رای شماره 2814 هیات عمومی دیوان عدالت اداری با موضوع:...

شماره 9701706 1398/10/25

بسمه تعالی

جناب آقای اکبرپور

رییس هیات مدیره و مدیرعامل محترم روزنامه رسمی جمهوری اسلامی ایران

یک نسخه از رای هیات عمومی دیوان عدالت اداری به شماره دادنامه 98099709058112814 مورخ 1398/10/03 با موضوع: «ابطال بند 15 ماده 5، مواد 12، 13 و بند 2 ماده 20 تعرفه عوارض مصوب سال 1396 از مصوبات شورای اسلامی شهر اردبیل» جهت درج در روزنامه رسمی به پیوست ارسال می‌گردد.

مدیرکل هیات عمومی و هیاتهای تخصصی دیوان عدالت اداری ـ مهدی دربین

تاریخ دادنامه: 1398/10/03 شماره دادنامه: 2814 شماره پرونده: 9701706

مرجع رسیدگی: هیات عمومی دیوان عدالت اداری

شاکی: آقای اکبر محمودی

موضوع شکایت و خواسته: ابطال بند 15 ماده 5، مواد 12، 13 و بند 2 ماده 20 تعرفه عوارض مصوب سال 1396 شورای اسلامی شهر اردبیل

گردش کار: شاکی به موجب دادخواستی ابطال بند 15 ماده 5، مواد 12، 13، 14 و بند 2 ماده 20 تعرفه عوارض مصوب سال 1396 شورای اسلامی شهر اردبیل را خواستار شده و در جهت تبیین خواسته اعلام کرده است که:

«اینجانب خواهان و شرکا بعد از اخذ پروانه ساختمانی از شهرداری اردبیل و در مرحله احداث برخلاف پروانه احداث نمودیم پرونده به کمیسیون ماده صد ارجاع و رای به اخذ جریمه صادر گردید به هنگام پرداخت جریمه علاوه بـر جریمه و عـوارض قانـونی، عـوارض غیرقانونی پس از مـاده صـد تحت عناوین متعدد به شرح زیر مطالبه می‌نماید:

1ـ عوارض تبدیل پارکینگ به تجاری (عوارض تغییرکاربری) با کد 83/1202 به استناد بند 15 ماده 5 مصوبه شورای اسلامی شهر اردبیل این مصوبه علاوه بر اینکه مغایر تبصره‌های ماده صد قانون شهرداری می‌باشد به عنوان جریمه دوم و عوارض ثانوی پس از ماده صد علاوه بر عوارض قانونی و با تغییر عنوان که مغایر رای شمـاره 1175 کلاسه پرونده 96/390 هیات عمومی دیوان عدالت اداری می‌باشد که عوارض قانونی پس از ماده صد را به دو برابر افزایش داده اند.

2ـ عوارض بهره‌برداری موقت از سال تخلف تا سال جاری با کد 17/6310 به استناد بند 2 ماده 20 مصوبه شورای اسلامی شهر اردبیل. در این مصوبه علاوه بر اینکه اصل عطف بماسبق نشدن قوانین را نقض کرده اند و اجرای عوارض را به سال‌های قبل از تصویب تسری داده اند هر چند تصویب عوارض بهره‌برداری موقت و عوارض ثانویه پس از ماده صد به موجب دادنامه شماره 490 ـ 489 و 27ـ ، 28، 29 توسط هیات عمومی دیوان عدالت اداری ابطال شده است، بنابراین تصویب چنین عوارضی به دلیل اینکه شهرداری خـدماتی در این خصوص ارایه نمی دهد خارج از صلاحیت شورای اسلامی شهر اردبیل بوده و مغایر اصل عطف بماسبق نشدن قوانین و مغایر رای هیات عمومی دیوان عدالت اداری به شرح فوق می‌باشد. توضیح اینکه عوارض نوسازی سالانه نیز به شهرداری پرداخت گردیده تخلف احداث تجاری بوده که از بابت بهره‌برداری از آن مالیات بر بهره‌برداری ناشی از درآمد مستغلات به اداره مالیاتی و به دولت پرداخت نموده ایم بر اساس ماده 50 قانون مالیات بر ارزش افزوده برقراری عوارض محلی به درآمدهای ماخذ محاسبه مالیاتی ممنوع می‌باشد، بنابراین مصوبه شورای اسلامی علاوه بر مغایرت با آرای هیات عمومی مغایر قوانین و مقررات مالیاتی نیز می‌باشد.

