رای شماره 748 هیات عمومی دیوان عدالت اداری با موضوع: ابطال بند 10 و تبصره‌های 1 و 2...

شماره هـ/95/283 1396/08/30

بسمه تعالی

جناب آقای جاسبی

مدیرعامل محترم روزنامه رسمی جمهوری اسلامی ایران

با سلام

یک نسخه از رای هیات عمومی دیوان عدالت اداری به شماره دادنامه 748 مورخ 1396/08/09 با موضوع:

«ابطال بند 10 و تبصره‌های 1 و 2 آن از دفترچه تعرفه عوارض شهرداری محمد شهر کرج در سال 1395 مبنی بر وضع عوارض صدور پروانه برای بناهای احداث شده» جهت درج در روزنامه رسمی به پیوست ارسال می‌گردد.

مدیرکل هیات عمومی و هیاتهای تخصصی دیوان عدالت اداری ـ مهدی دربین

تاریخ: 1396/08/09 شماره دادنامه: 748 کلاسه پرونده: 95/283

مرجع رسیدگی: هیات عمومی دیوان عدالت اداری

شاکی: آقای امید محمدی

موضوع شکایت و خواسته: ابطال بند 10 و تبصره‌های 1 و 2 آن از دفترچه تعرفه عوارض شهرداری محمدشهر کرج سال 1395

گردش کار: شاکی به موجب دادخواستی ابطال بند 10 و تبصره‌های 1 و 2 آن از دفترچه تعرفه عوارض شهرداری محمدشهر کرج سال 1395 را خواستار شده و در جهت تبیین خواسته اعلام کرده است که:

«ریاست محترم دیوان عدالت اداری

با سلام

احتراما، اینجانب امید محمدی در خصوص مصوبه شورای شهر محمدشهر کرج راجع به عوارض ابقای ساختمان به علت خروج شورا از حدود اختیارات خود و تصویب مقرره برخلاف مفاد قانونی درخواست ابطال مصوبه مذکور را به شرح ذیل به استحضار آن عالی مقام معروض می‌دارم:

بخش اول: مشخصات مصوبه مورد اعتراض:

شورای اسلامی شهر محمدشهر کرج طی مصوبه‌ای مبادرت به تصویب مقرره‌ای نموده که طی مبالغی تحت عنوان «عوارض ابقای ساختمان» از شهروندان اخذ می‌نماید. متن مصوبه شورای اسلامی شهر محمدشهر کرج مندرج در بند 10 دفترچه تعرفه عوارض و بهای خدمات سال 1395 شهرداری محمدشهر کرج به شرح ذیل است:

«10ـ عوارض ابقای ساختمان: در خصوص بناهای مسکونی غیرمجاز احداث شده قبل از تاسیس شهرداری در صورتی که وضعیت فعلی ساختمان با بناهای موجود در نقشه هوایی زمان تاسیس شهرداری تطبیق داشته باشد و قابل طرح در کمیسیون ماده 100 نباشد، بدون ارجاع پرونده به کمیسیون ماده 100 بنای فوق مجاز تلقی شده و صرفا عوارض صدور پروانه معادل 44% عوارض روز (زمان رسیدگی) و برای بناهای تجاری قبل از تاسیس شهرداری که دارای پروانه بوده اند برای متراژ مازاد بر پروانه 100% عوارض روز (زمان رسیدگی) به شرح بناهای مربوط به این تعرفه، وصول و پایان کار یا عدم خلاف صادر خواهد شد.

تبصره3: کلیه بناهای احداثی بعد از تاسیس شهرداری که در کمیسیون ماده 100 رای جریمه برای آن‌ها صادر شده باشد، عوارض به نرخ روز محاسبه و اخذ می‌گردد. لازم به ذکر است آیتم مازاد بر تراکم چنانچه به صورت نقد پرداخت گردد 50% و اگر تقسیط گردد 40% محاسبه خواهد شد.

