رای شماره 681 هیات عمومی دیوان عدالت اداری با موضوع:...

شماره هـ/93/898 1395/10/01

بسمه تعالی

جناب آقای جاسبی

مدیرعامل محترم روزنامه رسمی جمهوری اسلامی ایران

با سلام

یک نسخه از رای هیات عمومی دیوان عدالت اداری به شماره دادنامه 681 مورخ 1395/10/15 با موضوع:

«ابطال مصوبه شماره 22ـ 1389/11/11 شورای اسلامی شهر هندیجان» جهت درج در روزنامه رسمی به پیوست ارسال می‌گردد.

مدیرکل هیات عمومی و سرپرست هیاتهای تخصصی دیوان عدالت اداری ـ مهدی دربین

تاریخ دادنامه: 1395/09/16 شماره دادنامه: 681 کلاسه پرونده: 93/898

مرجع رسیدگی: هیات عمومی دیوان عدالت اداری

شاکی: بانک توسعه تعاون

موضوع شکایت و خواسته: ابطال مصوبه شماره 22ـ 1389/11/11 شورای اسلامی شهر هندیجان

گردش کار: شاکی به موجب دادخواستی ابطال مصوبه شماره 22ـ 1389/11/11 شورای اسلامی شهر هندیجان را خواستار شده و در جهت تبیین خواسته اعلام کرده است که:

«با سلام و احترام

اینجانب زهرا ضیایی نماینده حقوقی بانک توسعه تعاون با اختیارات حاصله از برگه نمایندگی به شماره 24461/28000/22ـ 1393/10/21 نسبت به مصوبه شورای اسلامی بندرعباس در خصوص وضع عوارض برای بانک توسعه تعاون، با ارایه مستندات ذیل اعتراض خود را اعلام می‌دارم:

الف) شخصیت حقوقی بانک توسعه تعاون

احتراما به استحضار می‌رساند، بانک توسعه تعاون به استناد بند «و» ماده 9 قانون اصلاح موادی از قانون برنامه چهارم توسعه اقتصادی، اجتماعی و فرهنگی جمهوری اسلامی ایران و در راستای اجرای سیاست‌های کلی اصل 44 قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران تاسیس گردیده و به استناد ماده 5 اساسنامه یک بانک 100% دولتی بوده و تمامی سرمایه آن متعلق به بیت‌المال می‌باشد.

ب) دفاعیات

1ـ به استحضار عالی می‌رساند شورای اسلامی شهر هندیجان در مصوبه شماره 22 خود به تاریخ 1389/11/11 و بر اساس لایحه 11321ـ 1389/11/06 بانک توسعه تعاون را مکلف به پرداخت 000/312/4 ریال به شهرداری و 000/53 ریال به آموزش و پرورش کرده است، در این خصوص لازم به ذکر است که هیات عمومی دیوان عدالت اداری در متن رای، شوراهای اسلامی شهر را مجاز به تعیین عوارض محلی جدید و نیز افزایش نرخ عوارض دانسته در حالی که مطابق آرا شماره 221، 220، 219 و نیز آرا 254ـ 260 ـ 1392/04/10 هیات عمومی دیوان عدالت اداری فعالیت بانک محلی نمی باشد. لازم به توضیح است که صلاحیت شورای اسلامی شهر برای تصویب عوارض شامل:

الف ـ ارگان‌های مشمول قانون نظام صنفی ب ـ محدود به تصویب عوارض محلی است

در مورد بند الف شایان ذکر است که با توجه به تعریف فرد صنفی و واحد صنفی مذکور در مواد 2 و 3 قانون نظام صنفی مصوب سال 1382، بانک ها پیشه ور و صاحب حرفه و شغل آزاد نبوده، بلکه مطابق بند الف ماده 31 قانون پولی و بانکی کشور مصوب 1351/04/18، شرکت سهامی عام می‌باشند و سرمایه بانک‌های دولتی متعلق به دولت بوده و بر اساس لایحه قانونی اداره امور بانک ها مصوب سال 1358 و سایر مقررات مربوطه اداره می‌شوند، بنابراین اطلاق صنف بر بانک ها و مطالبه عوارض حق کسب و پیشه در تعارض با ماهیت قانونی و نوع فعالیت آن‌ها می‌باشد بنابراین شورای اسلامی شهر نمی تواند اقدام به تصویب عوارض برای بانک ها نماید.

