رای شماره 1413 هیات عمومی دیوان عدالت اداری

شماره 9600762 1398/07/30

بسمه تعالی

جناب آقای اکبرپور

رییس هیات مدیره و مدیرعامل محترم روزنامه رسمی جمهوری اسلامی ایران

با سلام

یک نسخه از رای هیات عمومی دیوان عدالت اداری به شماره دادنامه 9809970905811413 مورخ 1398/07/09 جهت درج در روزنامه رسمی به پیوست ارسال می‌گردد.

مدیرکل هیات عمومی و هیاتهای تخصصی دیوان عدالت اداری ـ مهدی دربین

تاریخ دادنامه: 1398/07/09 شماره دادنامه: 1413 شماره پرونده: 96/762

مرجع رسیدگی: هیات عمومی دیوان عدالت اداری

شاکی: آقای نادر قنبری

موضوع شکایت و خواسته: ابطال بندهای 1 و 2 تعرفه سال 1394 و بند 1 تعرفه سال‌های 1395 و 1396 شورای اسلامی شهر نصیرشهر

گردش کار: شاکی به موجب دادخواستی ابطال فصل هفتم تعرفه عوارض و بهای خدمات محلی شهرداری نصیر شهر در سال‌های 1394، 1395 و 1396 مصوب شورای اسلامی شهر نصیرشهر در خصوص عوارض مازاد تراکم، عوارض تفکیک عرصه و قدرالسهم شهرداری برای املاکی که غیرمجاز تفکیک شده اند را خواستار شده و در جهت تبیین خواسته اعلام کرده است که:

«ریاست محترم دیوان عدالت اداری

با سلام و دعای خیر

احتراما، اینجانب نادر قنبری در جهت تبیین خواسته به استحضار آن عالی مقام می رسانم که: شورای اسلامی شهر نصیر شهر در سال‌های 1394، 1395 و 1396 هر سال به صورت جداگانه طی فصل هفتم دفترچه تعرفه عوارض و بهای خدمات محلی جهت اجرا در هر یک از سال‌های 1394، 1395، 1396 اقدام به وضع عوارض تحت عنوان «عوارض تفکیک عرصه» نموده و مبادرت به ارایه جواز به شهرداری نصیر شهر جهت اخذ وجوهی غیرقانونی از شهروندان مربوطه می‌نماید. مصوبه مذکور و دلایل غیرقانونی بودن آن به شرح ذیل است:

الف) بخش اول: مصوبه مورد اعتراض

فصل هفتم تعرفه عوارض و بهای خدمات محلی شهرداری نصیر شهر در سال 1394ـ 1395 ـ 1396

عوارض بیش از حد تراکم ـ قدرالسهم شهرداری برای املاکی که بصورت غیرمجاز تفکیک شده اند.

ماده واحده: به استناد تبصره یکم (1) ذیل ماده (5) قانون اصلاح موادی از قانون برنامه سوم توسعه اقتصادی، اجتماعی و فرهنگی جمهوری اسلامی ایران و چگونگی برقراری و وصول عوارض و سایر وجوه از تولید کنندگان کالا و ارایه دهندگان 1381/10/22 مجلس شورای اسلامی ایران که به تاریخ 1381/10/25 به تایید شورای نگهبان قانون اساسی رسیده به منظور تامین اعتبار لازم جهت اجرای پروژه‌های عمرانی ـ خدماتی و همچنین ایجاد همخوانی لازم بین سیاست وصولی عوارض تراکم و سرانه‌های خدماتی مورد نیاز از محل وصول عوارض تراکم ساختمانی در حد ضابطه طرح تفصیلی و مازاد بر ضابطه طرح جامع براساس رای کمیسیون ماده 5 به شهرداری اجازه داده می‌شود طبق تباصر ذیل اقدام به وصول عوارض نماید.

تبصره1: انباری تجاری بدون توجه به اینکه در چه طبقه‌ای باشد جز زیربنای مشمول تراکم می‌باشد (مازاد به سطح اشتغال)

تبصره3: برای محاسبه عوارض مازاد بر تراکم مجاز با کاربری‌های مختلف که برابر ضوابط پیش بینی شده در دفترچه طرح تفصیلی و همچنین در صورتی که املاک واقع در حوزه شهر نیاز به افزایش تراکم داشته باشند هنگام پیشنهاد برای تصویب در کمیته فنی طرح‌های هادی یا کمیسیون موضوع ماده 5 قانون شورای عالی شهرسازی و معماری از فرمول زیر استفاده شود.

قیمت منطقه‌ای K*S*P

تبصره4: تراکم پایه با توجه به ضوابط طرح جامع 60 درصد می‌باشد. کسری حدنصاب از فرمولS*P*3 محاسبه می‌شود.

مساحت خالص متراژکسری حدنصاب=S

عوارض تفکیک و هزینه خدمات

1ـ عوارض بر ارزش افزوده حاصل از تفکیک عرصه مسکونی، اداری و سایر

2ـ الف: عوارض تفکیک موضوع بخشنامه شماره 421/21/34/3/1ـ 1368/12/28

ضریب تفکیک عرصه*مساحت عرصه*قیمت منطقه‌ای= عوارض تفکیک عرصه

ضریب تفکیک اعیان*مساحت بنا*قیمت منطقه بندی = عوارض تفکیک اعیانی

تبصره1: کلیه املاکی که به استناد مواد 147 و 148 و غیره سند دریافت و عوارض تفکیک را به شهرداری پرداخت ننموده اند مشمول پرداخت عوارض تفکیک براساس سال صدور سند می‌باشند.

تبصره2: عوارض تفکیک هنگام اخذ صدور مجوز یا پاسخ استعلام و نقل و انتقال و یا پس از صدور رای کمیسیون ماده 100 و یا هنگام صدور عدم خلاف یا صدور پایانکار علاوه بر جرایم عوارض مربوطه هم قابل وصول می‌باشد.