با عنایت به دلایل و مستندات ذیل مصوبه مذکور مغایر با ضوابط و قوانین و مقررات است:

بخش دوم: مغایرت مصوبه با قوانین و خروج از اختیارات (مواد قانونی که ادعای مغایرت مصوبه با آن شده و دلایل و جهات اعتراض از حیث مغایرت مصوبه با قوانین و خروج از اختیارات مرجع تصویب کننده): در خصوص صدر بند 10 با عنوان عوارض ابقای ساختمان لازم به توضیح است که به دلیل قاعده ذیل تعیین عوارض ابقای ساختمان خلاف قانون (ماده 4 قانون مدنی) است:

عدم تسری عوارض تعیین شده نسبت به قبل از مصوبه (عطف بماسبق نشدن عوارض):

ماده 4 قانون مدنی به عنوان یک اصل کلی حقوقی اثر قانون را نسبت به آتیه می‌داند و قانون را نسبت به ماقبل آن موثر نمی داند. اما شورای محمدشهر در مصوبه فوق این اصل مسلم و بدیهی را رعایت نکرده است. نمونه‌هایی از عدم رعایت این قاعده در مصوبات شوراها که موجب ابطال مصوبه آن‌ها از سوی هیات عمومی دیوان عدالت اداری گردیده است وجود دارد.

مغایرت تبصره 3 مصوبه با ماده 100 قانون شهرداری:

قانونگذار به شرح ماده 100 قانون شهرداری و تبصره‌های آن انواع تخلفات ساختمانی از جمله عدم رعایت اصول شهرسازی یا فنی یا بهداشتی یا اضافه بنا زاید بر مساحت زیربنای مندرج در پروانه ساختمانی اعم از مسکونی، تجاری، صنعتی و اداری را تبیین و مشخص نموده و تعیین تکلیف تخلفات ساختمانی اعم از تخریب، تعطیل و اعاده به وضع مجاز و یا تعیین جریمه را در صلاحیت کمیسیون‌های مقرر در ماده مزبور قرار داده است. توضیح اینکه با عنایت به اینکه قانونگذار در زمینه مرجع و کیفیت احتساب جرایم تخلفات ساختمانی و وصول آن‌ها درماده 100 قانون شهرداری ها تعیین تکلیف نموده، بنابراین مفاد مصوبه شورای اسلامی محمدشهر کرج که متضمن وضع قاعده آمره در خصوص وصول عوارض ابقای ساختمان پس از رای کمیسیون ماده 100، علاوه بر جرایم تخلفات ساختمانی می‌باشد، خارج از حدود اختیارات قانونی شورای شهر می‌باشد. توضیح اینکه ماده 100 قانون شهرداری و تبصره‌های آن (تبصره‌های 2 و 3) حکم بناهای مازاد بر تراکم و سایر موارد را از لحاظ نحوه رسیدگی، تعیین جریمه، میزان و نحوه وصول آن معین کرده است. به صراحت تبصره‌های 1، 2، 3 و 4 ماده مزبور بعد از اتخاذ تصمیم توسط کمیسیون موضوع تبصره یک آن ماده ، شهرداری مکلف به وصول جریمه بر اساس نظر کمیسیون می‌باشد. لیکن شورای شهر محمدشهر کرج بدون وجود اختیار قانونی اقدام به صدور مصوبه فوق‌الذکر نموده و در آن علاوه بر جریمه‌های کمیسیون ماده 100، دریافت عوارض متعلقه، نسبت به بنای خلاف به عنوان عوارض ابقای ساختمان را نیز مقرر کرده است. این در حالی است که در مانحن فیه، قانون شهرداری، صریحا شهرداری را مکلف به وصول جریمه بر اساس نظر کمیسیون ماده 100 نموده است و مجوز دریافت وجوه دیگری را قانونا نداده است. بر این اساس مصوبه فوق‌الذکر فاقد وجهه قانونی و خارج از حیطه اختیارات بوده و عدول شورای شهر محمدشهر از موازین قانونی می‌باشد.