همچنین در خصوص صلاحیت تصویب عوارض نیز مطابق بند 16 از ماده 71 قانون تشکیلات، وظایف و انتخابات شوراهای اسلامی کشور و انتخاب شهرداران اصلاحی مصوب سال 1375، اگرچه تصویب لوایح برقراری یا لغو عوارض شهر و همچنین تعیین نوع و میزان آن از جمله وظایف شوراهای اسلامی شهرها است اما حکم مقرر در تبصره ماده 50 قانون مالیات بر ارزش افزوده مصوب سال 1387 دلالت بر این معنی دارد که شوراهای اسلامی شهر برای تصویب عوارض محلی صلاحیت دارند و مجاز به تعیین و تصویب عوارض کشوری و ملی نمی باشند و با توجه به اینکه حوزه فعالیت بانک ها کشوری می‌باشد لذا وضع و برقراری عوارض توسط شوراهای اسلامی برای بانک ها از صلاحیت آن‌ها خارج است.

جدای از آرای متعددی که در این خصوص هم از دیوان عدالت اداری صادر شده و هم از شعب مختلف دادگاه‌های عمومی و بدوی، آرای شماره 220، 219 و 221 هیات عمومی دیوان عدالت اداری که به تاریخ‌های 1391/04/26 و 1391/05/14 صادر شده، همگی حکایت از این مطلب دارند که فعالیت بانک ها و شعب آن‌ها کشوری بوده و محلی محسوب نمی گردند، لذا تعیین عوارض توسط شوراهای شهر برای بانک ها فاقد وجاهت قانونی است.

در توضیح عوارض محلی به استحضار می‌رساند، عوارض محلی عوارضی است که حوزه عمل و شمول آن، کالاها و خدمات مصرفی در محدوده آن شهر، بخش و شهرک مربوط می‌باشد و با توجه به اینکه حوزه فعالیت بانک ها و شعب آن‌ها در نقاط مختلف کشور بوده و محلی تلقی نمی شود، لذا وضع عوارض و بهای خدمات برای بانک ها مغایر قانون است. این موضوع در رای شماره 260 ـ 254ـ 1392/04/10 صادر شده از هیات عمومی دیوان عدالت اداری نیز به صراحت قید گردیده است.

2ـ قانونگذار در ماده 50 قانون مالیات بر ارزش افزوده مقرر نموده است که: «برقراری هرگونه عوارض و سایر وجوه برای انواع کالاهای وارداتی و تولیدی و همچنین ارایه خدمات که در این قانون، تکلیف مالیات و عوارض آن‌ها معین شده است توسط شوراهای اسلامی و سایر مراجع ممنوع است.» و در بند 11 ماده 12 همین قانون، خدمات بانکی و اعتباری بانک ها از پرداخت مالیات معاف گردیده است، لذا با توجه به اینکه تکلیف مالیات بانک ها در این قانون مشخص گردیده است و بانک ها معاف از پرداخت هستند بنابراین وضع هرگونه عوارض توسط مراجعی مانند شوراهای اسلامی و... مخالف صریح حکم قانون می‌باشد.

3ـ حسب بند «ب» ماده 30 قانون وصول برخی از درآمدهای دولت و مصرف آن‌ها در موارد معین مصوب سال 1373 پرداخت هرگونه وجهی به عنوان مالیات و عوارض جدید با تصویب شورای عالی اقتصاد مجاز است و اصل 51 قانون اساسی مقرر می‌دارد: «هیچ نوع مالیات وضع نمی شود مگر به موجب قانون». همچنین ریاست محترم جمهور طی نامه شماره 353/م230/12/87 بانک ها را از پرداخت هرگونه عوارض کسب و پیشه معاف دانسته است.

