رای شماره 1612 الی 1620 هیات عمومی دیوان عدالت اداری با موضوع: ابطال تبصره 6 الحاقی به ماده...

شماره 9801880 1399/12/04

بسمه تعالی

جناب آقای اکبرپور

رییس هیات مدیره و مدیرعامل محترم روزنامه رسمی جمهوری اسلامی ایران

یک نسخـه از رای هیات عمـومی دیوان عدالت اداری به شمـاره دادنامه‌های 9909970905811612 الی 9909970905811620 مورخ 1399/11/04 با موضوع: «ابطال تبصره 6 الحاقی به ماده 2 اصلاحی از مصوبه شماره 2524ـ 1397/11/07 و ماده 5 اصلاحی از مصوبه شماره 2524ـ 1397/11/07 شورای اسلامی شهر تهران» جهت درج در روزنامه رسمی به پیوست ارسال می‌گردد.

مدیرکل هیات عمومی و هیاتهای تخصصی دیوان عدالت اداری ـ مهدی دربین

مرجع رسیدگی: هیات عمومی دیوان عدالت اداری

شاکیان: 1ـ شرکت ایران خودرو با وکالت آقایان امیرحسین قاسمی برجسته و علی سلطانی مصلح 2ـ آقای سید مسعود شجاعی کیاسری 3ـ شرکت بازرگانی و خدمات همگام خودرو سهامی خاص با وکالت خانم سمیرا جمشیدی و آقای محمد غلامی اندراتی 4ـ شرکت تهیه و توزیع قطعات و لوازم یدکی ایران خودرو سهامی خاص با وکالت خانم سمیرا جمشیدی و آقای محمد غلامی اندراتی 5 ـ شرکت ویتانا با وکالت آقایان احسان معراج و مجتبی مظفریان 6 ـ فروشگاه‌های زنجیره‌ای رفاه با وکالت آقای آرش فرهادی 7ـ شرکت مهندسی و مشاوره سازه گستر سایپا 8 ـ شرکت توسعه منابع انرژی توان

موضوع شکایت و خواسته: ابطال 1ـ تبصره 6 الحاقی به ماده 2 اصلاحی از مصوبه شماره 2524ـ 1397/11/07 شورای اسلامی شهر تهران

2ـ ماده 5 اصلاحی از مصوبه شماره 2524ـ 1397/11/07 شورای اسلامی شهر تهران

گردش کار: 1ـ شاکیان به موجب دادخواست‌هایی جداگانه ابطال اصلاحیه مصوبه ساماندهی ابزارهای تبلیغاتی صنفی منصوب در شهر تهران به شماره 6/119/97/5 مصوبه صد و نوزدهمین جلسه رسمی شورای اسلامی شهر تهران (شناسه مصوبه 2524ـ 1397/11/07) را خواستار شده اند و در جهت تبیین خواسته به طور خلاصه اعلام کرده اند که:

«1ـ احتراما به استناد اصل 173 قانون اساسی و مواد 10 و 80 از قانون تشکیلات و آئین دادرسی دیوان عدالت اداری مصوب 1392 مراتب ذیل را به استحضار می‌رساند: هیات عمومی دیوان عدالت اداری در خصوص نصب تابلوها بر سر درب اماکن تجاری و اداری و موسسات اعتباری و اتحادیه صنف پوشاک با این استدلال که تابلوهای منصوبه مبین معرفی محل استقرار و فعالیت اماکن ذکر شده و متضمن تبلیغات نمی باشد ضمن اینکه سازمان زیباسازی شهر تهران اساسا ارایه کننده خدمتی نیست تا ذیحق به دریافت عوارض باشد، بنابراین اخذ عوارض در این موارد را غیر قانونی دانسته و مصوبه‌های سابق شورای شهر تهران را باطل نموده است. لیکن شورای اسلامی شهر تهران مجددا به سیاق سابق با مصوبه جدیدی و سعی در تلفیق کلمات آن با عبارات دیگر اقدام به وضع عوارض با مصوبه جدید می‌نماید. مصوبه مورد اشاره مغایر با ماده 77 قانون تشکیلات، وظایف و انتخابات شوراهای اسلامی کشور و انتخاب شهرداران مصوب 1375 می‌باشد. در واقع تابلوهای صنفی در فضای عمومی قرار نگرفته اند، بلکه به املاک شخصی نصب شده اند. همچنین بند 26 ماده 71 این قانون فقط اختیار تصویب نرخ خدمات ارایه شده توسط شهرداری ها و سازمان‌های وابسته به آن را تفویض نموده در حالیکه سازمان زیباسازی و شورای شهر تهران با سو برداشت از مصوبه مورد اشاره، نه تن ها در خصوص نصب تابلوها (اعم از صنفی و تبلیغاتی) بر روی سر درب ورودی و حیاط با رونمای اصلی و جانبی ساختمان یا روی پایه داخل محوطه و بام ساختمان و شیشه نویسی و سایبان سعی در دریافت عوارض دارد، حتی فرضی که متداول و قابل دفاع است اینکه، عوارض بایستی به نرخ زمان تخلف و تعلق آن محاسبه گردد نه بر اساس زمان مطالبه آن.

