رای شماره214 هیات عمومی دیوان عدالت اداری با موضوع: عدم ابطال بخشنامه شماره297425/93 ـ1393/11/07 بانک مرکزی در قسمتی...

شماره هـ/94/394 1396/03/29

بسمه تعالی

جناب آقای جاسبی

مدیرعامل محترم روزنامه رسمی جمهوری اسلامی ایران

با سلام

یک نسخه از رای هیات عمومی دیوان عدالت اداری به شماره دادنامه 214 مورخ 1396/03/16 با موضوع:

«عدم ابطال بخشنامه شماره 297425/93 ـ 1393/11/07 بانک مرکزی در قسمتی که بانک‌های خصوصی نیز مشمول پرداخت نیم درصد از درآمد خود به حساب خزانه در اجرای قانون تهیه مسکن برای افراد کم درآمد می‌شوند و ابطال بخشنامه نسبت به غیر بانک ها.» جهت درج در روزنامه رسمی به پیوست ارسال می‌گردد.

مدیرکل هیات عمومی و سرپرست هیاتهای تخصصی دیوان عدالت اداری ـ مهدی دربین

موضوع شکایت و خواسته: ابطال بخشنامه شماره 297425/93 ـ 1393/11/07 بانک مرکزی

گردش کار: شاکی به موجب دادخواستی ابطال بخشنامه شماره 297425/93 ـ 1393/11/07 بانک مرکزی را خواستار شده و در جهت تبیین خواسته اعلام کرده است که:

«احتراما به استحضار می‌رساند که اداره مطالعات و مقررات بانکی بانک مرکزی جمهوری اسلامی ایران به موجب بخشنامه شماره 297425/93 ـ 1393/11/07، ضمن تاکید بر اجرای قانون تهیه مسکن برای افراد کم درآمد مصوب 1372، اولا: آن را مشمول همه بانک ها و موسسات اعتباری اعم از دولتی و غیردولتی دانسته و ثانیا: بانک ها را مکلف کرده که نسبت به اجرای مفاد قانون یاد شده اقدام نمایند. قانون یاد شده مقرر می‌دارد که: به منظور تامین مسکن برای محرومین سراسر کشور، وزارت امور اقتصادی و دارایی موظف است علاوه بر وصول مالیات‌های مقرر، نیم درصد از درآمد مشمول مالیات بانک‌های کشور را اخذ و به حساب مخصوص خزانه واریز و معادل صد درصد وجوه دریافتی از خزانه در قالب قانون بودجه به حساب 100 امام (ره) واریز نماید.

بخشنامه یاد شده بنا به جهات و دلایل زیر بر خلاف قوانین موضوعه می‌باشد:

1ـ قانون تهیه مسکن برای افراد کم درآمد در سال 1372 به تصویب مجلس شورای اسلامی رسیده است، استحضار دارید که مطابق قانون ملی شدن بانک ها مصوب 1358، تمامی بانک‌های ایرانی ملی شدند و لذا از زمان یاد شده تا تصویب قانون برنامه سوم توسعه، تمامی بانک‌های موجود در ایران دولتی بودند. با تصویب ماده 98 قانون برنامه سوم توسعه و قانون اجازه تاسیس بانک‌های غیردولتی در فروردین سال 1379، اجازه تاسیس بانک‌های غیردولتی داده شد و از آن زمان، بانک‌های خصوصی تاسیس و ایجاد شدند. از آنجا که شمول قانون (به فرض اعتبار) فقط نسبت به افراد و مصادیقی است که در آن زمان تصویب قانون وجود داشته اند، لذا قانون یاد شده فقط شامل بانک‌های دولتی (به عنوان تن ها بانک‌های موجود در آن زمان) می‌شود و بانک‌های خصوصی از شمول قانون، خروج موضوعی دارند و در واقع از آنجا که شمول مقررات نسبت به بانک‌های خصوصی مستلزم دخل و تصرف در اموال سهامداران و الزام اشخاص به پرداخت مبالغی خارج از چارچوب و محدوده قانون می‌باشد، چنین الزامی فقط به موجب حکم قانون امکان پذیر بوده و بخشنامه یاد شده از این جهت مخالف قوانین موضوعه ای می‌باشد که وصول هرگونه وجه و دریافت وجوهی از مردم را فقط با تصویب قانون امکان پذیر می‌دانند. بخشنامه یاد شده با تفسیری وسیع، دایره شمول قانون را توسعه داده و مواردی را مشمول حکم قانون اعلام کرده که در زمان تصویب قانون اصلا وجود نداشته اند. مضاف آن که قانون یاد شده فقط در مورد بانک ها حکم وضع نموده است ولی بخشنامه بانک مرکزی موسسات اعتباری که عنوان و حکمی متفاوت با بانک ها دارند را نیز مشمول قانون دانسته است. این در حالی است که قسمت اخیر ماده 31 قانون پولی و بانکی کشور مصوب 1351 به صراحت، موسسات اعتباری غیربانکی را موسساتی می‌داند که در عنوان خود از نام بانک استفاده نمی کنند و چون در عنوان و اسم این موسسات، نام بانک وجود ندارد و از طرفی قانون هم صراحتا به عنوان «بانک‌های کشور » اشاره و تصریح نموده است، لذا تردیدی نیست که قانون یاد شده نمی تواند شامل موسسات اعتباری باشد.