4ـ بر اساس ماده 4 قانون اصلاح موادی از برنامه سوم توسعه اقتصادی، اجتماعی و فرهنگی جمهوری اسلامی ایران و چگونگی برقراری و وصول عوارض و سایر وجوه از تولیدکنندگان کالا، ارایه دهندگان خدمات مصوب سال 1381 در هشت بند احصا گردیده است که در هیچ یک از بندهای هشتگانه نامی از بانک ها برده نشده است.

نتیجه گیری:

اولا: اصل 44 قانون اساسی بخش دولتی را چنین تعریف کرده است: بخش دولتی شامل کلیه صنایع بزرگ، صنایع مادر، بازرگانی خارجی، معادن بزرگ، بانکداری، بیمه، تامین نیرو، سدها و شبکه آبرسانی و... است که به صورت مالکیت خصوصی و در اختیار دولت است، سایر قوانین من جمله ماده 1 قانون محاسبات عمومی کشور و بند 2 از قسمت (ج) و بند 5 از قسمت (ب) قانون سیاست‌های کلی اصل 44 قانون اساسی بر این موضوع تاکید دارند، که بانک‌های دولتی کشور تحت حاکمیت دولت جمهوری اسلامی است و مطلق سهام آن‌ها از طرف دولت تامین و متعلق به دولت جمهوری اسلامی می‌باشد. ماده 5 قانون مالیات بر ارزش افزوده مقرر می‌دارد: «برقراری هرگونه عوارض و سایر وجوه برای انواع کالاهای وارداتی و تولیدی و همچنین ارایه خدمات که در این قانون، تکلیف مالیات و عوارض آن‌ها تعیین شده همچنین بانک ها و موسسات اعتباری مجاز توسط شورای اسلامی و سایر مراجع ممنوع می‌باشد. جدای از این قاعده که بانک ها، خصوصا بانک‌های دولتی و در مجموع بانک مرکزی به عنوان نهادی حاکمیتی، دولتی تلقی می‌شوند، قانونگذار به شرح ماده 1 قانون اصلاح موادی از قانون برنامه سوم توسعه اقتصادی، اجتماعی و فرهنگی جمهوری اسلامی ایران و چگونگی برقراری و وصول عوارض و سایر وجوه از تولیدکنندگان کالا، ارایه دهندگان خدمات و کالاهای وارداتی مصوب 1382 برقراری و دریافت هرگونه وجوه از جمله مالیات و عوارض اعم از ملی و محلی از تولید کنندگان کالاها، ارایه دهندگان خدمات و همچنین کالاهای وارداتی را صرفا به موجب قانون مزبور، مجاز اعلام داشته و مقررات و اختیارات مراجع مختلف در وضع مالیات و عوارض جز در موارد مصرح درماده مذکور را لغو کرده است. در پایان با امعان نظر به مراتب فوق‌الاشعار و از آنجایی که مطابق بند 16 از ماده 76 قانون تشکیلات، وظایف و انتخابات شوراهای اسلامی کشور و بنا به حکم مقرر در تبصره ماده 50 قانون مالیات بر ارزش افزوده مصوب 1387 دلالت بر آن دارد که شهرداری و شورای اسلامی شهر برای تصویب عوارض محلی صلاحیت دارند در حالی که حوزه فعالیت بانک ها محلی نیست بلکه کشوری است، لذا تعیین عوارض برای بانک ها کاملا برخلاف قانون است. در خصوص این گونه پرونده ها آرای متعددی از محاکم عمومی و تجدیدنظر صادر گردیده است که این نظریه را تصدیق می‌نماید، همچنین آرای متعددی از خود هیات عمومی دیوان عدالت اداری صادر شده که همگی موید این مطلب است که فعالیت بانک ها در سطح جامعه محلی نیست بلکه نوع فعالیت آن‌ها کشوری است لذا تعیین عوارض محلی برای آن‌ها خارج از صلاحیت شوراهای اسلامی شهر وکمیسیون ماده 77 شهرداری ها است. لذا با توجه به موارد فوق‌الذکر از محضر محترم قاضی دیوان عدالت اداری تقاضای صدور رای شایسته در این مورد را دارم.»