3ـ عوارض بهای خدمات فضای سبز و عوارض سازمان‌های فرهنگی و ورزشی و آتش نشانی با کد 00/1207 در حالی که شهرداری خدمات مستقیمی در این موارد ارایه نمی کند به استناد مواد 12، 13 و 14 از تعرفه عوارض مصوب شورای اسلامی شهر اردبیل برای سال 1396 در حالی که غیرقانونی بودن آن به موجب آرای 746 کلاسه پرونده 93/986 و 746 کلاسه پرونده 95/273 توسط هیات عمومی دیوان عدالت اداری اعلام شده و ابلاغ شده است. لذا به دلایل و مستندات تقدیمی تقاضای رسیدگی و ابطال عوارض غیرقانونی در تعرفه عوارض مصوب شورای اسلامی شهر اردبیل به شرح مواد فوق‌الذکر برای سال 1396 و الزام شهرداری به صدور پایانکار و اعمال ماده 92 قانون دیوان با توجه به سابقه رسیدگی را دارم.»

متن تعرفه‌های مورد اعتراض به قرار زیر است:

الف) بند 15 ماده 5 تعرفه عوارض سال 1396 شورای اسلامی شهر اردبیل:

«15ـ در صورت صدور پروانه و یا احداث بدون پروانه تجاری در فضای باز (حیاط) ملک و یا تبدیل تمام یا قسمتی از پیلوت، پارکینگ، مسکونی، انباری و زیرزمین (انباری یا مسکونی) به تجاری یا خدماتی، پس از تایید در کمیسیون‌های مربوطه و یا کمیسیون ماده پنج، عوارضات مربوط به پذیره محاسبه و به 2 برابر افزایش خواهد یافت و این بند شامل مناطق کم برخوردار نمی شود.

تبصره: برای تبدیل طبقات بالای همکف و یا در صورتی که علیرغم درخواست احداث تجاری در فضای باز، فضای آزاد مورد نیاز ملک (به ازا هر واحد مسکونی 20 مترمربع) تامین گردد شامل بند فوق نمی باشد.»

ب) ماده 12 و 13 تعرفه عوارض سال 1396 شورای اسلامی شهر اردبیل:

«ماده 12ـ عوارض توسعه فضای سبز:

معادل 5/2 درصد از کل عوارض پروانه (احداثی های اعیانی اعم از مسکونی و غیرمسکونی) برای توسعه فضای سبز در زمان صدور پروانه ساختمانی و اصلاحیه و عدم خلافی و ... از مودیان اخذ و به حساب اعلامی سازمان مذکور واریز گردد.»

«ماده 13ـ عوارض توسعه مراکز فرهنگی و ورزشی

معادل 5/2 درصد از کل عوارض پروانه (احداثی های اعیانی اعم از مسکونی و غیرمسکونی) برای توسعه مراکز فرهنگی و ورزشی در زمان صدور پروانه ساختمانی و اصلاحیه و عدم خلافی و ... از مودیان اخذ و به حساب اعلامی سازمان مذکور واریز گردد.»

