به تبدیل محل به تجاری و افزایش زیربنا نموده و در این راستا صرفا موضوع تخلفات جدید شاکی بعد از صدور پروانه به کمیسیون ماده صد ارجاع شده است. لذا جریمه کسری پارکینگ عملا هیچ ارتباطی به هزینه تامین پارکینگ محاسبه شده در حین صدور پروانه و قبل از ساخت و ساز ندارد. ثانیا: بر فرض محال اگر هم برای یک تخلف جریمه در کمیسیون تعیین شده باشد هیچ مانعی برای وضع عوارض بر آن وجود نداشته و همانگونه که در بندهای قبل اشاره شد دو عنوان عوارض و جریمه کاملا مجزا از یکدیگر بوده و بر اساس آرای متعدد هیات عمومی دیوان عدالت اداری یکی قلمداد نمودن این دو عنوان غیرقابل توجیه می‌باشد.

شاکی در بخش‌هایی از دادخواست خود به سه عنوان دیگر از عوارض اعلامی یعنی عوارض کارشناسی مندرج در تعرفه شماره 25ـ1 و عوارض خدمات شهری مندرج در تعرفه 21ـ1 که شامل فضای سبز و آتش نشانی می‌شود ایراد و اعتراض نموده است، این در حالی است که در خصوص عوارض کارشناسی مندرج در تعرفه شماره 25ـ1 به استحضار می‌رساند که پس از محاسبه و اعلام این بند از عوارض و اخیرا برابر مفاد رای وحدت رویه دیوان عدالت اداری مدیرکل دفتر امور شهری و شوراهای استانداری آذربایجان غربی به شماره 13994/1400/14 ـ 1400/03/17 اخذ این بند عوارض مغایر قانون اعلام شده و شهرداری نیز در محاسبات بعدی این بند از عوارض اعلامی را محاسبه و وصول نخواهد نمود."

پرونده در اجرای ماده 84 قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان عدالت اداری به هیات تخصصی شوراهای اسلامی دیوان عدالت اداری ارجاع شد و این هیات به موجب دادنامه شماره 140109970906010059 ـ 1401/01/30 تعرفه شماره 3ـ1، ردیف 2 تعرفه شماره 15 ـ 1، تعرفه شماره 18 ـ 1 به استثنا عبارت «علاوه بر اینکه جزو زیربنای مفید محسوب می‌شود»، ردیف 1 تعرفه شماره 21 ـ 1 و تعرفه شماره 25ـ1 به استثنا استعلام مندرج در توضیحات آن، همگی از دفترچه عوارض و بهای خدمات سال‌های 1398 و 1399 شورای اسلامی شهر قره ضیاالدین را قابل ابطال تشخیص نداد و به رد شکایت رای صادر کرد. رای مذکور به علت عدم اعتراض از سوی رییس دیوان عدالت اداری و یا ده نفر از قضات دیوان عدالت اداری قطعیت یافت. رسیدگی به تقاضای ابطال تعرفه شماره 12 ـ 1، ردیف 1 تعرفه شماره 15ـ1، قسمتی از تعرفه شماره 18 ـ 1، ردیف 2 تعرفه شماره 21ـ1 و قسمتی از تعرفه شماره 25ـ1 از دفترچه عوارض و بهای خدمات سال‌های 1398 و 1399 شورای اسلامی شهر قره ضیاالدین در دستورکار جلسه هیات عمومی قرار گرفت.

هیات عمومی دیوان عدالت اداری در تاریخ 1401/03/10 به ریاست معاون قضایی دیوان عدالت اداری در امور هیات عمومی و با حضور معاونین دیوان عدالت اداری و روسا و مستشاران و دادرسان شعب دیوان تشکیل شد و پس از بحث و بررسی با اکثریت آرا به شرح زیر به صدور رای مبادرت کرده است.

رای هیات عمومی

الف ـ با توجه به اینکه براساس آرای متعدد هیات عمومی دیوان عدالت اداری از جمله آرای شماره 116 ـ 1392/02/23، 1354 ـ 1395/12/17 و 1186 ـ 1399/10/02 این هیات، وضع عوارض برای کسری، حذف یا عدم تامین پارکینگ توسط شوراهای اسلامی شهر مغایر با قانون و خارج از حدود اختیار تشخیص و ابطال شده است، بنابراین تعرفه شماره 12 ـ 1 از تعرفه عوارض و بهای خدمات سال‌های 1398 و 1399 شهرداری قره ضیاالدین که متضمن تعیین عوارض تامین و کسر پارکینگ است، بـه دلایل مندرج در آرای مذکور هیات عمومی دیوان عدالت اداری خلاف قانون و خارج از حدود اختیار بوده و مستند به بند 1 ماده 12 و ماده 88 قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان عدالت اداری مصوب سال 1392 ابطال می‌شود.