با عنایت به مطالب فوق اخذ وجوه مذکور برخلاف ماده 4 قانون تنظیم بخشی از مقررات مالی دولت و تبصره 3 ماده 62 قانون برنامه پنجساله پنجم توسعه مصوب 1389 نیز می‌باشد. در این قانون دریافت هرگونه وجه، کالا و یا خدمات تحت هر عنوان از اشخاص حقیقی و حقوقی توسط نهادهای عمومی غیردولتی غیراز مواردی که در مقررات قانونی مربوط معین شده یا می‌شود ممنوع شده است و از آنجا که اخذ وجوهی به عنوان «عوارض ابقای ساختمان»، خلاف قانون شهرداری ها دانسته شده لذا هیچ توجیهی برای اخذ این وجوه پذیرفته نیست. بنا به مراتب و نظر به اینکه مصوبه شورای اسلامی شهر محمدشهر کرج در خصوص عوارض ابقای ساختمان، با ماده 4 قانون مدنی و ماده 100 قانون شهرداری ها مغایرت دارد وضع عوارض توسط شورای اسلامی مذکور در تجویز اخذ عوارض مذکور خلاف قانـون و خارج از حدود اختـیارات آن شورا می‌باشـد، لذا مستنـدا به مواد 13، بند 1 ماده 12، 88 و 92 قانون دیوان عدالت اداری سال 1392 استدعای ابطال مصوبه شورای اسلامی محمدشهر کرج و تعرفه مربوطه از دفترچه عوارض شهرداری محمدشهر کرج و جلوگیری از اخذ عوارض غیرقانونی شهرداری مربوطه را از زمان تصویب و خارج از نوبت دارم.»

متن مقرره مورد شکایت به شرح زیر است:

«10ـ عوارض ابقای ساختمان

در خصوص بناهای مسکونی غیرمجاز احداث شده قبل از تاسیس شهرداری در صورتی که وضعیت فعلی ساختمان با بناهای موجود در نقشه هوایی زمان تاسیس شهرداری تطبیق داشته باشد و قابل طرح در کمیسیون ماده 100 نباشد، بدون ارجاع پرونده به کمیسیون ماده 100 بنای فوق مجاز تلقی شده و صرفا عوارض صدور پروانه معادل 44% عوارض روز (زمان رسیدگی) و برای بناهای تجاری قبل از تاسیس شهرداری که به صورت غیرمجاز ساخته شده اند 100% عوارض روز (زمان رسیدگی) و برای بناهای تجاری قبل از تاسیس شهرداری که دارای پروانه بوده اند برای متراژ مازاد بر پروانه 100% عوارض روز (زمان رسیدگی) به شرح بناهای مربوط به این تعرفه، وصول و پایان کار یا عدم خلاف صادر خواهد شد.

تبصره1: بناهای احداثی قبل از تاسیس شهرداری به بناهایی اطلاق می‌شود که دارای قبض برق قدیمی قبل از تاسیس شهرداری بوده و یا توسط کارشناس رسمی داددگستری تعیین قدمت شده باشد.

تبصره2: بناهای ابقا شده در کمیسیون ماده 100 قانون شهرداری ها به شرح ذیل مشمول پرداخت عوارض می‌شوند:

الف: کلیه بناهای احداثی قبل از تاسیس شهرداری که در کمیسیون ماده 100 رای جریمه برای آن‌ها صادر شده باشد در کاربری مربوطه علاوه بر جرایم، معادل 55% کلیه عوارض احداث بنا مشابه عوارض صدور پروانه به روز محاسبه و اخذ می‌گردد.

ب: در کاربری غیرمربوط علاوه بر جرایم، معادل یک برابر کلیه عوارض احداث بنا مشابه عوارض صدور پروانه به روز محاسبه و اخذ می‌گردد.»