2ـ همچنین مطابق نظریه شماره 2190/30/1381 ـ 1381/10/12 شورای نگهبان در خصوص ممنوعیت وضع عوارض توسط شورا بدین شهر اظهار نظر شده است: چون وضع عوارض از امور تقنینی است و باید به وسیله مجلس شورای اسلامی تعیین یا ضوابط آن مشخص شود. لذا شوراهای اسلامی صرفا به استناد بند 16 ماده 71 قانون وظایف و تشکیلات شورای اسلامی مصوب سال 1371 فقط اختیار تهیه لوایح برقراری یا لغو عوارض شهری و همچنین تغییر نوع و میزان آن را دارند نه تصویب آن را.

3ـ ضمنا قانونگذار پس از تصویب قانون مالیات بر ارزش افزوده مجموعا 3 درصد عوارض دریافتی را مستقیما به حساب شهرداری ها منظور می‌نماید، هرچند که شهرداری در مقابل این عوارض هیچگونه خدماتی ارایه نمی کند. لذا بر اساس این قانون هیچ مرجعی حق ایجاد مصوبه یا دستورالعمل، بابت عوارض علاوه بر عوارض مذکور را نداشته و تمامی مراجع موظف به تبعیت از آن می‌باشند. در ماده 52 قانون مالیات بر ارزش افزوده تمامی قوانین مغایر ملغی و بلا اثر شده است و در ماده 50 نیز برقراری هرگونه عوارض و سایر وجوه برای انواع کالاها و خدماتی که در این قانون تکلیف مالیات و عوارض آن‌ها معین شده است توسط شورای اسلامی و سایر مراجع ممنوع می‌باشد. تابلوهای منصوبه بر سر درب اماکن تجاری و اداری علی‌القاعده مبین معرفی محل استقرار و فعالیت اماکن مذکور است و الزاما متضمن تبلیغاتی در زمینه ارایه خدمات مربوطه نیست و اصولا شهرداری در خصوص نصب این گونه تابلوها ارایه کننده خدمتی نمی باشد تا ذیحق به دریافت بهای آن باشد.

4ـ از طرفی، شورای شهر تهران در «بند 1ـ3 اصلاحی ماده 1» و «تبصره 5 الحاقی به ماده 2» در مصوبه معترض عنه، بدون مجوز قانونی و خارج از صلاحیت خود، اقدام به مقید نمودن تعریف تابلوهای منصوبه به حداکثر ارتفاع 130 سانتیمتر و تبعا ایجاد محدودیت در مصادیق آن نموده است. مقید نمودن تابلوهای معرف محل، به متراژ، بدون تردید مخالف قانون و اراده هیات عمومی دیوان عدالت اداری در رای صدرالذکر است. چرا که اساسا متراژ، ابعاد، رنگ، فونت، جنس و مواردی از این دست، شرط کافی برای دلالت بر معرف یا تبلیغاتی بودن نمی باشد. چه بسا تابلویی هرچند کوچک اما تبلیغاتی و یا بالعکس.