ج) بند 2 ماده 20 تعرفه عوارض سال 1396 شورای اسلامی شهر اردبیل:

«ماده 20ـ عوارض بهره‌برداری در کاربری غیرمرتبط (استفاده از کاربری غیرمصوب) 2ـ برای احداثی های غیرمسکونی که برابر نظریه کارشناس رسمی دادگستری نسبت به سال تخلف جـریمه شده اند، عوارض بهره‌برداری موقت از سال تخلف تا سال 1396 به شرح ذیل اخذ خواهد شد:

٭ 5% از مابه‌التفاوت قیمت گذاری سرقفلی سال جاری با سال احداث برای احداثی های تا سال 1372

٭ 10% از مابه‌التفاوت قیمت گذاری سرقفلی سال جاری با سال احداث برای احداثی های از سال 1373 الی 1384

٭ 15% از مابه‌التفاوت قیمت گذاری سرقفلی سال جاری با سال احداث برای احداثی های از سال 1385 به بعد

تبصره1: این مصوبه مشمول املاکی می‌شود که دارای رای کمیسیون ماده صد بوده و یا وفق مقررات قابل طرح و ارایه به کمیسیون ماده صد قانون شهرداری است.

تبصره2: پرداخت عوارض موضوع این مصوبه موجب ایجاد هیچگونه حق و حقوقی برای مالک جهت تغییر کاربری ملک در طرح‌های توسعه شهری نمی شود بلکه صرفا بابت بهره‌برداری موقت است.

تبصره3: چنانچه در آینده به هر دلیل با وضع هر مقرراتی، امکان تغییر کاربری فراهم شود اعم از اینکه انجام این امر مستلزم پرداخت وجهی باشد یا خیر هیچگونه ارتباطی با عوارض موضوع این مصوبه که پیش از آن پرداخت شده نخواهد داشت.

تبصره4: املاک و مستحدثاتی که ایجاد مشکلات و مزاحمت های اساسی و غیرقابل تحمل دارند مشمول این مصوبه نمی شوند و اعمال تبصره 1 ماده 100 ضروری است.

تبصره5: برای بافت‌های تاریخی در خصوص همین ماده برای سال‌های 1390 و 1391 طبق ضوابط تعرفه همان سال ها یعنی 7% پذیره برای هر سال و برای سال‌های 1392 تا 1396 طبق جدول ذیل به عنوان عوارض استفاده از کاربری غیرمصوب (بهره‌برداری موقت) اخذ خواهد شد.

تبصره6: در صورت استفاده از فضاهای باز و فاقد احداثی ماشین شویی ها، نمایشگاه‌های خودرو و ... به صورت تجاری، و ارضی معادل s.p10 به عنوان عوارض بهره‌برداری در کاربری غیرمرتبط محاسبه و اخذ خواهد شد.

تبصره7: برابر قانون طرح تفضیلی استفاده موقت از املاک مسکونی به عنوان مهد کودک، مراکز آموزشی و فرهنگی به ماده صد ارجاع نشده و عوارض این ماده نیز اخذ نخواهد شد.»

در پاسخ به شکایت مذکور، رییس شورای اسلامی شهر اردبیل به موجب لایحه شماره 35960 ـ 1397/11/23 توضیح داده است که:

«1ـ برابر تفاهم نامه منعقده فی مابین رییس شورای عالی استان‌ها و معاون آموزش و پژوهش و پیشگیری دیوان عدالت اداری و معاون وزیر کشور و رییس سازمان شهرداری ها و دهیاری‌های کشور پیوست نامه شماره 1274ـ 1396/04/13 که طی نامه شماره 16160 ـ 42/17ـ 1396/04/24 به شوراهای اسلامی و شهرداری ها ابلاغ شده مقرر شده است سوابق پرونده‌های مربوط به شکایت مطروحه توسط اشخاص قبل از طرح در هیات عمومی و تخصصی به ترتیب موارد مندرج در الف، ب و ج ماده 3 همان تفاهم نامه برای اعلام به کمیته تخصصی ارسال شود. لذا قبل از طرح و رسیدگی در هیات عمومی آن دیوان بدوا تقاضای شهرداری اجرای مفاد مواد مندرج در تفاهم نامه است.