تبصره3: املاکی که خارج از محدوده و در داخل حریم شهر قرار دارند و فاقد طرح تفصیلی می‌باشند ولیکن در حریم احتمالی جاده و فضای سبز و غیره قرار دارند و از طریق مواد 147و 148 و غیره سند دریافت کرده اند مشمول پرداخت عوارض مذکور می‌باشند.

تبصره4: اراضی با کاربری مزروعی و باغات مستثنی از این تعرفه است و چنانچه با صدور مجوز از سوی مراجع ذی‌صلاح تغییر کاربری این گونه اراضی در داخل محدوده و حریم شهر انجام شود عوارض تفکیک یا افراز براساس نوع کاربری تغییر یافته محاسبه و قابل وصول است. چنانچه مالک یا مالکین به موجب رای دادگاه یا مقررات ثبت اسناد تقاضای افراز ملکی را باشند عوارض تفکیک وصول خواهد شد.

تبصره5: در خصوص تفکیک اعیانی که دارای صورتجلسات تفکیکی اداره ثبت اسناد باشند عوارض تفکیک وصول خواهد شد.

تبصره6: عوارض این تعرفه به کل بنا تعلق گرفته و مشترکات به میزان قدرالسهم بین واحدها تقسیم می‌شود.

2ـ قدرالسهم شهرداری برای املاکی که بصورت غیرمجاز تفکیک شده اند.

با توجه به اینکه بعضی از مالکین اراضی و ابنیه واقع در محدوده و حریم شهر بدون تایید نقشه تفکیکی از سوی شهرداری اقدام به تفکیک زمین خود نموده و کسانی که از محل ماده 147 و 148 و سایر موارد قانون ثبت و 133 قانون برنامه چهارم توسعه اقتصادی و مراجع قضایی وکلیه کسانی که بدون استعلام از شهرداری سند مالکیت دریافت کرده اند و اراضی با اسناد عادی که از نظر مالکیت فاقد معارض باشند در نتیجه بابت خدمات مورد نیاز این گونه املاک هزینه گزافی به شهرداری و به تبع به شهروندان تحمیل می‌گردد لذا در اجرای تبصره 4 ذیل ماده 101 اصلاحی مشمول پرداخت 25 درصد قیمت کارشناسی ملک تحت عنوان قدرالسهم شهرداری می‌گردند. همچنین در مواردی که با لحاظ مقررات راجعه تفکیک املاک میسر می‌باشد، مالکینی که در قبال عوارض متعلقه قصد توافق با شهرداری جهت تفکیک اراضی خود را بر اساس مصالحه فی مابین مودی و شهرداری خواهد بود. قدرالسهم شهرداری برای املاکی که به صورت غیرمجاز تفکیک شده اند 25 درصد قیمت کارشناسی عرصه خواهد بود.

تبصره: کلیه افرادی که اقدام به ساخت غیرمجاز نموده اند و به صورت غیرمجاز تفکیک شده اند صدور گواهی عدم خلاف منوط به پرداخت 25 درصد قیمت کارشناسی با عنوان قدرالسهم شهرداری می‌باشد.

ب) دلایل اعتراض به مصوبه

شوراهای اسلامی شهر نصیر شهر طی مصوبه فوق‌الذکر تحت عنوان تعیین و وصول «عوارض مازاد تراکم و عوارض تفکیک عرصه»، مبادرت به ارایه جواز به شهرداری نصیر شهر جهت اخذ وجوهی غیرقانونی و غیرشرعی از شهروندان می‌نمایند. این در حالی است که با استناد به دلایل ذیل این مصوبه ها مغایر قوانین و مقررات می‌باشد:

مغایرت با آرا هیات عمومی دیوان عدالت اداری: اخذ عوارض اضافه بنا و تراکم و پذیره علاوه بر جریمه‌های مندرج در تبصره‌های ماده 100 به غیراز این که خلاف مقررات می‌باشد مغایر رویه قضایی نیز هست. به عنوان نمونه آرا ذیل قـابل ذکر است. هیات عمومی دیـوان عـدالت اداری در آرا متعددی بـه صراحت، اصل موضوع مورد استفاده توسط شورای اسلامی شهر نصیر شهر جهت وضع و تعیین عوارض سالانه را غیرقانونی و مورد ابطال قرار داده است. لیکن علی رغم اعلان آرای مذکور در روزنامه رسمی یا حتی اعلام مستقیم آن توسط اشخاص به آن شـورا، تاثیری در روند نادرست آن شورا نداشته و مرجع مذکور یا نسبت به موضوع بی اعتنا بوده و یا با ایجاد تبصره ها و به اصطلاح ایجاد شاخ و برگ اضافی به اصل موضوع ابطالی توسط هیات عمومی دیوان عدالت اداری، موجبات دور زدن قوانین و آرای آن دیوان را فراهم می‌نماید.

آرا هیات عمومی دیوان عدالت اداری در خصوص عوارض غیرقانونی مازاد بر جریمه‌های کمیسیون ماده 100

1ـ اخذ عوارض اضافه بنا در تخلفات ساختمانی علاوه بر جریمه مندرج در تبصره‌های ماده 100 خلاف ماده مذکور و تبصره‌های مقرر است، با توجه به این که قانونگذار در خصوص اضافه بنا یا تخلفات ساختمانی به شرح تبصره‌های ماده 100 قانون شهرداری اصلاحی سال 1358، تعیین تکلیف کرده آن قسمت از مصوبه شوراهای اسلامی شهر در تجویز اخذ عوارض اضافه بنا خلاف قانون و خارج از حدود اختیارات مرجع وضع می‌باشد.