2ـ قانون تهیه مسکن برای افراد کم درآمد در واقع مقرر نموده که عوارضی خاص برقرار گردیده و وجوه دریافتی بابت موضوعی خاص هزینه گردد. با توجه به اینکه از سالیان دور، مقررات مختلف و متفاوتی در مورد وصول عوارض و وجوه خاص تصویب شده بود، قانونگذار برای تجمیع و یک کاسه کردن این عوارض، در سال 1381 قانون اصلاح موادی از قانون برنامه سوم توسعه اقتصادی، اجتماعی و فرهنگی جمهوری اسلامی ایران و چگونگی برقراری و وصول عوارض و سایر وجوه از تولید کنندگان کالا، ارایه دهندگان خدمات و کالاهای وارداتی، موسوم به قانون تجمیع عوارض را تصویب کرد. با تصویب این قانون، وصول هرگونه وجه و یا عوارض فقط در چارچوب مقررات قانون یاد شده امکان پذیر می‌باشد. ماده یک قانون یاد شده اشعار می‌دارد: از ابتدای سال 1382 برقراری و دریافت هرگونه وجوه از جمله مالیات و عوارض اعم از ملی و محلی از تولیدکنندگان کالاها، ارایه دهندگان خدمات و همچنین کالاهای وارداتی صرفا به موجب این قانون صورت می‌پذیرد. در ادامه این ماده ، تمامی قوانین و مقررات مربوط به برقراری، اختیار و یا اجازه برقراری و دریافت وجوه که توسط هیات وزیران، مجامع، شوراها، و سایر مجامع، وزارتخانه ها، سازمان ها، موسسات و شرکت‌های دولتی از جمله آن دسته از دستگاه‌های اجرایی که شمول قوانین بر آن‌ها مستلزم ذکر نام یا تصریح نام است، همچنین موسسات و نهادهای عمومی غیردولتی صورت می‌پذیرد، لغو شده است و استثنایات آن هم به صراحت در متن ماده مرقوم مشخص شده است که قانون تهیه مسکن برای افراد کم درآمد، جز استثنایات موصوف نمی باشد.

با توجه به صراحت ماده 1 قانون تجمیع عوارض، در مورد اینکه دریافت هرگونه وجه از ارایه دهندگان خدمات (که بانک ها هم جز این دسته می‌باشند)، فقط در چارچوب قانون یاد شده امکان پذیر می‌باشد و از طرفی با لغو و ابطال تمامی قوانینی که اجازه و اختیار دریافت وجوهی را به دولت و یا نهادهای عمومی غیردولتی می داده است، قانون یاد شده که به دولت اجازه دریافت وجوهی از بانک ها را داده است نیز نسخ و لغو شده است.

