رای شماره 1443 هیات عمومی دیوان عدالت اداری با موضوع: ابطال تبصره3 بند 7 شیوه نامه تفاهم با...

شماره 9703490 1398/08/04

بسمه تعالی

جناب آقای اکبرپور

رییس هیات مدیره و مدیرعامل محترم روزنامه رسمی جمهوری اسلامی ایران

با سلام

یک نسخه از رای هیات عمومی دیوان عدالت اداری به شماره دادنامه 9809970905811443 مورخ 1398/07/16 با موضوع: «ابطال تبصره3 بند 7 شیوه نامه تفاهم با مالکین متقاضی تفکیک اراضی روستایی» جهت درج در روزنامه رسمی به پیوست ارسال می‌گردد.

مدیرکل هیات عمومی و هیاتهای تخصصی دیوان عدالت اداری ـ مهدی دربین

تاریخ دادنامه: 1398/07/16 شماره دادنامه: 1443 شماره پرونده: 97/3490

مرجع رسیدگی: هیات عمومی دیوان عدالت اداری

شاکی: سازمان بازرسی کل کشور

موضوع شکایت و خواسته: ابطال تبصره3 بند7 شیوه نامه تفاهم با مالکین متقاضی تفکیک اراضی روستایی

گردش کار: سرپرست معاونت حقوقی و نظارت همگانی سازمان بازرسی کل کشور به موجب شکایت نامه شماره 218525 ـ 1397/09/28 اعلام کرده است که:

«حضرت حجت‌الاسلام و المسلمین جناب آقای بهرامی

رییس محترم دیوان عدالت اداری

سلام علیکم

احتراما مصوبه بنیاد مسکن انقلاب اسلامی در رابطه با دریافت حق تفکیک از اراضی روستایی در این سازمان مورد بررسی قرار گرفت که نتیجه آن به شرح ذیل اعلام می‌شود:

1ـ بخشنامه شماره 4662/ص ـ 1387/04/11 ریاست بنیاد مسکن انقلاب اسلامی عنوان می‌دارد: «نظر به اینکه تملک اراضی دولتی در برخی مناطق روستایی امکان پذیره نبوده و از طرفی جهت توسعه روستا و تامین مسکن اهالی بر اساس مطالعات طرح هادی نیاز به تملک زمین محرز می‌باشد، لذا به منظور پاسخ گویی به درخواست‌های اشخاص متقاضی تغییر وضعیت اراضی روستایی، جلوگیری از بورس بازی زمین و همچنین جبران بخشی از هزینه‌های خدمات فنی و امور زیربنایی مورد نیاز اراضی فوق شیوه نامه تفاهم با مالکین متقاضی تفکیک اراضی روستایی به انضمام یک نسخه نمونه قرارداد صلح معوض جهت بهره‌برداری به پیوست ایفاد می‌گردد».

2ـ بر اساس فراز ابتدای شیوه نامه یاد شده آمده است: «شیوه نامه مذکور در راستای بند (ب) ماده 5 قانون منع فروش و واگذاری اراضی فاقد کاربری مسکونی (مصوب 1381/05/06 مجلس شورای اسلامی) و ماده 4 قانون ساماندهی و حمایت از تولید و عرضه مسکن (مصوب 1387 مجلس شورای اسلامی) و به منظور ضابطه مند نمودن نحوه توافق با مالکین اراضی داخل یا خارج از محدوده روستا که به لحاظ نیاز متقاضی دریافت خدمات فنی به منظور قرار گرفتن در محدوده روستا، تغییر کاربری یا تفکیک اراضی می‌باشند، شیوه نامه جهت چگونگی تعامل با آنان ارایه می‌گردد».

3ـ تبصره 3 بند 7 شیوه نامه موصوف مقرر داشته است: «هرگونه اقدام اجرایی در زمینه تهیه یا اصلاح طرح روستا جهت تغییر کاربری یا ورود اراضی فوق به محدوده روستا، صرفا پس از تعیین درصد سهم طرفین (مالک و بنیاد) و امضا صلح نامه (صلح معوض) از سوی طرفین مجاز خواهد بود». تبصره 3 بند 7 شیوه نامه تفاهم با مالکین متقاضی تفکیک اراضی روستایی مغایر با قانون و خارج از حدود اختیارات واضع می‌باشد. چرا که:

اولا: مستفاد از اصل 51 قانون اساسی و ماده 4 قانون تنظیم بخشی از مقررات مالی دولت اخذ هرگونه وجه و مال (اعم از منقـول و غیرمنقـول) از مردم نیازمند مجوز قانونی است. لذا الزام نمودن متقاضیان تهیه یا اصلاح طرح روستا جهت تغییر کـاربری یا ورود اراضـی فـوق به محدوده روستا پس از تعیین درصد سهم طرفین (مالک و بنیاد) صرفا از طریق امضا صلح نامه (آن هم مطابق با فرم از پیش تعیین شده) تکلیفی است که نیازمند تجویز قانونگذار می‌باشد.