2ـ (رای هیات عمومی دیوان عدالت اداری به شماره 770 ـ 1391/11/02)

نظر به این که وضع قاعده آمره در باب اخذ هرگونه وجه از جمله عوارض شهرداری و جرایم تخلفات ساختمانی به قوه مقننه اختصاص دارد و قانونگذار در زمینه مرجع تعیین عوارض مذکور و کیفیت احتساب جرایم تخلفات ساختمانی و وصول آن‌ها تعیین تکلیف کرده است، بنابراین مفاد مصوبه‌ای که متضمن وضع قاعده آمره در خصوص وصول عوارض زیربنا، پذیره، اضافه تراکم و تغییر کاربری علاوه بر جرایم تخلفات ساختمانی می‌باشد، خارج از حدود اختیارات قانونی تشخیص داده می شود و ابطال می گردد.

3ـ (رای هیات عمومی دیوان عدالت اداری به دادنامه شماره 354 لغایت 358 ـ 1380/11/14)

پس از الزام مالک به پرداخت جریمه تخلفات ساختمانی، وضع عوارض خاص در خصوص احداث بنای مازاد بر تراکم مندرج در پروانه ساختمانی با احکام مقنن در باب تفویض اختیار وضع عوارض به شورای اسلامی شهر منافات و مغایرت دارد...

(رای هیات عمومی دیوان عدالت اداری به دادنامه شماره 848 ـ 1387/12/11)

در ارتباط با عوارض تفکیک عرصه، بر اساس دادنامه ها به شماره 218 ـ 1387/04/09 و 459ـ 1389/01/20 و 492ـ 1389/11/04 و 275 ـ 1391/05/16 و 621ـ 1391/09/13 و 627ـ 1391/09/20 و 634ـ 1391/09/20 هیات عمومی دیوان عدالت اداری، تعیین و دریافت عوارض تفکیک عرصه، خلاف قانون و خارج از حدود اختیارات شوراهای اسلامی شهرها تشخیص داده شده است. با توجه به این که هیات عمومی دیوان عدالت اداری در آرایی مشابه اخذ چنین وجوهی در شهرهای دیگر را خلاف قانون قلمداد کرده اصل عدالت و حفظ حقوق شهروندی نیز اقتضا می‌کند وقتی اخذ عوارضی از شهروندان بخشی از این سرزمین که در مغایرت با قانون شناخته شده نمی توان اخذ نمود، همان وجه را از مردمان شهروندان دیگر نیز نباید جایز و قانونی قلمداد کرد. چرا که این امر با اصل 20 و بند14 اصل 3 قانون اساسی مبنی بر یکسانی افراد در برابر قانون، مغایر است.

ابطالی های عوارض تفکیک عرصه و قدرالسهم شهرداری

2ـ مغایرت عوارض تفکیک با قانون تنظیم بخشی از مقررات مالی دولت

قانونگذار به شرح ماده 100 قانون شهرداری و تبصره‌های آن انواع تخلفات ساختمانی از جمله عدم رعایت اصول شهرسازی یا فنی یا بهداشتی یا اضافه بنا زاید بر مساحت زیربنای مندرج در پروانه ساختمانی اعم از مسکونی، تجاری، صنعتی و اداری را تبیین و مشخص نموده و تعیین تکلیف تخلفات ساختمانی اعم از تخریب، تعطیل و اعاده به وضع مجاز و یا تعیین جریمه را در صلاحیت کمیسیون‌های مقرر در ماده مزبور قرار داده است. توضیح اینکه با عنایت به این که قانونگذار در زمینه مرجع تعیین عوارض و کیفیت احتساب جرایم تخلفات ساختمانی و وصول آن‌ها در ماده 100 قانون شهرداری ها تعیین تکلیف نموده، بنابراین مفاد مصوبه شورای اسلامی شهر نصیر شهر که متضمن وضع قاعده‌ای آمره در خصوص وصول عوارض پذیره و اضافه تراکم علاوه بر جرایم تخلفات ساختمانی می‌باشد، خارج از حدود اختیارات قانونی شورای شهر می‌باشد. توضیح این که ماده صد قانون شهرداری و تبصره‌های آن (تبصره‌های 2 و 3) حکم بناهای مازاد بر تراکم و سایر موارد را از لحاظ نحوه رسیدگی، تعیین جریمه، میزان و نحوه های وصول آن معین کرده است. به صراحت تبصره‌های 1، 2، 3 و 4 ماده مزبور بعد از اتخاذ تصمیم توسط کمیسیون موضوع تبصره یک آن ماده ، شهرداری مکلف به وصول جریمه براساس نظر کمیسیون می‌باشد. لیکن شورای شهرنصیر شهر بدون وجود اختیار قانونی اقدام به صدور مصوبه فوق‌الذکر نموده و در آن علاوه بر جریمه کمیسیون ماده صد، دریافت عوارض متعلقه (پذیره و اضافه تراکم، پیش آمدگی بالکن، ارزش افزوده، بهای خدمات و...)، نسبت به بنای خلاف را نیز مقرر کرده است. این در حالی است که در مانحن فیه، قانون شهرداری، صریحا شهرداری را مکلف به وصول جریمه براساس نظر کمیسیون ماده صد کرده است. بر این اساس مصوبه فوق‌الذکر فاقد وجهه قانونی و خارج از حیطه اختیارات بوده و عدول شورای شهر نصیر شهر از موازین قانونی می‌باشد.