5 ـ لذا با عنایت به مقررات مربوطه و رویه قضایی و آرا مکرر هیات عمومی دیوان عدالت اداری در بسیاری از دادنامه‌های اصداری من جمله دادنامه‌های شماره 923 الی 927 ـ 1396/09/21، 241 ـ 1390/06/07، 771 ـ 1391/10/18، 406 و 407 ـ 1387/06/03، 1976 ـ 1397/11/02، 1232 ـ 1395/11/19 و 361 ـ 1382/09/09 که به صراحت مصوبه مذکور و اصلاحیه مربوطه شورای اسلامی شهر را ابطال و ایشان را از وضع و تصویب مصوباتی در خصوص وصول عوارض منع نموده و همچنین اعلام داشته که تابلوهای منصوب بر سر در اماکن تجاری و اداری علی‌القاعده مبین معرفی محل استقرار و فعالیت اماکن مذکور بوده و وسیله تبلیغاتی در زمینه ارایه خدمات مربوط شناخته نمی شود و اصولا شهرداری در این خصوص ارایه کننده خدمات خاصی نبوده تا استحقاق بهای آن را داشته باشد لذا با عنایت به جمیع جهات مذکور ابطال مصوبات و اخطاریه های صادره سازمان زیباسازی و شورای اسلامی شهر تهران در خصوص اخذ عوارض یاد شده مورد استدعاست.»

2ـ متن تعرفه‌های مورد اعتراض به شرح زیر است:

«لف: تبصره 6 الحاقی به ماده 2 اصلاحی از مصوبه شماره 2524ـ 1397/11/07 شورای اسلامی شهر تهران

تبصره ششم (6) (الحاقی):

تابلوی شرکت‌های تولیدی و خدماتی و اشخاص حقیقی و حقوقی که با استفاده از یک علامت و یا نام تجارتی ثبت شده خاص و انحصاری، اقدام به ایجاد فروشگاه‌های زنجیره‌ای، رستوران های دارای شعبه و امثالهم به صورت فرامنطقه ای می‌نمایند، تبلیغاتی محسوب و مشمول عوارض موضوع این مصوبه می‌شوند.

ب: ماده 5 اصلاحی از مصوبه شماره 2524ـ 1397/11/07 شورای اسلامی شهر تهران

ماده پنجم (اصلاحی):

نحوه محاسبه عوارض پرداخت نشده مودیان در سال‌های قبل بر اساس آخرین تعرفه مصوب ملاک عمل در سال پرداخت مودی خواهد بود.»

3ـ در پاسخ به شکایت های مذکور، شورای اسلامی شهر تهران به موجب لوایح شماره 11063/160 ـ 1399/05/27 و 14669/160 ـ 1398/05/28 به طور خلاصه اعلام کرده است که:

«به موجب دادنامه شماره 908 ـ 1398/11/12 هیات تخصصی شوراهای اسلامی دیوان عدالت اداری، مصوبه مورد شکایت مغایر با قانون و قابل ابطال شناخته نشده است. با این توجه، با استناد به ماده 85 قانون تشکیلات و آئین دادرسی دیوان عدالت اداری مصوب 1392، قرار رد درخواست مورد استدعاست. حسب مندرجات بند 16 ماده 80 (ماده 71 سابق) قانون تشکیلات، وظایف و انتخابات شوراهای اسلامی کشور و انتخاب شهرداران مصوب 1375/03/01 و اصلاحات بعدی آن «تصویب لوایح برقراری یا لغو عوارض شهر و همچنین تغییر نوع و میزان آن...» در صلاحیت شورای اسلامی شهر است. ماده 85 (ماده 77 سابق) قانون تشکیلات، وظایف و انتخابات شوراهای اسلامی کشور و انتخاب شهرداران مصوب 1375/03/01 و اصلاحات بعدی آن مقرر می‌دارد: «شورای اسلامی شهر می‌تواند نسبت به وضع عوارض متناسب با تولیدات و درآمدهای اهالی به منظور تامین بخشی از هزینه‌های خدماتی و عمرانی مورد نیاز شهر طبق آئین‌نامه مصوب هیات وزیران اقدام نماید.» طبق ماده 5 آئین‌نامه اجرایی نحوه وضع و وصول عوارض توسط شوراهای اسلامی شهر، بخش و شهرک مصوب 1378/07/07 هیات وزیران، مرجع تعیین نحوه وضع و وصول عوارض در مورد شهرها، شوراهای اسلامی شهرها هستند. طبق ماده 14 آئین‌نامه اخیرالذکر، یکی از سیاست‌های دولت که باید در مصوبات شوراها رعایت شود، نیل به سمت خودکفایی شهرداری و نهایتا تامین بخشی از هزینه‌های خدماتی و عمرانی مورد نیاز شهر است.