ثانیا: شیوه نامه فوق در راستای بند (ب) ماده 5 قانون منع فروش و واگذاری اراضی فاقد کاربری مسکونی (مصوب 1381/05/06 مجلس شورای اسلامی) و ماده 4 قانون ساماندهی و حمایت از تولید و عرضه مسکن (مصوب 1387 مجلس شورای اسلامی) مصوب گردیده، در حالی که در هیچ یک از مواد یاد شده مفهوما و منطوقا اختیاری مبنی بر الزام متقاضیان تهیه یا اصلاح طرح روستا (جهت تغییر کاربری یا ورود اراضی فوق به محدوده روستا) به انعقاد صلح نامه با بنیاد مسکن انقلاب اسلامی تجویز نشده و نسبت به موضوع انعقاد صلح نامه دارای خروج موضوعی می‌باشند.

ثالثا: با توجه به مراتب فوق و عدم تجویز قانونگذار مبنی بر امکان انعقاد صلح نامه (فی مابین بنیاد و مالک) در موارد یاد شده، وضع مقرره فوق توسط بنیاد مسکن انقلاب اسلامی خارج از حدود اختیارات آن بنیاد می‌باشد.

از این رو تبصره 3 بند 7 شیوه نامه مذکور مغایر با قوانین مذکور و خارج از حدود اختیارات واضع بوده و ابطال آن در هیات عمومی دیوان عدالت اداری (به صورت فوق‌العاده و خارج از نوبت) مورد تقاضا می‌باشد. مزید امتنان است از نتیجه اقدام و تصمیم متخذه این سازمان را مطلع فرمایید.»

متن مقرره مورد اعتراض به شرح زیر است:

«شیوه نامه تفاهم با مالکین متقاضی تفکیک اراضی روستایی

در راستای اجرای تبصره بند «ب» ماده 5 قانون منع فروش و واگذاری اراضی فاقد کاربری مسکونی مصوب 1381/05/06 مجلس شورای اسلامی و ماده 4 قانون ساماندهی وحمایت از تولید و عرضه مسکن مصوب 1387 مجلس شورای اسلامی و به منظور ضابطه مند نمودن نحوه توافق با مالکین اراضی داخل یا خارج از محدوده روستا که به لحاظ نیاز متقاضی دریافت خدمات فنی به منظور قرار گرفتن در محدوده روستا، تغییر کاربری یا تفکیک اراضی می‌باشند، این شیوه نامه جهت چگونگی تعامل با آنان ارایه می‌گردد.

7 ـ رعایت قانون حفظ کاربری اراضی زراعی و باغ ها

......

تبصره3ـ هرگونه اقدام اجرایی در زمینه تهیه یا اصلاح طرح روستا جهت تغییر کاربری یا ورود اراضی فوق به محدوده روستا، صرفا پس از تعیین درصد سهم طرفین (مالکین و بنیاد) و امضا صلح نامه از سوی طرفین مجاز خواهد بود.»

در پاسخ به شکایت مذکور، رییس بنیاد مسکن انقلاب اسلامی به موجب لایحه شماره 94/1ـ 1/م ـ 1398/01/31 توضیح داده است که:

«مدیر دفتر محترم هیات عمومی دیوان عدالت اداری

سلام علیکم

احتراما بازگشت به ابلاغیه کلاسه پرونده 9703490 با شماره پرونده 9709980905802127 ـ 1397/12/05 (واصله در تاریخ 1397/12/24) موضوع ارسال نسخه دوم دادخواست سازمان بازرسی کل کشور در خصوص بخشنامه شماره 4662/ص ـ 1387/04/11 بنیاد مسکن انقلاب اسلامی با عنوان دریافت حق تفکیک از اراضی روستایی، به استحضار می‌رساند از آنجا که نکات مورد اشاره در دادخواست سازمان بازرسی کل کشور مبتنی بر مستنداتی است که بنیاد مسکن انقلاب اسلامی در دایره شمول آن قرار نمی گیرد، مورد پذیرش این نهاد نیست و در صورت توقف اجرای بخشنامه مورد اشاره، مشکلات فراوانی در تامین مسکن محرومین روستایی و نیز اجابت درخواست روستاییان برای الحاق اراضی به بافت روستاها ایجاد می‌گردد. همچنین زمینه برای تعرض به اراضی کشاورزی، باغ ها و عرصه‌های منابع طبیعی فراهم شده و امنیت غذایی کشور که یکی از پایه‌های اصلی تحقق اقتصاد مقاومتی است، با چالش‌ها و مسایل اساسی مواجه می‌گردد. لذا در پاسخ به نکات مطروحه در دادخواست تقدیمی موارد زیر به استحضار می‌رسد:

1ـ بندهای 2، 1، 3 مطروحه در دادخواست تقدیمی سازمان بازرسی کل کشور، صرفا به نقل قول از بخشنامه شماره 4662/ص ـ 1387/04/11 بنیاد مسکن انقلاب اسلامی پرداخته و به نوعی مستندات لازم برای طرح موارد مد نظر خود را فراهم نموده است.

2ـ موارد مذکور در ذیل بند 3 به عنوان مستندات ارایه شده جهت ابطال تبصره 3 بند 7 بخشنامه شماره 4662/ص ـ 1387/04/11 بنیاد مسکن انقلاب اسلامی با عنوان دریافت حق تفکیک از اراضی روستایی، دارای ایراداتی است که منطق و مفهوم استدلالات سازمان بازرسی کل کشور را به چالش کشیده و استناد به آن‌ها را دچار اشکال می‌نماید که در ادامه به آن‌ها اشاره می‌شود.

3ـ بند نخست استدلالات که با عنوان اولا: آغاز می‌گردد، اصل 51 قانون اساسی و ماده 4 قانون تنظیم بخشی از مقررات مالی دولت را مورد استناد قرار داده و همچنین نتیجه گیری نموده که هرگونه اخذ وجه از مردم نیازمند مجوز قانون است این در حالی است که:

اولا: اصل 51 قانون اساسی به صراحت به وضع مالیات با تجویز قانون و موارد معافیت از آن مربوط است و هیچ گونه ارتباط موضوعی با خواسته ندارد.

ثانیا: در فراز نخست ماده 4 قانون تنظیم بخشی از مقررات مالی دولت نیز وزارتخانه ها، موسسات و شرکت‌های دولتی را محدود به مواردی نموده و بنیاد مسکن انقلاب اسلامی به عنوان موسسه عمومی غیردولتی از شمول قانون مذکور خارج است.

ثالثا: فراز دوم ماده 4 قانون فوق‌الذکر که به موسسات عمومی غیردولتی نیز تسری می‌یابد، صرفا به نحوه قبول هدایا در قبال معاملات می‌پردازد و به موضوع مورد بحث ارتباطی ندارد، لذا استنادات مورد اشاره خواهان در این خصوص به کلی فاقد وجاهت قانونی است.

4ـ بند دوم آن که با عبارت ثانیا شروع می‌شود، به خروج شیوه نامه از ماده 4 قانون ساماندهی و حمایت از تولید و عرضه مسکن و نیز تبصره ذیل بند (ب) ماده 5 قانون منع فروش اشاره دارد. در این ارتباط لازم به ذکر است از آنجا که این نهاد متولی تهیه طرح‌های هادی روستایی و طرح‌های بازنگری آن‌ها می‌باشد، در طی فرآیند تهیه و تصویب طرح‌های مذکور و در اجرای ماده 7 قانون اساسنامه بنیاد مسکن انقلاب اسلامی، مواد 3 و 7 قانون تعاریف محدوده و حریم شهر، محدوده روستا و شهرک و نحوه تعیین آن‌ها، تبصره ذیل بند ب ماده 5 قانون موسوم به منع فروش و واگذاری اراضی فاقد کاربری مسکونی، مواد 4 و 11 قانون ساماندهی و حمایت از تولید و عرضه مسکن و... برخی اراضی حسب تقاضای روستاییان به بافت روستا الحاق شده و یا کاربری آن‌ها تغییر می‌یابد. با عنایت به اینکه ارایه خدمات فنی به اراضی مذکور مستلزم برخی هزینه ها از جمله نقشه برداری اراضی، تهیه طرح و پیاده سازی آن‌ها، بازدیدهای میدانی کارگروه تصویب طرح ها و برگزاری جلسات مربوطه و بعضا جدول گذاری و آسفالت معابر اراضی تفکیکی و... می‌باشد و از آنجا که هزینه‌های مذکور از سوی دولت پرداخت نمی گردد، به استناد بند 5 مـاده 15 قانـون اساسنامـه بنیاد مسکن انقلاب اسلامی که مجوز صریح قانونی محسوب می‌گردد، بخشی از هزینه‌های مترتب بر ارایه خدمات مذکور، تحت عنوان هزینه ارایه خدمات فنی از متقاضیان دریافت می‌گردد. لذا مستندات مورد اشاره سازمان بازرسی کل کشور در ارتباط با ابطال تبصره 3 بند 7 شیوه نامه در این بخش نیز فاقد وجاهت قانونی می‌باشد.