با عنایت به مطالب فوق اخذ وجوه مذکور بر خلاف ماده 4 قانون تنظیم بخشی از مقررات مالی دولت مصوب 1380 و تبصره 3 ماده 62 قانون برنامه پنجساله پنجم توسعه مصوب 1389 نیز می‌باشد. در این قوانین دریافت هرگونه وجه، کالا و یا خدمات تحت هر عنوان از اشخاص حقیقی و حقوقی توسط نهادهای عمومی غیردولتی غیراز مواردی که در مقررات قانونی مربوط معین شده یا می‌شود ممنوع شده و از آنجا که اخذ وجوهی به عنوان «عوارض مازاد بر تراکم یا عوارض تفکیک »، خلاف قانون شهرداری ها دانسته شده لذا هیچ توجیهی برای اخذ این وجوه پذیرفته نیست. از سوی دیگر با عنایت به آرای ذکر شده از هیات عمومی دیوان عدالت اداری مبنی بر غیرقانونی بودن اخذ عوارض تفکیک عرصه، اخذ وجوه مذکور بر خلاف ماده 4 قانون تنظیم بخشی از مقررات مالی دولت نیز می‌باشد. همچنین با توجه به حکم مقرر در تبصره 3 ماده 62 قانون برنامه پنجساله پنجم توسعه جمهوری اسلامی ایران مصوب سال 1389 مبنی بر ممنوعیت دریافت هرگونه وجه، کالا یا خدمات، مازاد بر حکم مقنن در قبال ارایه خدمات توسط مراجع مذکور در قوانین یاد شده، اخذ عوارض تفکیک عرصه خلاف قانون است. در هر حال وضع قاعده آمره مشعر بر الزام اشخاص به پرداخت هر گونه وجه در قبال استفاده از تسهیلات و خدمات دولتی، اختصاص به قوه مقننه و یا ماذون از قبل قانونگذار دارد.

قایم مقام دبیر شورای نگهبان به موجب نامه شماره 42620/30/90 ـ 1390/03/29 اعلام کرده است که: «موضوع مصوبه شماره 3106/2/ش ـ 1383/07/18 شورای اسلامی شهر مشهد، در جلسه مورخ 1390/03/25 فقهای شورای نگهبان مورد بحث و بررسی قرار گرفت و خلاف موازین شرع شناخته نشد و چنانچه مجوز قانونی وجود نداشته باشد خلاف موازین شرع می‌باشد.» هیات عمومی دیوان عدالت اداری نیز بر همین اساس مصوبه را برخلاف موازین شرع اعلام نمود و آن را ابطال کرد. در این استدلال یکی از بدیع ترین و جالب ترین استدلالات شورای نگهبان مبنی بر این که مصوبه‌ای که بر خلاف قانون مصوب باشد خلاف شرع است مطرح شده که می‌تواند در بسیاری از مسایل حقوقی راهگشا باشد.

3ـ خروج شورا از حدود صلاحیت خود

در مواردی می‌توان خروج شوراها را در زمینه‌های مختلف، از قانون و مقررات و حدود صلاحیتشان مشاهده نمود که در موضوعاتی مانند «عوارض یا بهای خدمات تفکیک و افراز» متجلی شده است. توضیح اینکه طبق ماده 101 قانون شهرداری و ماده 154 اصلاحی قانون ثبت اسناد و املاک، وظیفه تفکیک و افراز اراضی واقع در محدوده شهرها و حریم آن‌ها با رعایت طرح‌های جامع، تفصیلی یا هادی و سایر ضوابط مربوط به شهرسازی و نقشه مورد تایید و تصویب شهرداری محل به عهده اداره‌های ثبت اسناد و املاک کشور و مراجع ذی صلاح دادگستری محل وقوع ملک محول شده است و در صورت عدم اظهارنظر کتبی شهرداری نسبت به نقشه ی تفکیک و افراز در مهلت قانونی مراجع مذکور نسبت به افراز و تفکیک ملک راسا اقدام می‌نماید. نظر به قسمت اول قانون موسوم به تجمیع عوارض مصوب 1381 مبنی بر حصر جواز اخذ هرگونه وجه از تولیدکنندگان و وارد کنندگان کالا و ارایه دهندگان خدمات از تاریخ یکم فروردین ماه 1382 بر اساس مقررات قانون مزبور و تجویز و برقراری عوارض محلی جدید و یا افزایش نرخ عوارض محلی به شرح تبصره 1 ماده 5 قانون یاد شده و این که حکم مقرر در بند 26 ماده 71 قانون تشکیلات، وظایف و انتخابات شوراهای اسلامی کشور و انتخاب شهرداران مصوب 1375 نیز مفید وظایف و اختیارات شورای اسلامی شهر در زمینه تصویب نرخ خدمات ارایه شده توسط شهرداری و سازمان‌های وابسته به آن با رعایت آئین‌نامه مالی و معاملات شهرداری ها است، مصوبات شوراهای اسلامی شهرها چه از حیث اختصاص قسمتی از املاک متقاضیان تفکیک و افراز به شهرداری به طور رایگان و چه از لحاظ وصول مبلغی معادل آن به عنوان هزینه‌ای خدمات تفکیک و افراز، مغایر مقررات و صلاحیت شوراهای مذکور می‌باشد.

در دادنامه شماره 148 هیات عمومی دیوان عدالت اداری مورخ 1387/03/12 مقرر شده که امر تفکیک و افراز کلیه اراضی و املاک واقع در محدوده و حریم شهرها حسب مورد در قلمرو صلاحیت دادگاه‌های عمومی و سازمان ثبت اسناد و املاک کشور قرار دارد و وظیفه شهرداری منحصرا اظهارنظر کتبی نسبت به نقشه ملک و ارسال آن به مرجع ذی صلاح مقرر در ماده 154 قانون ثبت اسناد و املاک کشور است و راسا در باب تفکیک و افراز مسئولیتی ندارد.

4ـ مغایرت عوارض تفکیک و افراز با قانون ثبت اسناد و مغایرت با اصل تسلیط

مغایرت عوارض تفکیک با ماده 101 قانون شهرداری از دو جنبه است: اول وظیفه تفکیک که بر عهده شهرداری نمی باشد؛ دوم محدوده عدم جواز اخذ مبالغی برای تفکیک نسبت به اراضی کمتر از 500 متر.