در پاسخ به شکایت مذکور، رییس شورای اسلامی شهر محمدشهر به موجب لایحه شماره 1153/2ـ 1395/07/14 توضیح داده است که:

«ریاست محترم هیات عمومی دیوان عدالت اداری

سلام علیکم

احتراما، در خصوص کلاسه پرونده شماره 95/283 موضوع شکایت آقای امید محمدی به خواسته ابطال عوارض بر ابقای ساختمان مقید در بند ج از بند 10 دفترچه تعرفه عوارض سال 1395 شهرداری محمدشهر و در مقام پاسخ به دعوای مطروحه و در جهت تنویر مستحضر می‌دارد:

اولا: همان گونه که اعضای عالی قدر هیات عمومی بدان وقوف کامل دارند حسب وظایف و اختیارات مصرحه در بند 16 ماده 71 قانون تشکیلات، وظایف و انتخابات شوراهای اسلامی کشور و انتخاب شهرداران 1375/03/01 و اصلاحات و الحاقات بعدی آن، شوراهای اسلامی شهر مجاز به وضع عوارض متناسب با تولیدات و درآمدهای پایدار به منظور تامین بخشی از هزینه‌های خدماتی و عمرانی مورد نیاز می‌باشند و به حکم مقرر در تبصره 1 ماده 50 قانون مالیات بر ارزش افزوه مصوب 1387 تکلیف به امر گردیده مضاف بر اینکه بر اساس قانون تجمیع عوارض مصوب 1381 و آئین‌نامه اجرایی نحوه وصول و وضع عوارض توسط شوراهای اسلامی شهر، بخش و شهرک موضوع قانون تشکیلات، وظایف و انتخابات شوراهای اسلامی کشور و انتخاب شهرداران مصوب 1375 وضع عوارض جدید و یا افزایش نرخ هر یک از عوارض محلی با رعایت شرایط و تشریفات قانونی مربوطه پیش بینی شده است.

ثانیا: مستنبط از بند ذیل ماده 100 قانون شهرداری ها مالکین املاک و اراضی قبل از احداث ساختمان مکلف به اخذ پروانه ساختمانی بوده و مطابق بند 24 ماده 55 قانون شهرداری ها، شهرداری مکلف به صدور پروانه ساختمانی وفق ضوابط طرح‌های هادی و جامع ابلاغی و با اخذ عوارضات متعلقه قانونی مصوب شوراهای اسلامی شهر می‌باشد، لذا در صورت تفریط مالکین در اخذ پروانه ساختمانی یا مغایرت بناهای احداثی با پروانه ساختمانی کلیه تخلفات ساختمانی مشمول تباصر ذیل ماده 100 قانون شهرداری ها و نتیجتا ملزم به پرداخت جرایم قانونی کمیسیون ماده 100 خواهد بود لذا اخذ جرایم امری علیحده است که مانع از وصول عوارض قانونی که مالکین در زمان اخذ پروانه ساختمانی می‌بایست پرداخت نمایند نبوده و نمی باشد.

رای شماره 587ـ 1383/11/25 آن هیات که در مقام قانون انشا گردیده دلالت بـر تمایز جرایم از عـوارض داشته و عوارض را حقوق دیوانی قلمداد نموده و وصول آن را قانونی دانسته است بر این اساس عوارض تبیین شده در تبصره 3 بند 10 دفترچه تعرفه عوارض به عنوان عوارض ابقای ساختمان فاقد ایراد قانونی بوده و در حوزه و حدود اختیارات شورای اسلامی شهر مصوب گردیده است.