3ـ در سال 1387، قانون مالیات بر ارزش افزوده جایگزین قانون تجمیع عوارض گردیده و بـه موجب ماده 52 قانون، به صراحت، قانون تجمیع عوارض و سایر قوانین عام و خاص مغایر، لغو و نسخ گردیده است. قانونگذار در ادامه همین ماده مجددا تاکید و اشاره می‌کند که برقراری و دریافت هرگونه مالیات غیرمستقیم و یا عوارض از ارایه دهندگان خدمات ممنوع می‌باشد و باز هم در ادامه، استثنایات حکم یاد شده، بیان گردیده و فهرست قوانینی که لغو و نسخ نشده اند را بیان داشته است ولی قانون تهیه مسکن برای افراد کم درآمد، جز این موارد نمی باشد. بنا به مراتب موصوف ملاحظه می فرمایند که:

اولا: قانون تهیه مسکن برای افراد کم درآمد در سال 1372 تصویب شده است و در آن زمانی تمامی بانک‌های کشور دولتی بوده اند و در واقع مجلس با تصویب این قانون، دولت را به عنوان سهامدار انحصاری بانک ها مکلف کرده است که از درآمد مشمول مالیات بانک ها تحت مالکیت خویش، مبلغی را بابت تهیه و ساخت مسکن برای افراد محروم اختصاص دهد و با توجه به اینکه در آن زمان بانک خصوصی و یا موسسه اعتباری خصوصی وجود نداشته است لذا قانون یاد شده نیز نمی تواند شامل این دسته از بانک ها و موسسات گردیده و بخشنامه مورد اعتراض از این جهت که دامنه شمول قانون را به بانک ها و موسسات اعتباری خصوصی نیز سرایت داده، بر خلاف قانون بوده و بایستی ابطال شود.

ثانیا: همان گونه که معروض گردید، قانونگذار با تصویب قانون تجمیع عوارض و قانون مالیات بر ارزش افزوده، در صدد یک کاسه کردن وجوه دریافتی از تولیدکنندگان و عرضه‌کنندگان خدمات برآمده است و به موجب قوانین یاد شده، دریافت هرگونه وجهی تحت هر عنوانی ممنوع بوده و دریافت هرگونه وجهی تحت عنوان مالیات و یا عوارض یا عناوین مشابه فقط در چارچوب قوانین یاد شده و با رعایت مقررات ویژه آن امکان پذیر بوده و بالطبع و همان گونه که قوانین موصوف نیز صراحت دارند، قوانین و مقررات مغایر لغو گردیده اند و منظور از قوانین مغایر، هر قانونی است کـه تحت هـر عنوانی، وصول و دریافت وجهی را از تولیدکنندگان کالا یـا ارایه دهندگان خـدمات مقرر دارد و قانون مورد اشاره نیز چنین ویژگی دارد چرا که دریافت وجهی را از بانک ها که ارایه دهنده خدمات هستند، مقرر داشته است.

لهذا و از آنجا که قانون تهیه مسکن برای افراد کم درآمد با تصویب قانون تجمیع عوارض و قانون مالیات بر ارزش افزوده نسخ گردیده است، بخشنامه مورد اعتراض که مفید اعطای قدرت اجرایی به قانون منسوخ می‌باشد، بر خلاف قانون بوده و وفق اصل 170 قانون اساسی و ماده 12 قانون تشکیلات و آئین دادرسی دیوان عدالت اداری محکوم به بطلان و بی اعتباری است. بنا به مراتب موصوف رسیدگی و صدور حکم دایر به ابطال بخشنامه یاد شده مورد استدعا می‌باشد.»

متن بخشنامه مورد اعتراض به قرار زیر است:

«جهت اطلاع مدیران محترم کلیه بانک‌های دولتی، غیردولتی، شرکت دولتی پست بانک و موسسات اعتباری توسعه، کوثر مرکزی و عسکریه ارسال می‌گردد.

با سلام

احتراما، همان گونه که مستحضرند، ماده واحده «قانون تهیه مسکن برای افراد کم درآمد» مصوب سال 1372 مجلس شورای اسلامی مقرر می‌دارد:

«ماده واحده ـ به منظور تامین مسکن برای محرومین سراسر کشور، وزارت امور اقتصادی و دارایی موظف است علاوه بر وصول مالیات‌های مقرر، نیم درصد از درآمد مشمول مالیات بانک‌های کشور را اخذ و به حساب مخصوص خزانه، واریز و معادل صد درصد وجوه دریافتی از حساب خزانه در قالب قانون بودجه به حساب 100(درصد) حضرت امام (ره) (ویژه کمک به مسکن محرومین) واریز نماید...»