طبق ماده 101 قانون شهرداری و ماده 154 اصلاحی قانون ثبت اسناد و املاک کشور وظیفه تفکیک و افراز اراضی واقع در محدوده شهرها و حریم آن‌ها با رعایت طرح‌های جامع، تفصیلی یا هادی و سایر ضوابط مربوط به شهرسازی و نقشه مورد تایید و تصویب شهرداری محل، به عهده ادارات ثبت اسناد و املاک کشور و مراجع ذی صلاح دادگستری محل وقوع ملک محول شده است و در صورت عدم اظهارنظر کتبی شهرداری نسبت به نقشه تفکیک و افراز در مهلت قانونی مراجع مذکور نسبت به افراز و تفکیک ملک راسا اقدام می‌نماید. نظر به این که حکم مقرر در بند 26 ماده 71 قانون تشکیلات، وظایف و انتخابات شوراهای اسلامی کشور و انتخاب شهرداران مصوب 1375 نیز مفید وظایف و اختیارات شورای اسلامی شهر در زمینه تصویب نرخ خدمات ارایه شده توسط شهرداری و سازمان‌های وابسته به آن با رعایت آئین‌نامه مالی و معاملات شهرداری ها است، مصوبات شوراهای اسلامی شهر در قسمت‌های عوارض تفکیک اراضی خلاف اصل تسلیط و اعتبار مالکیت مشروع و مغایـر هـدف و احکام مقنن در خصوص مـورد است. ماده 106 از آئین‌نامه قانون ثبت مصوب 1317 با اصلاحات بعدی نیز دلیل دیگری است بر این مهم که تفکیک اعیانی و آپارتمان از زمره وظایف ادارات ثبت بوده و ارتباط با شهرداری ها ندارد، از سوی دیگر به استناد اصل 105 قانون اساسی تصمیمات شوراها نبایستی خلاف موازین اسلام و قوانین کشور باشد، حال این که مصوبات معترض عنه حداقل خلاف مواد 150 قانون ثبت و 106 آئین‌نامه ثبت است . شرح وظایف شهرداری ها در ماده 55 از قانون شهرداری نیز بیان شده و تفکیک از زمره وظایف شهرداری نبوده است.

از سوی دیگر مطابق تبصره 3 ماده 101 قانون شهرداری موضوع قانون اصلاح ماده 101 قانون شهرداری مصوب سال 1390 مقرر شده است: «در اراضی با مساحت بیشتر از پانصد مترمربع که دارای سند ششدانگ است شهرداری برای تامین سرانه فضای عمومی و خدماتی تا سقف بیست و پنج درصد (25%) و برای تامین اراضی مورد نیاز احداث شوارع و معابر عمومی شهر در اثر تفکیک و افراز این اراضی مطابق با طرح جامع و تفصیلی با توجه به ارزش افزوده ایجاد شده از عمل تفکیک برای مالک، تا بیست و پنج درصد (25%) از باقیمانده اراضی را دریافت می‌نماید. شهرداری مجاز است با توافق مالک قدرالسهم مذکور را بر اساس قیمت روز زمین طبق نظر کارشناس رسمی دادگستری دریافت نماید.» نظر به این که حکم قانونی مذکور ناظر بر اراضی با مساحت بیش از 500 مترمربع است ولی در برخی مصوبات شوراها (مانند بند 1 ماده 17 تعرفه عوارض و بهای خدمات شهرداری گرگان برای سال 1394 مصوب شورای اسلامی شهرگرگان)، جهت اراضی تا 500 مترمربع عوارض تفکیک عرصه تعیین شده است، بنابراین مصوبات مذکور به جهت مغایرت با قانون صدرالذکر مستند به بند 1 ماده 12 و ماده 88 قانون تشکیلات و آئین دادرسی دیوان عدالت اداری مصوب سال 1392 ابطال می‌گردد. لازم به ذکر است که شهرداری ها به همین نیز قانع نبوده و در اراضی ای که کمتر از 500 متر مربع می‌باشد دست اندازی نموده و با تصویب مقرراتی 25 درصد ملک اشخاص را تملک می‌نمایند که البته برخی از این اقدامات را هیات عمومی دیوان عدالت اداری با درایت خود ابطال کرده است.

5 ـ لزوم اخذ عوارض در قبال ارایه مستقیم خدمات از سوی شهرداری

اخذ عوارض در قبال ارایه خدمات قابل دریافت است. اخذ عوارض بدون ارایه خدمات خاص و مشخص جایز نیست.

«عوارض» در برابر «خدمات» موضوعیت می‌یابد و به عبارتی دیگر مابه ازای خدمات ارایه شده هستند و اصولا پرداخت کننده عوارض می‌باید از نوعی خدمات و انتفاع مستقیم برخوردار شوند. در رابطه با موضوع حاضر نیز شهرداری در خصوص موضوع تفکیک و افراز ارایه دهنده خدماتی نیست تا امکان برقراری عوارض برای خدمت داشته باشد. لذا به منظور پیشگیری از این امر تقاضای اعمال ماده 92 قانون دیوان عدالت اداری سال 1392 که مقرر می‌دارد: «چنانچه مصوبه‌ای در هیات عمومی ابطال شود، رعایت مفاد رای هیات عمومی در مصوبات بعدی، الزامی است. هرگاه مراجع مربوط، مصوبه جدیدی مغایر رای هیات عمومی تصویب کنند، رییس دیوان موضوع را خارج از نوبت بدون رعایت مفاد ماده (83) این قانون و فقط با دعوت نماینده مرجع تصویب کننده، در هیات عمومی مطرح می‌نماید.» را از آن مقام دارم. بنا به مراتب و نظر به این که مصوبه شورای اسلامی شهر نصیر شهر در خصوص عـوارض تفکیکی امـلاک و اراضی بـا قانون به شرح تبیین شده مغایرت دارد و خارج از حدود اختیارات آن شورا می‌باشد، لذا مستندا به مواد 13، بند 1 ماده 12، 88 و 92 قانون دیوان عدالت اداری سال 1392 استدعای ابطال مصوبه شورای اسلامی شهر نصیر شهر و جلوگیری از اخذ عوارض غیرقانونی شهرداری نصیر شهر از زمان تصویب یعنی از سال 1394و 1395 و 1396و خارج از نوبت را دارم.»

