رای شماره‌های 436 و 437 هیات عمومی دیوان عدالت اداری...

شماره 9804437 1401/03/30

بسمه تعالی

جناب آقای اکبرپور

رییس هیات مدیره و مدیرعامل محترم روزنامه رسمی جمهوری اسلامی ایران

یک نسخه از رای هیات عمومی دیوان عدالت اداری به شماره دادنامه‌های 140109970905810436 و 140109970905810437 مورخ 1401/03/10 با موضوع: «بند 1 ماده 38 تعرفه عوارض محلی سال 1391، بند 2 ماده 38 تعرفه عوارض محلی سال 1392، بند 1 ماده 38 تعرفه عوارض محلی سال 1393، ردیف 2 تعرفه 3ـ4 از تعرفه عوارض محلی سال 1394، ردیف 2 تعرفه 3ـ4 از تعرفه عوارض محلی سال 1395، ردیف 1 تعرفه 3ـ4 از تعرفه عوارض محلی سال 1396 و بند 1 تعرفه عوارض محلی سال 1397 شهرداری رودسر که تحت عنوان عوارض حق افتتاح شعب بانک ها و موسسات مالی و اعتباری و قرض‌الحسنه و تعاونی‌های اعتباری به تصویب شورای اسلامی شهر رودسر رسیده از تاریخ تصویب ابطال شد.» جهت درج در روزنامه رسمی به پیوست ارسال می‌گردد.

مدیرکل هیات عمومی و هیاتهای تخصصی دیوان عدالت اداری ـ یدالله اسمعیلی فرد

تاریخ دادنامه: 1401/03/10 شماره دادنامه: 437 ـ 436

شماره پرونده: 9902557 ـ 9804437

مرجع رسیدگی: هیات عمومی دیوان عدالت اداری

شاکیان: 1ـ موسسه اعتباری نور با وکالت خانم ندا حکیمی و آقای حشمت اله نظری 2ـ بانک صادرات ایران مدیریت شعب گیلان با وکالت خانم طاهره پوراسماعیلی

موضوع شکایت و خواسته: ابطال بند 1ماده 38 تعرفه عوارض محلی سال 1391، بند 2 ماده 38 تعرفه عوارض محلی سال 1392، بند 1 ماده 38 تعرفه عوارض محلی سال 1393، ردیف 2 تعرفه 4 ـ 3 تعرفه عوارض محلی سال 1394، ردیف 2 تعرفه 4 ـ 3 تعرفه عوارض محلی سال 1395، ردیف 1 تعرفه 4 ـ 3 تعرفه عوارض محلی سال 1396 و بند 1 تعرفه عوارض محلی سال 1397 شورای اسلامی شهر رودسر تحت عنوان عوارض حق افتتاح شعب بانک ها و موسسات مالی و اعتباری و قرض‌الحسنه و تعاونی‌های اعتباری

گردش کار: الف ـ خلاصه متن دادخواست خانم طاهره پوراسماعیلی به وکالت از بانک صادرات ایران مدیریت شعب گیلان به قرار زیر است:

"شهرداری رودسر مبادرت به مطالبه عوارض کسب و پیشه شعب بانک صادرات ایران مدیریت شعب استان گیلان شهرستان رودسر بابت سال‌های 1390 الی 1397 نموده و متعاقبا آن را در کمیسیون ماده 77 قانون شهرداری ها مطرح و کمیسیون مـزبور با استناد به بند 28 ماده 2 تعرفه عوارض بهای خدمات و سایر درآمدهای شهرداری مصوب شورای اسلامی شهرستان رودسر اقدام به صدور حکم به پرداخت عوارض کسب و پیشه این بانک نموده است. این در حالیست که مطالبه عوارض کسب و پیشه برای سال‌های 1390 الی 1397 از بانک ها همچنین مصوبات شورای اسلامی شهرستان رودسر (استان گیلان) در وضع عوارض حق کسب و پیشه در این خصوص با حکم مقنن و احکام سابق الصدور هیات عمومی دیوان عدالت اداری تحت شماره‌های 344 ـ 1388/02/21، 219 الی 221 ـ 1391/04/26، 724 الی 759 ـ 1391/10/11، 1681 الی 1735 ـ 1393/10/08، 1043 الی 1057 ـ 1394/09/03، 321 الی 326 ـ 1395/05/12 و 953 ـ 1396/09/28 که در همین باره اصدار یافته است در تعارض بوده و مباینت و مخالفت آشکار دارد. لذا با توجه به وحدت ملاک آرا فوق‌الذکر و یکسان بودن با موضوع شکایت حاضر و نظر به الزامی بودن رعایت موارد مشابه توسط مراجع مربوط در مصوبات آتی خود با توجه به نص ماده 92 قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان عدالت اداری و عنایتا به اصل برابری و تساوی همگان در برابر قانون در قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران اقتضای این را دارد که وقتی اخذ وجوهی تحت عنوان عوارض کسب و پیشه در شهری باطل و ممنوع شده الزام به سایر بانک ها به پرداخت این وجوه مغایر و معارض با اصول مذکور بوده و هیچگونه توجیه شرعی و قانونی ندارد."

در پی اخطار رفع نقصی که از طرف دفتر هیات عمومی دیوان عدالت اداری برای وکیل شاکی ارسال شده بود وی به موجب لایحه‌ای که به شماره 99 ـ 2557 ـ 3 مورخ 1399/12/04 ثبت دفتر هیات عمومی و هیاتهای تخصصی دیوان عدالت اداری شده به طور خلاصه توضیح داده است که:

"1ـ از آثار و تبعات بند 28 ماده 2 مصوبه شورای اسلامی شهرستان رودسر که تقاضای ابطال بخشی از آن (وضع عوارض کسب و پیشه برای بانک بابت سال‌های 1390 الی 1397) شده است آرای شماره 598/ک/77 ـ 1398/06/02 و 725/ک/77 ـ 1399/03/25 صادره از کمیسیون ماده 77 شهرداری رودسر می‌باشد که برابر مواد 181 و 182 آیین‌نامه اجرای مفاد اسناد رسمی لازم‌الاجرا قابل صدور اجراییه از طریق اداره ثبت اسناد است. بدیهی است صدور اجراییه و متعاقب آن توقیف و برداشت حساب‌های بانک یا توقیف اموال سبب ورود خسارات به بانک می‌گردد که جبران آن متعسر خواهد بود لذا در ستون خواسته بنا به تجویز مواد 34 الی 36 قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان عدالت اداری بدوا صدور دستور موقت نسبت به اجرای آرا شماره‌های فوق‌الذکر صادره از کمیسیون ماده 77 شهرداری رودسر گردیده است.

2ـ خواسته بانک (شاکی) ابطال بند 2 ماده 2 مصوبه شورای اسلامی شهر رودسر (در آن بخش که وضع عوارض کسب و پیشه بابت سال‌های 1390 الی 1397 برای بانک نموده) می‌باشد.

3ـ برابر ماده 50 قانون مالیات بر ارزش افزوده مصوب سال 1387 برقراری هرگونه عوارض برای انواع کالاهای وارداتی و تولیدی و همچنین ارایه خدمات که در این قانون تکالیف آن‌ها تعیین شده است همچنین برقراری عوارض به درآمدهای ماخذ محاسبه مالیات سود سهام شرکت ها، اوراق مشارکت، سود سپرده گذاری و سایر عملیات مالی اشخاص نزد بانک ها و موسسات اعتباری مجاز، توسط شوراهای اسلامی و سایر مراجع ممنوع اعلام شده است و حسب منطوق تبصره 1 ماده مزبور شوراهای اسلامی شهر و بخش جهت وضع عوارض محلی جدید که تکلیف آن‌ها در این قانون مشخص نشده باشد موظفند موارد را حداکثر تا پانزدهم بهمن ماه هر سال برای اجرا در سال بعد تصویب و اعلام نمایند و برابر ماده 52 این قانون نیز برقراری و دریافت هرگونه مالیات غیرمستقیم و عوارض دیگر در این خصوص ممنوع و کلیه قوانین و مقررات خاص و عام مغایر را لغو اعلام نموده است که از توجه به مقررات قانونی فوق‌الذکر و مستندات دلایل قانونی معروضه ذیل تعارض مصوبه شورای اسلامی شهر رودسر با قانون آشکار می‌گردد."