نظر به این که تحقق رویکرد فوق مستلزم همکاری شبکه بانکی و واریز نیم درصد درآمد مشمول مالیات خود به حساب خزانه می‌باشد، ضروری است آن بانک/موسسه اعتباری به قید تسریع، نسبت به واریز سهم خود به حساب شماره 21/1290 خزانه، موضوع ردیف 130405 درآمدی قانون بودجه سال 1393 کل کشور اقدام نماید. ـ مدیریت کل مقررات، مجوزهای بانکی و مبارزه با پولشویی اداره مطالعات و مقررات بانکی»

در پاسخ به شکایت مذکور، اداره دعاوی حقوقی بانک مرکزی جمهوری اسلامی ایران به موجب لایحه شماره 354168/94ـ 1394/10/29 توضیح داده است که:

«هیات عمومی دیوان عدالت اداری

با سلام

احتراما، عطف به پرونده شماره 9209980900000190 (کلاسه 94/394) موضوع دادخواست آقای علیرضا مسعودی به طرفیت این بانک به خواسته ابطال بخشنامه شماره 297425/93 ـ 1393/11/07 اداره مطالعات و مقررات بانکی، مراتب ذیل را به استحضار می‌رساند:

1ـ اصولا بانک مرکزی جمهوری اسلامی ایران بر اجرای دقیق تمامی تکالیف و الزامات قانونی مقرر در قوانین خاص و عام ناظر بر نظام بانکی کشور، پایش و نظارت مستمر دارد ولی در خصوص آن دسته از الزامات قانونی مانند «قانون تهیه مسکن برای افراد کم درآمد» که فاقد بعد و ماهیت نظارت بانکی بوده و ارتباطی با وظایف ذاتی و قانونی بانک مرکزی مانند نظارت بر شبکه بانکی ندارند، اساسا به محتوا ورود نکرده و در مقام دفاع یا رد آن‌ها نیز اظهار نظر ماهوی نمی نماید، زیرا این قبیل الزامات از خاستگاه و منشا قانونی مستقل، مرجع و سازوکار اجرایی و نظارتی مشخص و نیز ضمانت اجراهای خاص خود برخوردار بوده و صرف نظر از ابلاغ یا عدم ابلاغ آن‌ها از سوی یک مرجع نظارتی یا اجرایی خاص، به خودی خود برای تمامی اشخاص مشمول، لازم‌الاجرا هستند. در ارتباط با بخشنامه موصوف نیز این بانک حسب درخواست بنیاد مسکن انقلاب اسلامی و صرفا با هدف همکاری، مساعدت و تسهیل اجرای قانون یاد شده و همچنین به منظور پیشبرد اهداف نهاد مذکور در زمینه تامین مسکن اقشار ضعیف و آسیب پذیر و کم درآمد جامعه، موضوع نیم درصد درآمد مشمول مالیات بانک ها را طی بخشنامه فوق‌الاشاره جهت تاکید و یادآوری، به بانک‌های کشور ابلاغ نمود. بنابراین بخشنامه مورد اشاره فی نفسه متضمن تاسیس هیچ حکم قانونی از سوی بانک مرکزی نبوده و طی آن مقرره جدیدی ابلاغ نشده که ابطال آن موضوعیت داشته باشد. در واقع متن ابلاغی صرفا جنبه اطلاع رسانی نسبت به اجرای یک تکلیف قانونی داشته که با توجه به استقلال شخصیت حقوقی بانک‌های عامل، اتخاذ تصمیم نهایی مبنی بر اجرای آن بر عهده بانک‌های مزبور خواهد بود. لذا با عنایت به مراتب فوق و وجود حکم قانونی در این خصوص، ابطال بخشنامه مبحوث عنه نیز تامین کننده مطلوب بانک ها نخواهد بود. شایان ذکر است حسب سوابق موجود، حتی بانک مرکزی نیز نسبت به واریز نیم درصد وجه موضوع قانون موصوف اقدام نموده و در سال 1391 به علت عدم پرداخت مبلغ قانونی مزبور توسط بانک ها، حساب 11 بانک توسط وزارت امور اقتصادی و دارایی (سازمان امور مالیاتی کشور) توقیف گردید.