متن تعرفه در قسمت‌های مورد اعتراض به قرار زیر است:

الف) عوارض تفکیک و هزینه خدمات سال 1394 مصوب شورای اسلامی شهر نصیرشهر:

«عوارض تفکیک و هزینه خدمات

1ـ عوارض تفکیک

الف: عوارض تفکیک موضوع بخشنامه شماره 421/31/34/3/1ـ 1368/12/28

ـ ضریب تفکیک عرصه × مساحت عرصه × قیمت منطقه‌ای= عوارض تفکیک عرصه

ضریب تفکیک اعیان × مساحت بنا × قیمت منطقه بندی = عوارض تفکیک اعیانی

برای محاسبه عوارض مذکور در طبقات برابر دستورالعمل دریافت پذیره، به شرح ذیل تعدیل می‌گیرد.

الف) طبقه همکف 100%

ب) طبقه زیر زمین 50%

ج) طبقه اول 50%

د) طبقه دوم 50%

ه) طبقه سوم به بالا 50%

تبصره1: کلیه املاکی که به استناد مواد 147 و 148 و غیره سند دریافت و عوارض تفکیک را به شهرداری پرداخت ننموده اند مشمول پرداخت عوارض تفکیک بر اساس سال صدور سند می‌باشند.

تبصره2: عوارض تفکیک هنگام اخذ صدور مجوز یا پاسخ استعلام و نقل و انتقال و یا پس از صدور رای کمیسیون ماده صد و با هنگام صدور عدم خلاف یا صدور پایانکار علاوه بر جرایم عوارض مربوط هم قابل وصول می‌باشد.

تبصره3: املاکی که خارج از محدوده و داخل حریم شهر قرار دارند و فاقد طرح تفصیلی می‌باشند ولیکن در حریم احتمالی جاده و فضای سبز و غیره قرار دارند و از طریق مواد 147 و 148 و غیره سند دریافت کرده اند مشمول پرداخت عوارض مذکور می‌باشند.

تبصره4: اراضی با کاربری مزروعی و باغات مستثنی از این تعرفه است و چنانچه با صدور مجوز قانونی از سوی مراجع ذی‌صلاح تغییر کاربری اینگونه اراضی در داخل محدوده و حریم شهر انجام شود عوارض تفکیک یا افراز بر اساس نوع کاربری تغییر یافته محاسبه و قابل وصول است. چنانچه مالک یا مالکین به موجب رای دادگاه یا مقررات ثبت اسناد تقاضای افراز ملکی را داشته باشند عوارض تفکیک وصول خواهد شد.

تبصره5: در خصوص تفکیک اعیانی که دارای صورتجلسات تفکیکی اداره ثبت باشند بر مبنای تعرفه سال تفکیک وصول خواهد شد.

تبصره6: عوارض این تعرفه به کل بنا تعلق گرفته و مشترکات به میزان قدرالسهم بین واحدها تقسیم می‌شود.

تبصره7: این عوارض در زمان دریافت پایانکار و در صورت درخواست متقاضی برای تفکیک اعیانی و یا در هر زمان دیگری که مالک تقاضای تفکیک اعیانی یا تقاضای گواهی معامله داشته باشد یا در صورت تفکیک واحد در طبقات قابل وصول است و بدون تقاضای مالک برای تفکیک وصول آن غیرقانونی است.

تبصره8: در هنگام صدور پایانکار چنانچه مالک متقاضی تفکیک اعیانی نباشد شهرداری موظف است در گواهی پایانکار قید نماید این گواهی برای تفکیک اعیانی فاقد ارزش است.

تبصره9 (عوارض تبدیل واحد): چنانچه واحد مسکونی تک واحدی به 2 یا چند واحد تبدیل شود و یا واحد تجاری به دو یا چند واحد تبدیل شود پس از کسر مساحت بزرگترین واحد مطابق جدول فوق دریافت می‌شود.

2ـ قدرالسهم شهرداری برای املاکی که به صورت غیرمجاز تفکیک شده اند

با توجه به اینکه بعضی از مالکین اراضی و ابنیه واقع در محدوده و حریم شهر بدون تایید تقشه تفکیکی از سوی شهرداری اقدام به تفکیک زمین خود نموده و کسانی که از محل ماده 147 و 148 و سایر موارد قانون ثبت و 133 قانون برنامه چهارم توسعه اقتصادی و مراجع قضایی و کلیه کسانی که بدون استعلام از شهرداری سند مالکیت دریافت نموده اند و اراضی با اسناد عادی که از نظر مالکیت فاقد معارض باشند در نتیجه بابت تامین خدمات مورد نیاز این گونه املاک هزینه گزافی به شهرداری و به تبع به شهروندان تحمیل می‌گردد لذا در اجرای تبصره 4 ذیل ماده 101 اصلاحی مشمول پرداخت 25 درصد قیمت کارشناسی ملک تحت عنوان قدرالسهم شهرداری می‌گردند. همچنین در مواردی که با لحاظ مقررات راجعه تفکیک املاک میسر می‌باشد، مالکینی که در قبال عوارض متعلقه قصد توافق با شهرداری جهت تفکیک اراضی خود را بر اساس مصالحه فی ما بین مودی و شهرداری خواهد بود.

قدرالسهم شهرداری برای املاکی که به صورت غیرمجاز تفکیک شده اند 25% قیمت کارشناسی عرصه خواهد بود.