در پی اخطار رفع نقصی که در اجرای ماده 81 قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان عدالت اداری مصوب سال 1392 برای شاکی ارسال شده بود، وی به موجب لایحه‌ای که به شماره 1557 ـ 1392/11/18 ثبت دفتر اندیکاتور هیات عمومی شده اعلام کرده است که:

«ریاست محترم هیات عمومی دیوان عدالت اداری

موضوع: رفع نقص مربوط به پرونده کلاسه 93/898

با سلام و احترام

در خصوص بند اول اخطار رفع نقص به استحضار می‌رساند:

به پیوست مصوبه شماره 22ـ 1389/11/11 دو برگ لایحه نیز با مهر شورای شهر که در آن دریافت عوارض سطح شهر در مورد کلیه ساختمان ها اعم از دولتی و غیردولتی آورده شده به حضور هیات محترم تقدیم گردیده که در آن اگرچه صراحتا نامی از بانک ها برده نشده اما شورای شهر هندیجان و نیز شهرداری آن شهرستان بر اساس همین مصوبه اقدام به وضع عوارض برای بانک ها نموده و علی رغم دفاعیات بانک مبنی بر دولتی بودن و عدم صلاحیت شورای شهر برای تصویب عوارض محلی که تفصیل تمامی دلایل در دادخواست تقدیمی آورده شده اما همچنان شهرداری مصر بر اجرای آن می‌باشد لذا با عنایت به دفاعیات صورت گرفته در دادخواست تقاضای ارایه طریق در این خصوص و ابطال مصوبه شورای شهر را خواستارم ضمن اینکه بر اساس بررسی‌های به عمل آمده این شورا مصوبه‌ای دیگر در این خصوص نداشته تا به محضر دیوان ارایه گردد.

در خصوص بند دوم نیز برگه دوم دادخواست به حضور ارایه می‌گردد.

در توضیح بند(1) شورای شهر در قسمت متن لایحه دو سطر اول به استناد ساختمان‌های دولتی و غیردولتی برای بانک عوارض تصویب نموده است. لذا استدعا دارد نسبت به بند ساختمان‌های دولتی چون شامل بانک ها نیز دانسته اند، ابطال صورت گیرد. با این توضیح که شورای شهر از این بند سو استفاده نموده. علی رغم معافیت بانک طبق مستندات ارایه شده، از این امر سرپیچی می‌نمایند. لذا تقاضای ابطال را خواستارم.»

متن مصوبه شماره 22ـ 1389/11/11 شورای اسلامی شهر هندیجان در قسمت‌های مورد اعتراض به قرار زیر است:

«تبصره2: کلیه ساختمان‌های تجاری در محدوده و حریم شهر عوارضی معادل 3 درصد طبق دفترچه ارزش معاملاتی روز دارایی بر اساس مساحت عرصه و اعیان محاسبه و وصول می‌گردد.

تبصره3: کلیه ساختمان‌های اداری، صنعتی و... در محدده و حریم شهر که مستلزم ذکر نام هستند عوارضی معادل 4 درصد طبق دفترچه ارزش معاملاتی روز دارایی بر اساس مساحت عرصه و اعیان محاسبه و وصول می‌گردد.

چ ـ شهرداری از هر واحد تجاری/ صنعتی و... در هنگام صدور و تمدید پروانه کسب و پیشه و استعلامات در محدوده و حریم قانونی شهر عوارض بهای خدمات مدیریت پسماند اخذ و وصول خواهد نمود.

ح ـ بهای خدمات مدیریت پسماند شهری در هندیجان برای کلیه واحدهای اداری و مراکز و موسسات آموزشی و شرکت‌های دولتی و خدماتی که صنف محسوب نمی گردند معادل 100 درصد عوارض سطح شهر (نوسازی) اعم از ملکی، اجاره‌ای، رهنی، وقفی تعیین می‌گردد که در صورتی محل‌های مذکور بهای خدمات پسماند آن‌ها کمتر از 000/000/1 ریال باشد شهرداری مبلغ 000/000/1 ریال را مورد محاسبه و اخذ نماید.