2ـ راجع به بند یک دادخواست شاکی مبنی بر عدم مشمول قانون نسبت به بانک ها و موسسات غیردولتی که در زمان تصویب قانون موصوف در سال 1372 وجود نداشته و شمول قانون (به فرض اعتبار) فقط نسبت به افراد مصادیقی که در زمان تصویب قانون وجود داشته اند (بانک‌های دولتی)، تاکید می‌گردد در زمان تصویب قانون یاد شده، لزوم اخذ نیم درصد از درآمد مشمول مالیات بانک‌های کشور جهت تامین بخشی از منابع تهیه مسکن برای افراد کم درآمد مورد توجه بوده و در این میان نفس بانک (به عنوان موسسه اعتباری واسطه گر وجوه در مقیاس کلان) ملاک بوده، بدون آن که وصف دولتی یا خصوصی بودن بانک در این بین مدخلیتی داشته باشد در نتیجه نه تن ها مصادیق بانک‌های موجود در زمان تصویب قانون (بانک‌های دولتی) تابع حکم مقرر هستند، بلکه بدیهی است سایر اشخاصی که بعدا تحت عنوان بانک تاسیس می‌گردند، اعم از اینکه دولتی یا غیردولتی باشند، مصداق قانون قرار گرفته و تابع حکم مندرج در آن می‌گردند. در واقع با تصویب «قانون اجازه تاسیس بانک‌های غیردولتی» مصوب سال 1379، صرفا مصادیق بانک‌های کشور و به تبع آن، مصادیق اشخاص موضوع «قانون تهیه مسکن برای افراد کم درآمد» افزایش یافته است. در غیراین صورت اگر حکمی در رابطه با موسسات اعتباری دولتی و خصوصی در زمان حاضر وضع گردد، سایر بانک ها و موسسات اعتباری اعم از خصوصی ودولتی که بعد از تصویب آن قانون تاسیس می‌شوند، مشمول حکم قانون مزبور نمی گردند، ناگفته اشتباه بودن چنین استدلالی روشن است. مضافا اینکه عدم موضوعیت بانک‌های غیردولتی در زمان وضع قانون موصوف در بدترین حالت ممکن، صرفا دارای «انصراف بدوی» بوده که قادر به تقیید اطلاق قانون نیست و نمی توان به استناد آن حکم به خروج بانک‌های غیردولتی از شمول قانون داد. همچنین در صورت پذیرش استدلال مزبور، بسیاری از قوانینی که در گذشته در ارتباط با بانک ها تصویب شده اند (از جمله قوانینی که تسهیلات و امکاناتی را برای بانک ها پیش بینی نموده)، صرفا به دلیل استفاده از عنوان کلی «بانک‌های کشور» و به صرف عدم وجود بانک‌های غیردولتی در زمان تصویب، نسبت به بانک‌های خصوصی قابلیت اعمال نخواهند داشت که البته چنین فرضی باطل و غیرقابل قبول است.

