رای شماره 572 ـ 573 هیات عمومی دیوان عدالت اداری درخصوص ابطال مصوبه چهل و چهارمین جلسه مورخ...

تاریخ: 1384/10/18 کلاسه پرونده: 84/333، 659

شماره دادنامه: 572 ـ573

مرجع رسیدگی: هیات عمومی دیوان عدالت اداری.
شاکی: اتحادیه صنف تالارهای پذیرایی و ظروف کرایه تهران.
موضوع شکایت و خواسته: ابطال مصوبه چهل و چهارمین جلسه مورخ 1382/11/07 شورای اسلامی شهر تهران.
مقدمه: شاکی به شرح شکایتنامه و دادخواست تقدیمی اعلام داشته است، شورای اسلامی شهر تهران در چهل و چهارمین جلسه مورخ 1382/11/07 به استناد تبصره یک ذیل ماده 5 قانون اصلاح موادی از قانون برنامه سوم توسعه اقتصادی، اجتماعی و فرهنگی جمهوری اسلامی ایران و چگونگی برقراری و وصول عوارض و سایر وجوه از تولیدکنندگان کالا، ارایه دهندگان خدمات و کالاهای وارداتی (موسوم به قانون تجمیع عوارض) مصوب 1381/10/22 مجلس شورای اسلامی ایران تصویب نموده که به شهرداری تهران اجازه داده می‌شود به منظور تامین هزینه‌های خدمات شهری و ترافیکی ناشی از مراسم تالارها و باشگاه‌های پذیرایی و رستوران ها در شهر تهران به ماخذ ده درصد (10%) صورتحساب و یا قرارداد منعقده به عنوان بهای خدمات ارایه شده دریافت نماید، قطع نظر از آنکه اصولا شهرداری‌های مناطق بیست و دوگانه تهران خدمات ویژه‌ای به تالارها و باشگاه‌های پذیرایی و رستوران ها ارایه نمی نمایند که به منظور تامین هزینه‌های آن عوارض ویژه‌ای دریافت نماینـد مصـوبه مـذکور به شـرح ذیل مغـایر قانون اسـت و ابـطال آن مورد استدعا است. 1ـ یکی از موضوعات مورد اختلاف و اعتراض واحدهای صنفی تالارهای پذیرایی با شهرداری‌های مناطق بیست ودوگانه تهران راجع به میزان عوارض 10% برگزاری جشن ها و مجالس عقد و عروسی موضوع ماده 5 مصوبه شماره 10947/508/160 مورخ 1366/12/10 قایم مقام شورای اسلامی شهر تهران بوده که به لحاظ همین نارضایی، عوارض معوقه اکثر واحدهای مذکور از سال 1367 تا پایان سال 1381 هنوز هم در اغلب شهرداری‌های مناطق مختلف تهران بلاتکلیف مانده است خوشبختانه قانون اصلاح موادی از قانون برنامه سوم توسعه اقتصادی 1381/10/22 که به قانون تجمیع عوارض موسوم گردیده و با هدف سامان دادن به وضع عوارض، پایان بخشیدن به هرج و مرج در تصویب عوارض و تعدیل و تجمیع آن و جلوگیری از وضع عوارض مضاعف به تصویب رسیده است ضمن سیاستگذاری در جهت وضع عوارض نسبت به پاره‌ای از موارد راسا در مقام وضع عوارض برآمده که از جمله بند (د) ماده (4) قانون مذکور است. که به اختلاف فوق‌الاشاره پایان بخشید و خدمات هتل، مهمانسرا، هتل آپارتمان، مهمانپذیر مسافرخانه، تالارها و باشگاه‌ها را مشمول پرداخت 2% هزینه به عنوان عوارض نموده است. 2ـ برابر ماده یک قانون مذکور از ابتدای سال 1382 برقراری و دریافت هرگونه وجوه از جمله مالیات و عوارض اعم از ملـی و محلی از تولیـدکنندگان کالاها، ارایـه دهندگان خدمات و همچنین کالاهای وارداتی صرفا به موجب این قانون صورت می‌گیرد و کلیه قوانین و مقررات مربوط به برقراری، اختیار یا اجازه برقراری و دریافت وجوه که توسط هیات وزیران، مجامع، شوراها و سایر مراجع… صورت می‌پذیرد لغو می‌گردد. 3ـ در قسمت اخیر ماده یک برخی عوارض از شمول قانون مستثنی گردیده که عوارض خدمات تالارها و … موضوع بند (د) ماده 4 جز مستثنیات مذکور نمی باشد. 4ـ حسب بند (د) ماده 4 قانون مذکور جهت خدمات هتل، متـل، مهـمانسرا، هتل آپارتمان، مهمانپذیر، مسافرخانه، تالارها و باشگاه‌ها 2% هزینه به عنوان عوارض معین گردیده است. 5 ـ به صراحت ماده 5 همان قانون برقراری هرگونه عوارض و سایر وجوه برای انواع کالاهای وارداتی و کالاهای تولیدی و همچنین آن دسته از خدمات که در ماده 4 این قانون تکلیف مالیات و عوارض آن تعیین شده است توسط شوراهای اسلامی و سایر مراجع ممنوع گردیده است. بنابراین مصوبه اخذ بهای خدمات از تالارها و باشگاه‌های پذیرایی و رستوران ها مصوب چهل و چهارمین جلسه مورخ 1382/11/07 شورای اسلامی شهر تهران به استناد تبصره یک ذیل ماده 5 