بر مبنای تبصره 1 ذیل ماده 50 قانون مالیات بر ارزش افزوده مصوب 1387، وضع عوارض محلی که تکلیف آن‌ها در این قانون مشخص نشده بر عهده شورای اسلامی شهر و بخش است. بر مبنای ماده 52 قانون مالیات بر ارزش افزوده، کلیه قوانین و مقررات خاص و عام مغایر این قانون لغو شده است. با توجه به مراتب معروضه فوق، ملاحظه می‌فرمایید؛ وضع، لغو، تغییر نوع و میزان عوارض محلی که تکلیف آن در قانون مالیات بر ارزش افزوده تعیین نشده، در صلاحیت شورای اسلامی شهر است. علاوه بر مراتب معروضه فوق، بر مبنای بند 26 ماده 80 (ماده 71 سـابق) قـانون تشکیلات، وظایف و انتخابـات شـوراهای اسلامی کشور و انتخـاب شهرداران مصوب 1375/03/01 و اصلاحات بعدی آن «تصویب نرخ خدمات ارایه شده توسط شهرداری و سازمان‌های وابسته به آن با رعایت آئین‌نامه مالی و معاملات شهرداری ها با رعایت مقررات مربوط» در صلاحیت شورای اسلامی شهر است. شاکی در متن دادخواست خود به دادنامه‌های هیات عمومی دیوان عدالت اداری در خصوص مصوبه چگونگی اخذ هزینه تبلیغات محیطی سالیانه از تابلوهای منصوب صنفی در شهر تهران استناد نموده در حالیکه؛ مصوبه مورد اعتراض، همانگونه که در عنوان آن آمده، مربوط به «ساماندهی ابزارهای تبلیغات صنفی منصوب در شهر تهران» است و مصوبه مورد استناد شاکی، مربوط به «چگونگی اخذ هزیه تبلیغات محیطی سالیانه از تابلوهای منصوب صنفی در شهر تهران» بوده است. در مصوبه موضوع پرونده حاضر، شهرداری به منظور رفع آلودگی‌های بصری و صورتی و ارتقا سیما و منظر شهری در شهر تهران اقدام به ارایه خدمت ساماندهی ابزارهای تبلیغات صنفی منصوب در شهر تهران می‌نماید. صرف نظر از مراتب معروضه فوق، به استحضار می‌رساند:

بر مبنای هیچ یک از مستندات قانونی جاری، ارایه خدمت، شرط وضع و دریافت عوارض موضوع مصوبات شوراهای اسلامی شهرها نمی باشد. علاوه بر آن، عنوان «عوارض» با عنوان «بهای خدمات» یکی نیست. همانگونه که مستحضرید؛ «بهای خدمات» موضوع بند 26 ماده 80 (ماده 71 سابق) قانون تشکیلات، وظایف و انتخابات شوراهای اسلامی کشور و انتخاب شهرداران مصوب 1375/03/01 و اصلاحات بعدی آن می‌باشد و «عوارض» موضوع بند 16 ماده قانونی اخیرالذکر است. تعدد بندهای ماده قانونی یاد شده، بهترین دلیل بر تفاوت این دو عنوان است. با توجه به مراتب معروضه فوق، مقررات مندرج در مصوبه موضـوع پرونده حاضـر بر مبنای هر یک از عناوین «بهای خدمات» موضوع بند 26 ماده 80 قانون تشکیلات، وظایف و انتخابات شوراهای اسلامی کشور و انتخاب شهرداران مصوب 1375/03/01 و اصلاحات بعدی آن و یا «عوارض» موضوع بند 16 ماده قانونی اخیرالذکر تصویب شده باشد، از حدود قانونی خارج نشده است. حسب مندرجات متن دادخواست مربوطه، شاکی با توجه به اختلاف در عوارض شکایت خود را مطرح نموده است. با این توجه به استحضار می‌رساند: با عنایت به ماده هشتم آئین‌نامه نحوه وضع و وصول عواض مصوب 1378/07/07 مصوب هیات وزیران، در صورتیکه مودیان در مورد میزان و نحوه محاسبه و وصول و سایر موضوعات عوارضی که توسط شوراها وضع می‌گردد اعتراض و یا شکایتی دارند، مرجع آن کمیسیون ماده 77 قانون شهرداری می‌باشد. به استناد تبصره ذیل ماده هشتم آئین‌نامه اخیرالذکر، دیوان عدالت اداری، مرجع رسیدگی به آرا کمیسیون ماده 77 قانون شهرداری ها است. شاکی بدون طی مراحل قانونی مذکور به هیات عمومی دیوان عدالت اداری مراجعه و شکایت نموده است. با عنایت به مراتب فوق، در صورتیکه شاکی به میزان و نحوه محاسبه عوارض شکایت دارند، طی نمودن مسیر مقرر در قانون برای طرح شکایت خود نزد آن مرجع ضروری به نظر می‌رسد. با توجه به مراتب معروضه فوق، رد شکایت موضوع پرونده حاضر مورد استدعاست.»