2ـ همان گونه که مستحضرید به موجب ماده 100 قانون شهرداری ها مالکین اراضی و املاک واقع در محدوده شهر یا حریم آن باید قبل از هر اقدام عمرانی یا تفکیک اراضی و شروع ساختمان از شهرداری پروانه اخذ نماید شهرداری می‌تواند از عملیات ساختمانی احداثی های بدون پروانه یا مخالف مفاد پروانه جلوگیری نماید لذا در محدوده ملک، شاکی برخلاف پروانه نسبت احداث بنا اقدام شده است که تخلف ساختمانی مشارالیه به کمیسیون ماده صد ارجاع و پس از رسیدگی اعضای کمیسیون مبادرت به صدور رای بر اخذ جریمه نسبت به سال تخلف کرده است.

3ـ به موجب بند 16 ماده 71 و 77 قانون تشکیلات، وظایف و انتخابات شوراهای اسلامی وضع هرگونه عوارض در صلاحیت شوراهای اسلامی شهر می‌باشد، بدین توضیح که شوراها اختیار وضع هرگونه عوارض محلی را دارند لذا مصوبه‌های مورد نظر نیز در چارچوب قانون و در حیطه صلاحیت مصوبه که به تصویب فرمانداری محل نیز رسیده و لازم‌الاجرا شده است.

4ـ از طرفی طبق بند 1 ماده 29 آیین‌نامه مالی شهرداری ها که یکی از درآمدهای شهرداری ناشی از عوارض عمومی (درآمدهای مستمر بوده و بر اساس ماده 30 همان آیین‌نامه هر شهرداری دارای تعرفه‌ای خواهد بود که بر اساس ماده 1 آیین‌نامه اجرایی نحوه وضع و وصول عوارض که به شوراهای اسلامی شهر اجازه داده می‌شود که با رعایت ضوابط و ترتیبات، عوارض وضع نمایند.

5 ـ شاکی در مفاد شکایت اعلام داشته اند نسبت به عوارضات مورد درخواست ابطال قبلا برابر آرا هیات عمومی رای بر ابطال صادر شده است. لذا به استناد آن‌ها ابطال مواد 12، 13، 14، بند 15 ماده 5 و بند 2 ماده 20 را از آن مقام عالی تقاضا کرده اند در حالی که عوارضات تعیین شده نسبت به ملک شاکی به استناد مواد مورد درخواست جهت ابطال به هیچ وجه برابر آرا هیات عمومی مورد استناد باطل نشده است.

6 ـ لازم به ذکر است که مصوبه شورا در خصوص عوارضات متعلقه برای همان سال دارای اعتبار می‌باشد و عدم قبول عوارض معینه از سوی مودی و عدم پرداخت عوارضی که محاسبات مربوطه بر مبنای تعرفه سال 1396 صورت گرفته بود برابر بند 4 ماده 1 تعرفه مصوب سال 1397 شورای شهر فسخ ضمنی شده است و در حال حاضر شهرداری در صورت مراجعه شاکی طبق مصوبه همان سال یعنی سال 1397 اقدام و عمل خواهد نمود، زیرا عوارضی از سوی شاکی به شهرداری پرداخت نشده است. علی ایحال با عنایت به مطالب معروضی، تقاضای رسیدگی و صدور حکم شایسته مبنی بر رد شکایت شاکی مورد استدعاست.»

رسیدگی به موضوع از مصادیق حکم ماده 92 قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان عدالت اداری مصوب سال 1392 تشخیص نشد.

در اجرای ماده 84 قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان عدالت اداری مصوب سال 1392 پرونده به هیات تخصصی شوراهای اسلامی دیوان عدالت اداری ارجاع می‌شود و هیات مذکور در خصوص خواسته شاکی، ماده 14 در خصوص عوارض خدمات آتش نشانی و امور ایمنی از تعرفه عوارض شهرداری اردبیل در سال 1396 مصوب شورای اسلامی شهر اردبیل را مغایر قانون و خارج از حدود اختیارات ندانسته است و به استناد مواد 12 و 84 قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان عدالت اداری به موجب دادنامه شماره 510ـ 1398/08/12 رای به رد شکایت شاکی صادر کرده است. رای مذکور به علت عدم اعتراض از سوی رییس دیوان عدالت اداری و یا ده نفر از قضات دیوان عدالت اداری قطعیت یافته است.