3ـ در خصوص ادعای عدم امکان تسری «قانون تهیه مسکن برای افراد کم درآمد» مصوب سال 1372 به موسسات اعتباری غیربانکی، همان گونه که مستحضرید نوع فعالیت بانک ها و موسسات اعتباری غیربانکی و حوزه فعالیت جغرافیایی آن‌ها یکسان بوده و تن ها تفاوت آن‌ها در امکان افتتاح حساب جاری توسط بانک ها و عدم امکان افتتاح حساب مزبور توسط موسسات اعتباری غیربانکی است. نتیجه آن که هم اکنون موسسات اعتباری غیربانکی کشور بعضا بزرگتر از بسیاری از بانک ها بوده و با حجم عملیات و مشریان بیشتری نسبت به آن‌ها فعالیت می‌نمایند. به عبارت دیگر، وحدت احکام حاکم بر بانک ها و موسسات اعتباری غیربانکی از حیث کارشناسی مستلزم آن است که در جریان «وضع» و نیز «تفسیر» قوانین و مقررات، آن دسته از مسایلی که ناظر بر ویژگی «امکان افتتاح حساب جاری منحصرا توسط بانک ها» نمی باشد، به موسسات اعتباری غیربانکی نیز تسری یابد، اعم از آنکه متضمن امتیاز خاصی برای بانک ها بوده یا محدودیتی را بر آن‌ها تحمیل نماید. دقیقا بر همین اساس در ماده 92 «قانون برنامه سوم توسعه اقتصادی، اجتماعی و فرهنگی کشور»، فعالیت انواع موسسات، سازمان ها و واحدهای اعتباری غیربانکی غیردولتی با نظارت بانک مرکزی مجاز شمرده شده و شرایط مربوط به تاسیس و نحوه فعالیت و ترتیب انحلال و ورشکستگی موسسات، سازمان ها و واحدهای اعتباری غیربانکی غیردولتی نیز تابع ضوابط تعیین شده برای موسسات اعتباری غیربانکی در قانون پولی و بانکی کشور مصوب سال 1351 قرار داده شده، در حالی که در قانون پولی و بانکی کشور مقررات خاصی برای موسسات اعتباری غیربانکی پیش بینی نشده بود. لذا در پاسخ به استفساریه ای از مجلس شورای اسلامی بدین مضمون که «آیا در ماده 92 قانون برنامه سوم توسعه، در خصوص شرایط تاسیس، نحوه فعالیت، ترتیب انحلال و ورشکستگی موسسات، سازمان ها و واحدهای اعتباری غیربانکی، رعایت شرایط و ضوابط حاکم بر بانک ها در قانون پولی و بانکی کشور مد نظر بوده است؟»، ماده واحده‌ای تحت عنوان «قانون استفساریه ماده 92 قانون برنامه سوم توسعه اقتصادی، اجتماعی و فرهنگی کشور مصوب 1379/03/03»، چنین مقرر نمود: «در ماده 92 قانون برنامه سوم توسعه اقتصادی، اجتماعی و فرهنگی جمهوری اسلامی ایران مصوب 1379/01/17، در خصوص شرایط تاسیس، نحوه فعالیت، ترتیب انحلال و ورشکستگی موسسات، سازمان ها و واحدهای اعتباری غیربانکی، رعایت شرایط و ضوابط حاکم بر بانک ها در قانون پولی و بانکی کشور مد نظر بوده است». به همین ترتیب، «قانون تسری امتیازات خاص بانک ها به موسسات اعتباری غیربانکی مجاز» نیز با همین نگاه در تاریخ 1381/01/27 به تصویب مجلس شورای اسلامی رسیده و بانک مرکزی نیز اصولا و در کلیه ضوابط و مقررات ابلاغی مانند ضوابط ناظر بر اعطای تسهیلات به اشخاص مرتبط، کفایت سرمایه و ...، به استثنای موارد محدودی مانند «دستورالعمل حساب جاری» که در خصوص موسسات اعتباری غیربانکی فاقد موضوعیت است، با بانک ها و موسسات یاد شده به طور یکسان برخورد می‌نماید.

4ـ راجع به بندهای 2 و 3 دادخواست معروض می‌دارد مطابق مفاد قانون «تهیه مسکن برای افراد کم درآمد» مصوب سال 1372 مجلس شورای اسلامی، «به منظور تامین مسکن برای محرومین سراسر کشور، وزارت امور اقتصادی و دارایی موظف است، علاوه بر وصول مالیات‌های مقرر، نیم درصد از درآمدهای مشمول مالیات بانک‌های کشور را اخذ و به حساب مخصوص خزانه واریز و معادل صد در صد وجوه دریافتی از حساب خزانه در قالب قانون بودجه را به حساب 100 حضرت امام (ویژه کمک به مسکن محرومین) واریز نماید». طبق ماده یک قانون اصلاح موادی از قانون برنامه سوم توسعه، موسوم به قانون تجمیع عوارض مقرر گردید، «از ابتدای سال 1382 برقراری و دریافت هرگونه وجوه از جمله مالیات و عوارض، اعم از ملی و محلی صرفا به موجب این قانون صورت پذیرد ... و کلیه قوانین و مقررات مربوط به ... و دریافت وجوه لغو می‌گردد». به عبارت دیگر قانون اصلاح موادی از قانون برنامه سوم (قانون تجمیع عوارض) تا زمانی که قانون مالیات بر ارزش افزوده به تصویب رسید، به عنوان مانعی برای اجرای قانون تهیه مسکن برای افراد کم درآمد محسوب می‌گردید لیکن ماده 52 قانون مالیات بر ارزش افزوده مقرر نمود «از تاریخ لازم‌الاجرا شدن این قانون، قانون اصلاح موادی از قانون برنامه سوم و سایر قوانین و مقررات خاص و عام مغایر مربوط به دریافت هر گونه مالیات غیرمستقیم و عوارض بر واردات و ... ارایه خدمات لغو گردیده ....». لذا همان گونه که ملاحظه می‌شود، با تصویب قانون مالیات بر ارزش افزوده، مانع اجرای قانون تهیه مسکن برای افراد کم درآمد که همان قانون تجمیع عوارض بود، لغو به استناد قاعده فقهی «اذا زال المانع عاد الممنوع» مقتضی اجرای قانون تهیه مسکن برای افراد کم درآمد موجد و مانع آن مفقود می‌باشد. علاوه بر این، نیم درصد مذکور در قانون تهیه مسکن برای افراد کم درآمد اصولا مالیات نبوده و در تعریف قانونی مالیات نمی گنجد، بلکه مبلغی است که قانونگذار، بانک ها را مکلف نموده تا علاوه برمالیات بپردازند. زیرا بر خلاف مالیات و عوارض، کسر نیم درصد درآمد مشمول مالیات بانک ها و واریز آن به حساب ویژه کمک به مسکن محرومین، ناشی از خدماتی که از سوی نهادهای دولتی و عمومی به شبکه بانکی و سایر اشخاص به عنوان فلسفه وضع مالیات و عوارض و امثال آن‌ها ارایه می‌گردد، نبوده و کارکردهای خاص اجتماعی و محرومیت زدایی دارد. در نتیجه به دلیل خروج موضوعی تعبیر «نیم درصد درآمد مشمول مالیات به منظور تامین مسکن برای محرومین سراسر کشور» از مفهوم «هرگونه وجوه از جمله مالیات و عوارض اعم از مالی و محلی»، وحدت موضوع قانون اخیرالذکر با دو قانون پیش گفته به عنوان یکی از شروط لازم در نسخ قانون نیز منتفی بوده و هر یک از قوانین مزبور یعنی «قانون تهیه مسکن برای افراد کم درآمد» و «قانون مالیات بر ارزش افزوده» نسبت به موضوعات خود اعمال و اجرا می‌گردند.