4ـ در اجرای ماده 84 قانون تشکیلات و آئین دادرسی دیوان عدالت اداری مصوب سال 1392 پرونده به هیات تخصصی شوراهای اسلامی دیوان عدالت اداری ارجاع شد و هیات مذکور به موجب دادنامه شماره 908 الی 913 مورخ 1398/11/12 اصلاحیه مصوبه ساماندهی ابزارهای تبلیغاتی صنفی منصوب در شهر تهران به شماره 2524 از مصوبه صد و نوزدهمین جلسه شورای شهر تهران مورخ 1397/11/07 به استثنا اطلاق تبصره 6 الحاقی به ماده 2 اصلاحی و آن قسمت از ماده 5 اصلاحی که دستور اخذ عوارض تصویبی سال 1397 را نسبت به کسانی که در سال‌های گذشته نپرداخته اند تعمیم داده است قابل ابطال تشخیص نداد و رای به رد شکایت صادر کرد. رای مذکور به علت عدم اعتراض از سوی رییس دیوان عدالت اداری یا ده نفر از قضات دیوان عدالت اداری قطعیت یافت.

«رسیدگی به تبصره 6 الحاقی به ماده 2 اصلاحی و ماده 5 اصلاحی مصوبه 2524ـ 1397/11/07 شورای اسلامی شهر تهران در دستور کار هیات عمومی قرار گرفت.»

هیات عمومی دیوان عدالت اداری در تاریخ 1399/11/04 با حضور رییس و معاونین دیوان عدالت اداری و روسا و مستشاران و دادرسان شعب دیوان تشکیل شد و پس از بحث و بررسی با اکثریت آرا به شرح زیر به صدور رای مبادرت کرده است.

رای هیات عمومی

1ـ با توجه به اینکه در آرا متعدد هیات عمومی دیوان عدالت اداری وضع عوارض از تابلوهای واحدهای تجاری و اداری که مبین معرفی محل استقرار و فعالیت اماکن مذکور است در مصوبات شوراهای اسلامی شهرها، مغایر قانون و خارج از حدود اختیارات تشخیص و ابطال شده است، بنابراین اطلاق و تسری تبصره 6 الحاقی به تابلوهای مبین معرف منصوب در سردرب در اندازه استاندارد از مصوبه 2524ـ 1397/11/07 شورای اسلامی شهر تهران به دلایل مندرج در آرای شماره 724 الی 759 ـ 1391/10/11، 362 ـ 1392/05/21 و 710 ـ 1394/06/03 هیات عمومی دیوان عدالت اداری مغایر قانون و خارج از حدود اختیارات قانونی شورای اسلامی شهر است و مستند به بند 1 ماده 12 و ماده 88 قانون تشکیلات و آئین دادرسی دیوان عدالت اداری مصوب سال 1392 ابطال می‌شود.

2ـ طبق تبصره 1 ماده 50 قانون مالیات بر ارزش افزوده مصوب 1387 شوراهای اسلامی شهر و بخش جهت وضع هر یک از عوارض محلی جدید، که تکلیف آن‌ها در این قانون مشخص نشده باشد، موظفند موارد را حداکثر تا پانزدهم بهمن ماه هر سال برای اجرا در سال بعد، تصویب و اعلام عمومی نمایند. بنا بر حکم مذکور، تصویب عوارض در سال 1397 و دستور اخذ عوارض سالیانه سال‌های قبل به سال تصویب در ماده پنج اصلاحی از مصوبه مورد شکایت مغایر قانون و خارج از حدود اختیارات شورای اسلامی شهر است و ماده 5 اصلاحی از مصوبه 2524ـ 1397/11/07 شورای اسلامی شهر تهران مستند به بند 1 ماده 12 و ماده 88 قانون تشکیلات و آئین دادرسی دیوان عدالت اداری مصوب سال 1392 ابطال می‌شود.

رییس هیات عمومی دیوان عدالت اداری ـ محمدکاظم بهرامی