ثالثا: همان طور که قضات مستحضرند قانونگذار، قبل از تاسیس شهرداری ها، تولیت و مدیریت روستاها و نظارت بر ساخت و سازها در روستاها را به دهداری های تحت نظارت بخشداری مرکزی محول نموده است، لذا مالکین و متقاضیان احداث ساختمان مکلف بوده اند قبل از احداث بنا مبادرت به اخذ پروانه از مراجع نامبرده شده نمایند، لذا با عنایت به عدم صلاحیت کمیسیون ماده 100 در رسیدگی به تخلفات مزبور و در راستای عمل به تبصره 8 ذیل ماده 100 قانون شهرداری ها، مبادرت به اخذ عوارض مقرره مطابق تبصره 2 بند 10 دفترچه عوارض گردیده است و این امر برخلاف ادعای شاکی با استناد به ماده 4 قانون مدنی و در راستای قبول معافیت ساختمان‌های احداثی قبل از تاسیس شهرداری از ارجاع و طرح در کمیسیون‌های ماده 100 وتعیین جریمه برای آن‌ها صورت گرفته است و تعیین عوارض به نرخ روز یک رویه اداری و عرف محسوب می‌گردد که از سوی آن مرجع نیز به دفعات مورد تایید واقع شده است. افزون بر آن لحاظ ضریب تعدیل (44% عوارض روز) جهت بناهای مسکونی غیرمجاز احداث شده قبل از تاسیس شهرداری نیز در باب مساعدت و ملحوظ نظر داشتن شرایط اقتصادی ساکنین شهری محسوب می‌گردد.

رابعا: استناد شاکی به تبصره 3 ذیل ماده 62 قانون برنامه پنجم توسعه ناظر به مواردی است که دستگاه اجرایی مبادرت به اخذ وجهی بدون اذن قانونگذار یا افزون بر آن نماید در حالی که مصوبات این شورا با رعایت موازین قانونی و در راستای تبصره 1 ذیل ماده 50 قانون مالیات بر ارزش افزوده و نیز به استناد بند 16 ماده 71 قانون تشکیلات، وظایف و انتخابات شوراهای اسلامی کشور و انتخاب شهرداران می‌باشند. لذا با عنایت به مراتب معروض و بـا توجه بـه اینکه اقدامات شهرداری در ارایـه لوایح و مصوبات این شورا در راستای عمل به وظایف قانونی و انجام وظایف و تکالیف بر شمرده شده و قانونی صورت پذیرفته و هرگز نمی تواند از مصادیق اقدامات خلاف قانونی مورد اشاره در دادخواست تقدیمی شاکی باشد لذا رد شکایت شاکی را استدعا دارد.»

هیات عمومی دیوان عدالت اداری در تاریخ 1396/08/09 با حضور رییس و معاونین دیوان عدالت اداری و روسا و مستشاران و دادرسان شعب دیوان تشکیل شد و پس از بحث و بررسی با اکثریت آرا به شرح زیر به صدور رای مبادرت کرده است.

رای هیات عمومی

با توجه به اینکه شهرداری ها برای احداث ساختمان وفق مقررات بند 24 ماده 55 قانون شهرداری و ماده 100 همان قانون موظف به صدور پروانه ساختمانی شده اند که این امر دلالت بر بعد از تاسیس شهرداری دارد و نظر به اینکه در بند10 مصوبه مورد شکایت و تبصره 1 و 2 برای ساختمان‌هایی که قبل از تاسیس شهرداری احداث شده اند، عوارض احداث بنا پیش بینی شده است، همچنین عوارض احداث بنا برای زمین‌هایی است که چندین سال از احداث آن گذشته است، بنابراین وضع عوارض صدور پروانه برای بناهای احداث شده مغایر قانون است و مصوبه مورد شکایت به علت مغایرت با قانون مستند به بند 1 ماده 12 و مواد 88 و 13 قانون تشکیلات و آئین دادرسی دیوان عدالت اداری مصوب سال 1392 از تاریخ تصویب ابطال می‌شود.

رییس هیات عمومی دیوان عدالت اداری ـ محمدکاظم بهرامی