ب ـ خلاصه متن دادخواست خانم ندا حکیمی و آقای حشمت اله نظری به وکالت از موسسه اعتباری نور به قرار زیر است:

"1ـ وضع عوارض کسب و پیشه بر موکل حاکی از این است که شورای شهر رودسر موسسه مالی اعتباری نور را هم ردیف با مشاغل قانون نظام صنفی در نظر گرفته است و این در حالیست که بانک ها و موسسات مالی و اعتباری مشمول اعلامیه قانونی اداره امور بانک ها مصوب 1357/07/07 شورای انقلاب اسلامی بوده و بنابراین تحت عنوان صنف محسوب نمی گردند و دایره فعالیتشان محلی محسوب نمی گردد.

2ـ مواد 1و 5 قانون اصلاح موادی از قانون برنامه توسعه اقتصادی و چگونگی برقراری و وصول عوارض تحت عنوان «قانون تجمیع عوارض» اختیاری برای شوراهای شهر دایر بر وضع عوارض خارج از مقررات قانونی نسبت به بانک ها قایل نیست.

3ـ کلیه نامه‌های ذیل حاکی از عدم تسری عوارض کسب و پیشه و عوارض مشابه به بانک ها می‌باشد: شماره 3530/م ـ 1378/12/23 وزیر اقتصادی و دارایی وقت، شماره 785073/م ـ 1378/06/22 معاون حقوقی و امور مجلس رییس جمهور و شماره 54840 ـ 1378/07/08 وزیر کشور وقت

4ـ هر چند که مطابق بند 16 از ماده 76 قانون تشکیلات، وظایف و انتخابات شوراهای اسلامی کشور و انتخاب شهرداران مصوب سال 1375، تصویب لوایح برقراری یا لغو عوارض شهر و همچنین تغییر نوع و میزان آن از جمله وظایف شوراهای اسلامی شهرها است و حکم مقرر در تبصره ماده 50 قانون مالیات بر ارزش افزوده مصوب سال 1387 دلالت بر آن دارد که شوراهای اسلامی شهر برای تصویب عوارض صلاحیت دارند، اما این صلاحیت محدود به تعیین و تصویب عوارض محلی است و شوراها به تعیین و تصویب عوارض کشوری و ملی مجاز نبوده و در صورت عدم رعایت آن خارج از حدود اختیارات خود عمل کرده اند. باعنایت به مقررات فوق‌الذکر و اینکه حوزه فعالیت بانک ها (چه بانک‌های خصوصی و چه بانک‌های دولتی) و موسسات مالی و اعتباری غیرمحلی و کشوری است، مصوبه مذکور خلاف قانون و خارج از حدود اختیارات شورای اسلامی می‌باشد.

5 ـ هرچند که عوارض شهرداری یکی از نیازهای درآمدی شهرداری جهت ارایه خدمات عمومی واساسا عوارض، جز درآمدهای پایدار شهرداری محسوب می‌شود، مصارف خدمات عمومی و مربوط به آحاد شهروندان است و شهرداری در اجرای وظایف ذاتی و انحصاری خود می‌بایست از این گونه عوارض پایدار تامین و پشتیبانی نماید، اما اخذ این وجوه با توجه به آرا متعدد دیوان عدالت اداری در این رابطه و مستندات و دلایل ابرازی نباید از طریق غیرقانونی وصول گردد چنانکه ماده 4 قانون تنظیم بخشی از مقررات مالی دولت نیز موسسات و نهادهای عمومی غیردولتی را از اخذ وجوه خلاف مقررات منع می‌کند و ارایه خدمات به مردم به هر قیمتی از جمله اخذ وجوه غیرقانونی ایجاد هرج و مرج می‌نماید.