ب ـ هرچند در بند 16 ماده 80 قانون تشکیلات، وظایف و انتخابات شوراهای اسلامی کشور و انتخاب شهرداران مصوب سال 1375 با اصلاحات بعدی، تعیین نرخ و میزان عوارض از اختیارات شوراهای اسلامی شهر ذکر شده است، ولی با توجه به اینکه در قـوانین مرتبط با فضای سبز از جمله قانون حفظ و گسترش فضای سبز در شهرها و اصلاحیه‌های بعدی آن، عوارض فضای سبز پیش بینی نشده است و در آرای مختلف هیات عمومی دیوان عدالت اداری از جمله رای اخیرالصدور شماره 140009970905813263 ـ 1400/12/17 این هیات، وضع عوارض برای فضای سبز مغایر با قانون و خارج از حدود اختیار تشخیص و ابطال شده است، بنابراین ردیف 2 تعرفه (21ـ1) از تعرفه عوارض و بهای خدمات سال‌های 1398 و 1399 شهرداری قره ضیاالدین که تحت عنوان عوارض فضای سبز به تصویب شورای اسلامی این شهر رسیده، خلاف قانون و خارج از حدود اختیار است و مستند به بند 1 ماده 12 و ماده 88 قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان عدالت اداری مصوب سال 1392 ابطال می‌شود.

ج ـ هرچند براساس بند 16 ماده 80 قانون تشکیلات، وظایف و انتخابات شوراهای اسلامی کشور و انتخاب شهرداران مصوب سال 1375 با اصلاحات بعدی، تصویب لوایح برقراری یا لغو عوارض شهر و همچنین تغییر نوع و میزان آن با در نظر گرفتن سیاست‌های عمومی دولت که از سوی وزارت کشور اعلام می‌شود، از جمله وظایف و مسیولیت‌های شوراهای اسلامی شهر است، ولی هیات عمومی دیوان عدالت اداری براساس آرای متعدد خود از جمله آرای شماره 1030 ـ 1396/10/12 و 1748 ـ 1399/11/18 وضع عوارض برای بناهای احداثی ابقا شده در کمیسیون ماده 100 قانون شهرداری را صرفا در رابطه با عوارض صدور پروانه ساخت مورد تایید قرار داده و وضع عوارضی جز عوارض مذکور به میزان چند برابر، از مصادیق عوارض مضاعف محسوب می‌شود. بنا به مراتب فوق، عوارض مازاد بر تراکم پیش بینی شده برای هر متر مربع 15 برابر ارزش منطقه‌ای زمین در ردیف 1 تعرفه (15ـ1) از تعرفه عوارض و بهای خدمات سال‌های 1398 و 1399 شهرداری قره ضیاالدین و بند 1 قسمت توضیحات تعرفه (18ـ1) از تعرفه عوارض و بهای خدمات سال‌های 1398 و 1399 شهرداری قره ضیاالدین که مقرر داشته است: «در صورتی که پیش آمدگی در معبر عمومی، به صورت روبسته و زیربنای مفید مورد استفاده واحدهای مسکونی، تجاری، اداری، صنعتی قرار گیرد، علاوه بر اینکه جز زیربنای مفید محسوب و عوارض مربوطه وصول خواهد شد از هر متر مربع پیش آمدگی برابر این تعرفه مشروط بر اینکه از قیمت روز زمین تجاوز ننماید، از متقاضیان وصول خواهد گردید»، به دلایل مذکور در آرای صدرالذکر هیات عمومی دیوان عدالت اداری خلاف قانون و خارج از حدود اختیار بوده و مستند به بند 1 ماده 12 و ماده 88 قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان عدالت اداری مصوب سال 1392 ابطال می‌شود.

د ـ با توجه به اینکه هیات عمومی دیوان عدالت اداری براساس رای شماره 9909970905810265 ـ 1399/02/16 اعلام کرده است که: «وضع عوارض به طور عموم برای هر نوع استعلام مثل استعلام ادارات و غیر آن، خارج از حدود اختیارات شورای اسلامی شهر است» و با عنایت به اینکه اخذ هرگونه عوارض می‌بایست در قبال ارایه خدمات باشد و شهرداری ها مکلف به ارایه پاسخ به استعلامات ادارات و ارگان ها هستند، بنابراین بخش مربوط به دریافت هزینه توسط شهرداری در قبال پاسخ به استعلامات از قسمت توضیحات تعرفه شماره 25ـ1 از تعرفه عوارض و بهای خدمات سال‌های 1398 و 1399 شهرداری قره ضیاالدین که به تصویب شورای اسلامی این شهر رسیده، خلاف قانون و خارج از حدود اختیار است و مستند به بند 1 ماده 12 و ماده 88 قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان عدالت اداری مصوب سال 1392 ابطال می‌شود.

هیات عمومی دیوان عدالت اداری