بهای خدمات مدیریت پسماند هر واحد اداری و..... = 100%×(عوارض سطح شهر (نوسازی ملک) سالیانه

لازم به ذکر است مساجد، حسینیه ها، تکایا، مدارس (ابتدایی، راهنمایی، متوسطه دولتی) از پرداخت بهای خدمات دستورالعمل ابلاغی معاف و چنانچه در آن اماکن واحدهای غیرمرتبط (مانند واحدهای تجاری و مسکونی و...) مستقر باشند متناسب با نوع کسب مشمول پرداخت بهای خدمات فوق خواهند بود.»

علی رغم اینکه یک نسخه از شکایت شاکی برای شورای اسلامی شهر هندیجان فرستاده شده تا پاسخ دهد، نماینده حقوقی شهرداری هندیجان به موجب لایحه شماره 14320 ـ 1393/12/20 توضیح داده است که:

«ریاست محترم هیات عمومی دیوان عدالت اداری

با سلام:

احتراما در خصوص پرونده شماره 9209980905800101 و کلاسه 89/938 موضوع دادخواست بانک توسعه تعاون شهرستان هندیجان به طرفیت شورای اسلامی شهرستان هندیجان دایر بر ابطال مصوبه شماره 22ـ 1389/11/11 عرایض ذیل را معروض می‌دارد:

1ـ بر اساس آیین‌نامه اجرایی نحوه وصول عوارض توسط شورای اسلامی شهر مصوب 1375، شوراهای شهر، بخش، شهرک، می‌توانند برای تامین بخشی از هزینه‌های شهر اعم از خدماتی، اداری، عمرانی با رعایت ضوابط و سیاست‌های موضوع این آیین‌نامه عوارض وضع نمایند همچنین بر اساس ماده 3 آیین‌نامه، عوارض محلی از واحدهای صنفی، تولیدی، خدماتی... که محل استقرار آن در محدوده قانونی شهر باشند قابل وضع و وصول است، نظر به اینکه بانک ها همواره در سطح شهر در حال خدمات رسانی به شهروندان محترم می‌باشند لذا شهرداری ها مجاز به وصول عوارض محلی از جمله عوارض نوسازی و خدمات پسماند شهری برای جبران بخشی از هزینه‌های ایجاد شده می‌باشد.

2ـ به استناد نامه شماره 19227 ـ 1389/12/10 مشاور وزیر و سرپرست دفتر امور حقوقی وزارت کشور که تصویر آن پیوست می‌باشد کلیه دستگاه‌های دولتی و وابسته به دولت مکلف به پرداخت عوارض شهرداری گردیده اند، از آنجا که بر اساس اصل 44 قانون اساسی بانکداری و اساسا بانک ها تحت حاکمیت دولت می‌باشد و بخشی از دولت محسوب می‌گردند لذا عنوان دستگاه‌های دولتی شامل بانک ها نیز می‌شود، لازم به ذکر است ممنوعیت شوراها در خصوص وضع عوارض صرفا درخصوص درآمدهای ماخذ مالیات یعنی سود سهام شرکت ها و سود اوراق مشارکت و سود سپرده‌گذاران و سایر عملیات مالی اشخاص نزد بانک ها که جنبه ملی و کشوری دارد، می‌باشد.

3ـ به استناد نامه شماره 4950/30/8/ب ـ 1386/11/29 در خصوص معافیت ساختمان‌های متعلق به وزارتخانه ها و موسسات دولتی موضوع ماده 26 قانون نوسازی، اولا: به استناد قانون لغو ماده 90 قانون محاسبات عمومی سال 1363 کلیه معافیت‌های دولتی از جمله ماده 26 قانون نوسازی مصوب سال 1374 برای کلیه دستگاه ها و موسسات و شرکت‌های دولتی و وابسته به دولت ملغی شده است. ثانیا: به استناد تبصره 3 ماده 5 قانون اصلاح موادی از قانون برنامه سوم توسعه مصوب سال 1381 از ابتدای سال 1382 نیز کلیه قوانین مربوط به اعطای تخفیف یا معافیت از پرداخت عوارض به شهرداری ها ملغی شده است.