6 ـ موضوع مصوبه این دعوا در سال‌های گذشته کرارا در آرا گوناگون دیوان ابطال شده است هیات عمومی دیوان عدالت اداری در آرا متعددی به صراحت اصل موضوع مورد استفاده توسط شورای اسلامی شهر رودسر جهت وضع و تعیین عوارض سالانه را غیرقانونی و مورد ابطال قرار داده است.

7ـ شایان ذکر است فعالیت‌های موسسه مالی اعتباری نور از سال 1394 آغاز گردیده است. حال این سوال مطرح است که عوارض وضع شده از سال 1390 تا 1394 بابت چه خدماتی بوده ضمن اینکه موسسه اعتباری موضوع عوارض مورد اعتراض در آن زمان وجود خارجی نداشته است.

8 ـ یکی دیگر از استدلال‌های فاقد مبنا از سوی شورای مزبور این است که عوارض وضع شده فارغ از فعالیت بانک ها می‌باشد و صرفا به دلیل خدمات ارایه شده بر ساختمان بانک ها و موسسات مالی در حوزه شهرها وضع شده است. لیکن صرف نظر از آرای پیشین صادره از سوی دیوان در خصوص غیرقانونی بودن چنین عوارضی شایان ذکر است که هزینه‌های تحمیل شده تحت عنوان عوارض سالیانه بانک ها که با نرخی فراتر از حد معمول تحمیل می‌گردد نشانگر این است که برخلاف ادعای ابراز شده دایر بر تکلیف ساختمان بانک ها همانند کلیه ساختمان ها به پرداخت عوارض سالیانه بابت ارایه خدمات شهری است.

9ـ از آنجا که شوراهای اسلامی شهر در سراسر کشور تابع قوانین واحد می‌باشند امکان تغییر مقررات موضوعه حسب مناطق جغرافیایی مختلف متفاوت نبوده و به لحاظ وحدت موضوع تنقیح مناط از آرا صدرالاشعار و به منظور تسری حکم مصرح در آن به موارد متشابه متصور است. به بیان بهتر بر اساس قوانین موضوعه و واحد استنادی، تعابیر و تفاسیر متعارض و متضاد قابلیت استماع نداشته و نمی توان در برخی از شهرستان ها فعالیت بانکی را محلی و آن‌ها را ملزم به پرداخت عوارض کرد و در سایر شهرستان ها به لحاظ محلی نبودن بانک ها و موسسات مالی اعتباری، معافیت آن‌ها از پرداخت عوارض محلی در نظر گرفته شود که در صورت تحقق این موضوع امری خلاف انصاف و عدالت صورت گرفته و موجبات تشتت آرای مزاحم و تعارض این قسم مصوبات با مقررات و رویه متداول را فراهم و اقتضای ابطال این قسم از مصوبات که با رویه متداول در تعارض است را به دنبال خواهد داشت.

لذا بنا به مراتب معنونه ابطال مصوبه مربوط به عوارض کسب و پیشه مورد استدعاست و از آنجا که به دلایل متعدد ذکر شده تعرفه عوارض مزبور برخلاف قوانین و مقررات و خارج از صلاحیت واضع آن است بنابراین بر همین اساس و مستندا به مواد 13، بند 1 ماده 12، 88 و 92 قانون دیوان عدالت اداری سال 1392 ابطال مصوبه مذکور و جلوگیری از اخذ عوارض غیرقانونی مذکور از زمان تصویب و خارج از نوبت و همچنین با عنایت به فوریت امر و بیم تضییع حقوق موکل بدوا صدور قرار تامین دلیل مبنی و عنداللزوم دستور موقت بر جلوگیری از اجرای مصوبه مربوطه مورد استدعاست."