تبصره: کلیه افرادی که اقدام به ساخت غیرمجاز نموده اند و به صورت غیرمجاز تفکیک شده اند صدور گواهی عدم خلاف منوط به پرداخت 25% قیمت کارشناسی عرصه با عنوان قدرالسهم شهرداری می‌باشد.

تبصره: املاک دارای بنا که قبل از ابلاغ طرح جامع در محدوده قانونی شهر و کاربری مجاز واقع شده اند و یا سند مالکیت اخذ نموده اند از پرداخت این عوارض مستثنی خواهند بود.»

ب) عوارض تفکیک و هزینه خدمات سال 1395 مصوب شورای اسلامی شهر نصیرشهر:

«عوارض تفکیک و هزینه خدمات

1ـ عوارض تفکیک

الف: عوارض تفکیک موضوع بخشنامه شماره 421/31/34/3/1ـ 1368/12/28

ـ ضریب تفکیک عرصه × مساحت عرصه × قیمت منطقه‌ای= عوارض تفکیک عرصه

ضریب تفکیک اعیان × مساحت بنا × قیمت منطقه بندی = عوارض تفکیک اعیانی

برای محاسبه عوارض مذکور در طبقات برابر دستورالعمل دریافت پذیره، به شرح ذیل تعدیل می‌گیرد.

الف) طبقه همکف 100%

ب) طبقه زیر زمین 50%

ج) طبقه اول 50%

د) طبقه دوم 50%

ه) طبقه سوم به بالا 50%

تبصره1: کلیه املاکی که به استناد مواد 147 و 148 و غیره سند دریافت و عوارض تفکیک را به شهرداری پرداخت ننموده اند مشمول پرداخت عوارض تفکیک بر اساس سال صدور سند می‌باشند.

تبصره2: عوارض تفکیک هنگام اخذ صدور مجوز یا پاسخ استعلام و نقل و انتقال و یا پس از صدور رای کمیسیون ماده صد و با هنگام صدور عدم خلاف یا صدور پایانکار علاوه بر جرایم عوارض مربوط هم قابل وصول می‌باشد.

تبصره3: املاکی که خارج از محدوده و داخل حریم شهر قرار دارند و فاقد طرح تفصیلی می‌باشند ولیکن در حریم احتمالی جاده و فضای سبز و غیره قرار دارند و از طریق مواد 147 و 148 و غیره سند دریافت کرده اند مشمول پرداخت عوارض مذکور می‌باشند.

تبصره4: اراضی با کاربری مزروعی و باغات مستثنی از این تعرفه است و چنانچه با صدور مجوز قانونی از سوی مراجع ذی‌صلاح تغییر کاربری اینگونه اراضی در داخل محدوده و حریم شهر انجام شود عوارض تفکیک یا افراز بر اساس نوع کاربری تغییر یافته محاسبه و قابل وصول است. چنانچه مالک یا مالکین به موجب رای دادگاه یا مقررات ثبت اسناد تقاضای افراز ملکی را داشته باشند عوارض تفکیک وصول خواهد شد.

تبصره5: در خصوص تفکیک اعیانی که دارای صورتجلسات تفکیکی اداره ثبت باشند بر مبنای تعرفه سال تفکیک وصول خواهد شد.

تبصره6: عوارض این تعرفه به کل بنا تعلق گرفته و مشترکات به میزان قدرالسهم بین واحدها تقسیم می‌شود.

تبصره7: این عوارض در زمان دریافت پایانکار و در صورت درخواست متقاضی برای تفکیک اعیانی و یا در هر زمان دیگری که مالک تقاضای تفکیک اعیانی یا تقاضای گواهی معامله داشته باشد یا در صورت تفکیک واحد در طبقات قابل وصول است و بدون تقاضای مالک برای تفکیک وصول آن غیرقانونی است.

تبصره8: در هنگام صدور پایانکار چنانچه مالک متقاضی تفکیک اعیانی نباشد شهرداری موظف است در گواهی پایانکار قید نماید این گواهی برای تفکیک اعیانی فاقد ارزش است.

تبصره9 (عوارض تبدیل واحد): چنانچه واحد مسکونی تک واحدی به 2 یا چند واحد تبدیل شود و یا واحد تجاری به دو یا چند واحد تبدیل شود پس از کسر مساحت بزرگترین واحد مطابق جدول فوق دریافت می‌شود.»

ج) عوارض تفکیک و هزینه خدمات سال 1396 مصوب شورای اسلامی شهر نصیرشهر:

«عوارض تفکیک و هزینه خدمات

1ـ عوارض بر ارزش افزوده حاصل از تفکیک عرصه مسکونی، اداری و سایر

الف: عوارض تفکیک موضوع بخشنامه شماره 421/31/34/3/1ـ 1368/12/28

ـ ضریب تفکیک عرصه × مساحت عرصه × قیمت منطقه‌ای= عوارض تفکیک عرصه

ضریب تفکیک اعیان × مساحت بنا × قیمت منطقه بندی = عوارض تفکیک اعیانی

برای محاسبه عوارض مذکور در طبقات برابر دستورالعمل دریافت پذیره، به شرح ذیل تعدیل می‌گیرد.

الف) طبقه همکف 100%

ب) طبقه زیر زمین 50%

ج) طبقه اول 50%

د) طبقه دوم 50%

ه) طبقه سوم به بالا 50%

تبصره1: کلیه املاکی که به استناد مواد 147 و 148 و غیره سند دریافت و عوارض تفکیک را به شهرداری پرداخت ننموده اند مشمول پرداخت عوارض تفکیک بر اساس سال صدور سند می‌باشند.

تبصره2: عوارض تفکیک هنگام اخذ صدور مجوز یا پاسخ استعلام و نقل و انتقال و یا پس از صدور رای کمیسیون ماده صد و با هنگام صدور عدم خلاف یا صدور پایانکار علاوه بر جرایم عوارض مربوط هم قابل وصول می‌باشد.