5 ـ شایان ذکر است بانک مرکزی در سال‌های اخیر و پس از مواجهه با ایرادات و شبهاتی از سوی برخی بانک‌های کشور در مورد اعتبار «قانون تهیه مسکن بر افراد کم درآمد» مصوب سال 1372، موضوع را در چند مرحله از وزارت امور اقتصادی و دارایی و بنیاد مسکن انقلاب اسلامی به عنوان نهادهای ذیربط و ذینفع در ارتباط با قانون مزبور استعلام نمود. نتیجه مکاتبات حاصله مبین آن است که موضوع واریز نیم درصد از درآمد مشمول مالیات بانک‌های کشور در «قانون تهیه مسکن برای افراد کم درآمد» در زمان وزارت آقای دانش جعفری مورد توجه قرار گرفته و ایشان طی نامه شماره 9732 ـ 1385/03/13 عنوان رییس وقت سازمان مدیریت و برنامه ریزی کشور بر نسخ ضمنی «قانون تهیه مسکن برای افراد کم درآمد» توسط «قانون اصلاح موادی از قانون برنامه سوم توسعه اقتصادی، اجتماعی و فرهنگی جمهوری اسلامی ایران و چگونگی برقراری و وصول عوارض و سایر وجوه از تولیدکنندگان کالا، ارایه دهندگان خدمات و کالاهای وارداتی» اشاره نموده اند، لیکن متعاقبا معاون حقوقی و امور مجلس رییس جمهور طی نامه شماره 9413/878 ـ 1386/05/23 عنوان وزیر وقت امور اقتصادی و دارایی نسبت به اعتبار قانون مذکور و لزوم اجرای آن، تاکید نموده است. در سال 1390 پس از طرح مجدد ادعای عدم شمول مالیات مورد بحث نسبت به بانک‌های غیردولتی از سوی تعدادی از بانک‌های کشور، این بانک مراتب را از خزانه داری کل و معاون وقت حقوقی و امور مجلس وزارت امور اقتصادی و دارایی استعلام نمود که منجر به وصول پاسخ های متعارض گردید. لیکن آقای حسینی وزیر وقت امور اقتصادی و دارایی در پاسخ به استعلام این بانک پیرامون اختلاف نظر موجود میان بخش‌های مختلف آن وزارتخانه راجع به موضوع، طی نامه شماره 150424/91ـ 1391/11/07 تاکید نمود نیم درصد درآمد مشمول مالیات موصوف، فاقد عنوان مالیات‌های مستقیم یا غیرمستقیم و یا عوارض بوده و از این رو، با اجرای ماده (52) «قانون مالیات بر ارزش افزوده» مصوب سال 1387، «قانون تهیه مسکن برای افراد کم درآمد» مصوب سال 1372، ملغی‌الاثر نشده و کماکان به قوت خود باقی و لازم‌الاجرا است.