متن مقرره‌های مورد شکایت به شرح زیر است:

"ماده 38ـ عوارض بانک ها (موسسات مالی، اعتباری و قرض‌الحسنه ها) سال (91 و 92 و 93) 1ـ عوارض حق افتتاح شعب بانک ها و موسسات مالی و اعتباری و قرض‌الحسنه و تعاونی‌های اعتبار:

5 برابر عوارض سالیانه

تعرفه شماره (4ـ3) ـ عوارض سالیانه و حق افتتاح محل فعالیت بانک ها و موسسات مالی و اعتباری و قرض‌الحسنه سال 94 و 95 و 96

عوارض بر استقرار محل فعالیت بانک ها، موسسات مالی در محدوه و حریم شهر سال (97)

1ـ عوارض حق افتتاح شعب بانک ها و موسسات مالی و اعتباری و قرض‌الحسنه و تعاونی‌های اعتبار:

5 برابر عوارض سالیانه"

در پاسخ به شکایت مذکور، رییس شورای اسلامی شهر رودسر به موجب لایحه شماره 646/13995 ـ 1399/12/28 توضیح داده است که:

"طبق قسمت اخیر ماده 30 آیین‌نامه مالی شهرداری ها وزارت کشور برای طرز تنظیم تعرفه عوارض و بهای خدمات و سایر درآمدهای شهرداری ها و درج تغییرات بعدی و همچنین چگونگی وضع و تشخیص و وصول انواع عوارض و درآمدها دستورالعمل جامع تهیه و برای راهنمایی به شهرداری ها ابلاغ می‌نماید. علیهذا عوارض سالیانه که در سال 1390 بر بانک ها و موسسات مالی و اعتباری برقرار شده معادل 50 درصد ارزش منطقه‌ای هر مترمربع از مساحت زیربنای اعیانی تجاری شعبه بانک بوده که در سال‌های بعد از آن نیز تکرار شده است."

هیات عمومی دیوان عدالت اداری در تاریخ 1401/03/10 به ریاست معاون قضایی دیوان عدالت اداری در امـور هیات عمومی و با حضور معاونین دیـوان عـدالت اداری و روسا و مستشاران و دادرسان شعب دیـوان تشکیل شد و پس از بحث و بررسی با اکثریت آرا به شرح زیر به صدور رای مبادرت کرده است.

رای هیات عمومی

با توجه به اینکه براساس آرای متعدد هیات عمومی دیوان عدالت اداری از جمله رای شماره 1009 ـ 1396/10/05 این هیات، وضع عوارض افتتاحیه برای فعالان اقتصادی توسط شوراهای اسلامی شهر مغایر با قانون و خارج از حدود اختیار تشخیص و ابطال شده است، بنابراین بند 1 ماده 38 تعرفه عوارض محلی سال 1391، بند 2 ماده 38 تعرفه عوارض محلی سال 1392، بند 1 ماده 38 تعرفه عوارض محلی سال 1393، ردیف 2 تعرفه (4ـ3) از تعرفه عوارض محلی سال 1394، ردیف 2 تعرفه (4ـ3) از تعرفه عوارض محلی سال 1395، ردیف 1 تعرفه (4ـ3) از تعرفه عوارض محلی سال 1396 و بند 1 تعرفه عوارض محلی سال 1397 شهرداری رودسر که تحت عنوان عوارض حق افتتاح شعب بانک ها و موسسات مالی و اعتباری و قرض‌الحسنه و تعاونی‌های اعتباری به تصویب شورای اسلامی شهر رودسر رسیده، به دلایل مندرج در آرای مذکور هیات عمومی دیوان عدالت اداری خلاف قانون و خارج از حدود اختیار است و مستند به بند 1 ماده 12 و مواد 13 و 88 قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان عدالت اداری مصوب سال 1392 از تاریخ تصویب ابطال می‌شود.

هیات عمومی دیوان عدالت اداری