رسیدگی به بندهای 15 ماده 5، مواد 12 و 13 و بند 2 ماده 20 تعرفه عوارض مصوب سال 1396 شورای اسلامی شهر اردبیل در دستور کار هیات عمومی دیوان عدالت اداری قرار گرفت.

هیات عمومی دیوان عدالت اداری در تاریخ 1398/10/03 با حضور رییس و معاونین دیوان عدالت اداری و روسا و مستشاران و دادرسان شعب دیوان تشکیل شد و پس از بحث و بررسی با اکثریت آرا به شرح زیر به صدور رای مبادرت کرده است.

رای هیات عمومی

هرچند طبق مقررات قانونی و آرا هیات عمومی دیوان عدالت اداری به‌شماره‌های 587ـ 1383/11/25 و 786 ـ 1396/08/09 عوارض اضافه بناهای احداثی بدون مجوز قانونی و بعد از ابقا در کمیسیون‌های ماده 100 تجویز شـده است، لیکن افزایش آن به دو یا سه و نیم برابر بدون مجوز قانونی و خارج از حـدود اختیارات می‌باشد بنابراین میزان بیش از یک برابر مثل دو برابر (یک برابر بیشتر) و 3 و نیم برابر (دو و نیم برابر بیشتر) در بند 15 از ماده 5 و بند 2 ماده 20 از تعرفه عوارض شهرداری اردبیل برای اجرا در سال 1396 مغایر قانون و خارج از حدود اختیارات است و مستند به بند 1 ماده 12 و ماده 88 قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان عدالت اداری مصوب سال 1392 ابطال می‌شود.

2ـ هر چند در بند 16 ماده 80 قانون تشکیلات، وظایف و انتخابات شوراهای اسلامی کشور و انتخاب شهرداران مصوب سال 1375، تعیین نوع و میزان عوارض از اختیارات شوراهای اسلامی ذکر شده است، لکن طبق بند (الف) ماده 174 قانون برنامه پنجساله پنجم توسعه جمهوری اسلامی ایران مصوب 1389 به عنوان یک سیاست کلی، کاهش نرخ عوارض صدور پروانه ساختمانی در کاربری‌های مختلف مورد تاکید قرار گرفته و از سوی دیگر در قوانین مرتبط با فضای سبز از جمله قانون گسترش فضای سبز شهرها و اصلاحیه‌های بعدی آن، عوارض فضای سبز شهری پیش بینی نشده است. بنابراین ماده 12 تحت عنوان عوارض توسعه فضای سبز از تعرفه عوارض سال 1396 شهرداری اردبیل مغایر قانون و خارج از حدود اختیار است و مستند به بند 1 ماده 12 و ماده 88 قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان عدالت اداری مصوب سال 1392 ابطال می‌شود.

3ـ هر چند در بند 16 ماده 80 قانون تشکیلات، وظایف و انتخابات شوراهای اسلامی کشور و انتخاب شهرداران مصوب سال 1375، تعیین نوع و میزان عوارض از اختیارات شوراهای اسلامی ذکر شده است، لکن طبق بند (الف) ماده 174 قانون برنامه پنجساله پنجم توسعه جمهوری اسلامی ایران مصوب 1390 به عنوان یک سیاست کلی، کاهش نرخ عوارض صدور پروانه ساختمانی را در کاربری‌های مختلف مورد تاکید قرار داده و از سوی دیگر در قوانین مرتبط مجوز اخذ عوارض به شوراها داده نشده است بنابراین ماده 13 عوارض توسعه مراکز فرهنگی و ورزشی از تعرفه عوارض سال 1396 شهرداری اردبیل مغایر قانون و خارج از حدود اختیار است و مستند به بند 1 ماده 12 و ماده 88 قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان عدالت اداری مصوب سال 1392 ابطال می‌شود.

رییس هیات عمومی دیوان عدالت اداری ـ محمدکاظم بهرامی