4ـ شهرداری هندیجان بر اساس مصوبه شماره 22 و لایحه تنظیمی 11321ـ 1389/11/11 و مصوبه شماره 17و لایحه 13428 ـ 1391/11/01 و همچنین مصوبه شماره سوم شورای اسلامی شهرستان هندیجان و لایحه شماره 10465 ـ 1392/10/15 که مراحل قانونی آن طی و تصویب شده است و تصویر آن پیوست می‌باشد، اقدام به وصول عوارض از جمله عـوارض نوسازی و پسماند شهری کرده است کـه ایـن موضوع از نظر محتوی بـا آنچه تحت عنـوان مالیات پرداختی به دولت توسط بانک ها صورت می‌گیرد (سود سپرده سرمایه گذاران و سایر عملیات بانکی) و همچنین عوارض کسب و پیشه متفاوت می‌باشد، بنابراین شورای اسلامی شهر هندیجان در حدود صلاحیت و اختیارات قانونی خویش عمل نموده و جهت جبران بخشی از هزینه‌های خود در راستای عمران، آبادی، تنظیف و سایر خدماتی که ارایه می‌نماید اقدام به وضع و وصول عوارض محلی کرده است که این امر کاملا با عوارض ملی و کشوری متفاوت می‌باشد.

5 ـ آرای صادر شده توسط دیوان عدالت اداری عمدتا در خصوص عوارض کسب و پیشه می‌باشد نه عوارض نوسازی و خدمات پسماند شهری و همچنین آرای مذکور رای وحدت نبوده و صرفا در همان مورد ساری و جاری واجد اعتبار بوده و لاغیر.

در نهایت لازم به توضیح است در خصوص ابطال رای کمیسیون ماده 77 شهرداری هندیجان سابقا دادخواستی توسط بانک توسعه تعاون به طرفیت شهرداری هندیجان در دادگاه عمومی شهرستان هندیجان ارایه شده است و متعاقب آن رای دادگاه بدوی به نفع شهرداری هندیجان و محکومیت بانک توسعه تعاون صادر و توسط نماینده حقوقی بانک توسعه تعاون مورد تجدیدنظرخواهی قرار می‌گیرد که در نهایت حکم به رد دعوی تجدیدنظرخواه (بانک توسعه تعاون) صادر می‌شود تصویر حکم بدوی و تجدیدنظر مزید اطلاع ضمیمه می‌گردد.»

هیات عمومی دیوان عدالت اداری در تاریخ 1395/09/16 با حضور رییس و معاونین دیوان عدالت اداری و روسا و مستشاران و دادرسان شعب دیوان تشکیل شد و پس از بحث و بررسی با اکثریت آرا به شرح زیر به صدور رای مبادرت کرده است.

رای هیات عمومی

اگر چه مطابق بنـد 16 مـاده 71 قانون تشکیلات، وظایف و انتخابات شوراهای اسلامی کشور و انتخاب شهرداران مصوب سال 1375، تصویب لوایح برقراری یا لغو عوارض شهر و همچنین تغییر نوع و میزان آن از جمله وظایف شوراهای اسلامی شهر تعیین شده است اما حکم مقرر در تبصره ماده 50 قانون مالیات بر ارزش افزوده مصوب سال 1387 مبنی بر صلاحیت شوراهای اسلامی شهر و بخش جهت وضع عوارض محلی جدید که تکلیف آن‌ها در قانون اخیرالذکر مشخص نشده باشد، دلالت بر این معنی دارد که شوراهای اسلامی شهر برای تصویب عوارض محلی صلاحیت دارند و مجاز به تعیین و تصویب عوارض کشوری و ملی نیستند و با توجه به اینکه حوزه فعالیت بانک ها غیرمحلی و کشوری است، بنابراین مصوبه شماره 22 شورای شهر هندیجان در قسمت‌های مورد شکایت از باب شمول به بانک ها مغایر قانون و خارج از حدود اختیارات مرجع تصویب می‌باشد و به استناد بند 1 ماده 12 و ماده 88 قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان عدالت اداری مصوب سال 1392 ابطال می‌شود.

رییس هیات عمومی دیوان عدالت اداری ـ محمدکاظم بهرامی