تبصره3: املاکی که خارج از محدوده و داخل حریم شهر قرار دارند و فاقد طرح تفصیلی می‌باشند ولیکن در حریم احتمالی جاده و فضای سبز و غیره قرار دارند و از طریق مواد 147 و 148 و غیره سند دریافت کرده اند مشمول پرداخت عوارض مذکور می‌باشند.

تبصره4: اراضی با کاربری مزروعی و باغات مستثنی از این تعرفه است و چنانچه با صدور مجوز قانونی از سوی مراجع ذی‌صلاح تغییر کاربری اینگونه اراضی در داخل محدوده و حریم شهر انجام شود عوارض تفکیک یا افراز بر اساس نوع کاربری تغییر یافته محاسبه و قابل وصول است. چنانچه مالک یا مالکین به موجب رای دادگاه یا مقررات ثبت اسناد تقاضای افراز ملکی را داشته باشند عوارض تفکیک وصول خواهد شد.

تبصره5: در خصوص تفکیک اعیانی که دارای صورتجلسات تفکیکی اداره ثبت باشند بر مبنای تعرفه سال تفکیک وصول خواهد شد.

تبصره6: عوارض این تعرفه به کل بنا تعلق گرفته و مشترکات به میزان قدرالسهم بین واحدها تقسیم می‌شود.

تبصره7: این عوارض در زمان دریافت پایانکار و در صورت درخواست متقاضی برای تفکیک اعیانی و یا در هر زمان دیگری که مالک تقاضای تفکیک اعیانی یا تقاضای گواهی معامله داشته باشد یا در صورت تفکیک واحد در طبقات قابل وصول است و بدون تقاضای مالک برای تفکیک وصول آن غیرقانونی است.

تبصره 8: در هنگام صدور پایان کار چنانچه مالک متقاضی تفکیک اعیانی نباشد شهرداری موظف است در گواهی پایان کار قید نماید این گواهی برای تفکیک اعیانی فاقد ارزش است.

تبصره9 (عوارض تبدیل واحد): چنانچه واحد مسکونی تک واحدی به 2 یا چند واحد تبدیل شود و یا واحد تجاری به دو یا چند واحد تبدیل شود پس از کسر مساحت بزرگترین واحد مطابق جدول فوق دریافت می‌شود.»

رسیدگی به موضوع از جمله مصادیق حکم ماده 92 قانون تشکیلات و آئین دادرسی دیوان عدالت اداری مصوب سال 1392 تشخیص نشد.

در اجرای ماده 84 قانون تشکیلات و آئین دادرسی دیوان عدالت اداری مصوب سال 1392 پرونده به هیات تخصصی شوراهای اسلامی دیوان عدالت اداری ارجاع می‌شود و هیات مذکور در خصوص خواسته شاکی، عوارض مازاد تراکم از فصل هفتم و تبصره 5 از بند 1 عوارض تفکیک تحت عنوان عوارض تبدیل واحد در سال 1394، عوارض مازاد تراکم تبصره 9 از بند 1 عوارض تفکیک تحت عنوان عوارض تبدیل واحد در سال 1395 و عوارض بیش از حد تراکم از فصل هفتم و تبصره 9 از بند 1 عوارض تفکیک تحت عنوان عوارض تبدیل واحـد سال 1396 مصوب شـورای اسلامی شهر نصیرشهر در سال 1396 مغایـر قانـون و خـارج از حدود اختیارات ندانسته است و به استناد مواد 12 و 84 قانون تشکیلات و آئین دادرسی دیوان عدالت اداری به موجب دادنامه شماره 178 ـ 1398/05/08 رای به رد شکایت شاکی صادر کرده است. رای مذکور به علت عدم اعتراض از سوی رییس دیوان عدالت اداری و یا ده نفر از قضات دیوان عدالت اداری قطعیت یافته است.

رسیدگی به سایر قسمت ها در دستور کار هیات عمومی دیوان عدالت اداری قرار گرفت.

هیات عمومی دیوان عدالت اداری در تاریخ 1398/07/09 با حضور رییس و معاونین دیوان عدالت اداری و روسا و مستشاران و دادرسان شعب دیوان تشکیل شد و پس از بحث و بررسی با اکثریت آرا به شرح زیر به صدور رای مبادرت کرده است.

رای هیات عمومی

بـا توجه بـه اینکه در آرا متعدد هیـات عمومی دیـوان عدالت اداری وضع عوارض برای تفکیک در اشکال مختلف اعم از عرصه و اعیانی ساختمان ها در مصوبات شوراهای اسلامی شهرها مغایر قانون و خارج از حدود اختیارات تشخیص و ابطال شده است بنابراین بند 1 عوارض تفکیک به استثنا تبصره 5 (عوارض تبدیل واحد) و بند 2 قدرالسهم شهرداری برای املاکی که غیرمجاز تفکیک شده اند در سال 1394، بند 1 عوارض تفکیک به استثنا تبصره 9 (عوارض تبدیل واحد) در سال 1395 و بند 1 عوارض بر ارزش افزوده حاصل از تفکیک به استثنا تبصره 9 (عوارض تبدیل واحد) در سال 1396 و همچنین عوارض تفکیک و افراز عرصه کمتر از 500 متر و اراضی دارای اعیانی مصوب شورای اسلامی شهر نصیرشهر به دلایل مندرج در رای شماره 315 ـ 1396/04/13 هیات عمومی دیوان عدالت اداری مغایر قانون و خارج از حدود اختیارات قانونی و مستند به بند 1 ماده 12 و مواد 88 و 13 قانون تشکیلات و آئین دادرسی دیوان عدالت اداری مصوب سال 1392 از تاریخ تصویب ابطال می‌شود.

رییس هیات عمومی دیوان عدالت اداری ـ محمدکاظم بهرامی