در پایان خاطر نشان می‌سازد با توجه به اینکه اظهار نظر یا اتخاذ تصمیم در خصوص لازم‌الاجرا بودن یا نبودن «قانون تهیه مسکن برای افراد کم درآمد» مصوب سال 1372 و یا دامنه شمول آن، خارج از حیطه صلاحیت قانونی و تخصصی بانک مرکز بوده و به موجب اصل 73 قانون اساسی صرفا در صلاحیت مجلس شورای اسلامی است و چنانچه نسخ، فقدان اعتبار یا عدم قابلیت اجرای قانون موصوف برای شبکه بانکی کشور به طور کلی و یا برای بانک‌های غیردولتی و موسسات اعتباری غیربانکی به طور خاص، از سوی مرجع ذی‌صلاح که همانا مجلس شورای اسلامی است به صورت رسمی اعلام شود، بدون تردید بانک مرکزی نیز نسبت به انتفا یا اصلاح بخشنامه خود اقدام خواهد نمود.

با عنایت به مراتب یاد شده و با تاکید بر اینکه بخشنامه مورد اعتراض صرفا ابلاغ یکی از قوانین کشور بوده و ابلاغ یا عدم ابلاغ آن توسط این بانک نیز هیچ تاثیری در ایجاد یا رفع تکلیف مشمولین قانون مذکور ندارد و هیچ گونه تخلفی از قوانین و مقررات از سوی بانک مرکزی رخ نداده، صدور رای شایسته مبنی بر رد دعوای مطروحه مورد استدعاست.»

هیات عمومی دیوان عدالت اداری در تاریخ 1396/03/16 با حضور رییس و معاونین دیوان عدالت اداری و روسا و مستشاران و دادرسان شعب دیوان تشکیل شد و پس از بحث و بررسی با اکثریت آرا به شرح زیر به صدور رای مبادرت کرده است.

رای هیات عمومی

مطابق حکم قانون تهیه مسکن برای افراد کم درآمد مصوب سال 1372، وزارت امور اقتصادی و دارایی موظف شده است علاوه بر وصول مالیات‌های مقرر، نیم درصد از درآمد مشمول مالیات بانک‌های کشور را اخذ و به حساب مخصوص خزانه واریز کند و معادل صد در صد وجوه دریافتی از حساب خزانه در قالب قانون بودجه به حساب 100 حضرت امام (ره) ویژه کمک به مسکن محرومین واریز نماید. نظر به اینکه قانون اجازه تاسیس بانک‌های غیردولتی مصوب سال 1379 فقط ناظر بر امکان ایجاد و تاسیس بانک توسط بخش غیردولتی است و دلیلی وجود ندارد که بانک‌های تاسیس شده توسط بخش غیردولتی از عنوان بانک خارج باشد و مشمول اطلاق حکم مقرر در قانون تهیه مسکن برای افراد کم درآمد مصوب سال 1372 قرار نگیرد، بنابراین بخشنامه شماره 297425/93ـ 1393/11/07 مدیریت کل مقررات، مجوزهای بانکی و مبارزه با پولشویی اداره مطالعات و مقررات بانکی بانک مرکزی جمهوری اسلامی ایران که بانک‌های خصوصی را نیز مشمول حکم مقرر در قانون تهیه مسکن برای افراد کم درآمد قرار داده است با قانون مغایرت ندارد و قابل ابطال تشخیص نشد لیکن بخشنامه مورد اعتراض در قسمتی که حکم مقرر در قانون تهیه مسکن برای افراد کم درآمد را به غیراز بانک‌های دولتی و خصوصی تسری داده است به لحاظ اینکه حکم قانون اخیرالذکر فقط ناظر بر بانک‌های دولتی و خصوصی است و به غیراز بانک‌های مذکور قابل تعمیم و تسری نیست مغایر قانون است و مستند به بند 1 ماده 12 و ماده 88 قانون تشکیلات و آئین دادرسی دیوان عدالت اداری مصوب سال 1392 ابطال می‌شود.

رییس هیات عمومی دیوان عدالت اداری ـ محمدکاظم بهرامی