5 ـ آنچه مسلم است هزینه‌های خدمات فنی که به متقاضیان روستایی ارایه می‌گردد، بسیار بیشتر از تعرفه دریافت شده از ایشان است و دلیل این امر نیز مساعدت در خصوص متقاضیان کم بضاعت و محروم روستایی است. شایان ذکر است هزینه‌های ارایه خدمات فنی این بنیاد بر اساس ماده 23 آئین‌نامه اجرایی مصوب جلسه مورخ 1389/12/21 شورای مرکزی بنیاد مسکن انقلاب اسلامی و دستورالعمل نحوه ارایه خدمات فنی، متناسب با نوع و میزان خدمات از متقاضیان اخذ می‌گردد.

6 ـ با توجه به موارد مطروحه و با عنایت به مجوزهای قانونی موجود و اینکه بنیاد مسکن انقلاب اسلامی در اجرای وظایف و تکالیف قانونی در زمینه مدیریت مسکن روستایی و وظایف محوله در تهیه و اجرای طرح‌های هادی روستایی و تملک و واگذاری اراضی در روستاها، مجاز به تدوین و ابلاغ دستورالعمل ها و بخشنامه‌های لازم می‌باشد، تدوین و ابلاغ بخشنامه شماره 4662/ص ـ 1387/04/11 خلاف قوانین و مسیولیت‌های قانونی این بنیاد نبوده و در انطباق کامل با آن‌ها قرار دارد. لذا خواهشمند است مقرر فرمایید ضمن رسیدگی به موضوع از نمایندگان این بنیاد جهت شرکت در جلسات دفاعیه دعوت به عمل آورند.»

هیات عمومی دیوان عدالت اداری در تاریخ 1398/07/16 با حضور معاونین دیوان عدالت اداری و روسا و مستشاران و دادرسان شعب دیوان تشکیل شد و پس از بحث و بررسی با اکثریت آرا به شرح زیر به صدور رای مبادرت کرده است.

رای هیات عمومی

صرف نظر از اینکه از طرف سازمان بازرسی کل کشور مصوبه مورد اعتراض مغایر اصل 51 قانون اساسی و ماده 4 قانون تنظیم بخشی از مقررات مالی دولت اعلام شده ولی مصوبه مغایرتی با قوانین اعلام شده ندارد زیرا اصل 51 قانون اساسی در خصوص اخذ مالیات بر خلاف مقررات قانونی است و بنیاد مسکن نیز به عنوان موسسه عمومی غیردولتی از شمول ماده 4 قانون تنظیم بخشی از مقررات مالی دولت خارج است، اما با توجه به اینکه شیوه نامه مستندا به تبصره بند (ب) ماده 5 قانون منع فروش و واگذاری اراضی فاقد کاربری مسکونی مصوب 1381/05/06 و ماده 4 قانون ساماندهی و حمایت از تولید و عرضه مسکن مصوب 1387 به تصویب رسیده و در مواد اشاره شده چنین اختیاری به بنیاد مسکن داده نشده است که نسبت به اخذ بخشی از املاک آن‌ها در قبال موافقت با تغییر کاربری یا ورود اراضی به محدوده روستا اقدام کند، بنابراین از این جهت مصوبه خارج از اختیارات وضع شده و مستند به بند 1 ماده 12 و ماده 88 قانون تشکیلات و آئین دادرسی دیوان عدالت اداری مصوب سال 1392 ابطال می‌شود.

رییس هیات عمومی دیوان عدالت اداری

معاون قضایی دیوان عدالت اداری ـ مرتضی علی اشراقی