قانون اصلاح موادی از قانون برنامه سوم توسعه اقتصادی علاوه بر عدم انطباق عوارض مورد تصویب با عناوین مندرج در تبصره و خروج موضوعی مغایر با روح قانون و هدف قانونگذار و موکدا ممنوعیت صریح قانونی موضوع ماده 5 قانون فوق‌الاشعار بوده ابطال آن مورد استدعا است. رییس شورای اسلامی شهرتهران در پاسخ به شکایت شاکی طی نامه شماره 10116/160 مورخ 1384/06/16 اعلام داشته اند، 1ـ حسب مقررات مندرج در ماده 5 قانون اصلاح موادی از قانون برنامه سوم توسعه اقتصادی، اجتماعی و فرهنگی جمهوری اسلامی ایران و چگونگی برقراری وصول عوارض و سایر وجوه از تولیدکنندگان کالا، ارایه دهندگان خدمات و کالاهای وارداتی مصوب 1381/10/22، شوراهای اسلامی مجاز به برقراری عوارض برای آن دسته از خدمات که در ماده 4 این قانون، تکلیف مالیات و عوارض آن‌ها معین شده است نمی باشند. حسب مندرجات بند (د) ماده 4 این قانون نیز 2% هزینه خدمات هتل، متل، مهمانسرا، هتل آپارتمان، مهمان پذیر، مسافرخانه، تالارها و باشگاه‌ها « به عنوان عوارض» پیش بینی شده است. لکن در انتهای بند (د) ماده 4 قانون تجمیع عوارض، قانونگذار صریحا 2% پیش بینی شده را مصداق « عوارض» دانسته در حالی که موضوع مصوبه مورد بحث همانگونه که از نام آن نیز مشهود است از مصادیق « بهای خدمات» اعلام شده است. همانگونه که مستحضرید عنوان های یاد شده کاملا از یکدیگر متفاوت می‌باشند. لذا، ذیلا مستندات قانونی این تغایر را به استحضار عالی می‌رساند، 2ـ1ـ وظایف شوراهای اسلامی شهرها در ماده 71 قانون تشکیلات، وظایف و اختیارات شوراهای اسلامی کشور و انتخاب شهرداران مصوب 1375/03/01، اصلاحی 1382/07/06 پیش بینی شده است. بند 16 این قانون به صلاحیت تصویب لوایح برقراری یا لغو عوارض و همچنین تغییر نوع و میزان آن اختصاص یافته است. قانون تجمیع عوارض نیز که مورد استناد شاکی قرار گرفته راجع به صلاحیت‌های مندرج در این بند است. اما بند 26 ماده 71 قانون شوراها راجع به صلاحیت شوراهای اسلامی شهرها در خصوص تصویب نرخ خدمات ارایه شده توسط شهرداری و سازمان‌های وابسته به آن است. همانگونه که ملاحظه می‌فرمایید، به دلالت تفاوت ماهوی و دوگانگی مشهود عناوین « عوارض» و « بهای خدمات» مقررات مربوطه در بندهای جداگانه از سوی قانونگذار پیش بینی شده است. با توجه به مراتب یاد شده، استناد شاکی به ماده 5 قانون تجمیع عوارض در خصوص « بهای خدمات» به دلیل تفاوت ماهوی این عنوان با « عوارض» صحیح نبوده و تبعا قابل استماع نخواهد بود. 3ـ1ـ استناد شاکی در قسمت پایانی شکواییه تقدیمی به اعلام نظر منفی آن اتحادیه نسبت به صدور پروانه کسب در تالارهای پذیرایی ملازمه‌ای با عدم وجود تالارهای بدون پارکینگ در شهر تهران ندارد. به عبارت دیگر، همانگونه که مستحضرید بسیاری از تالارهای پذیرایی سطح شهر تهران فاقد پارکینگ بوده و در هنگام برگزاری مراسم مشکلات جدی ترافیکی برای شهروندان ایجاد می‌نمایند. حال اگر این عزیزان برای رفع معضلات ترافیکی ناشی از حضور مشتریان خود بهایی به شهرداری بپردازند تا در جهت بهبود ارایه خدمات از سوی شهرداری در زمینه عبور و مرور مصرف گردد عمل خلافی صورت گرفته است؟! 4ـ1ـ محل مصرف بهای خدمات پیش بینی شده در مصوبه مورد بحث صرفا حل معضلات ترافیکی ناشی از برگزاری مراسم تالارهای پذیرایی در شهر تهران نمی باشد. بلکه، شهرداری تهران در قبال خدماتی دیگر از قبیل رفت و روب و نظافت و حمل زباله های بیش از حد متعارف واحدهای یاد شده این بها را مطالبه می‌نماید. 5 ـ1ـ همانگونه که مستحضرید حسب مقررات مندرج در تبصره 4 (الحاقی 1352/05/17) به بند 2 ماده 55 قانون شهرداری، شهرداری صرفا مکلف به تعیین محل‌های مخصوص برای تخلیه زباله بوده تا ضمن انتشار آگهی به اطلاع عموم جهت تخلیه زباله های خود رسانده شود. این محل‌های مخصوص حسب مقررات یاد شده باید « خارج از محدوده شهر تعیین شود.» بنابراین همانگونه که ملاحظه می‌فرمایید بر مبنای هیچ یک از مقررات موجود، به هیچ وجه شهرداری مکلف به جمع آوری مجانی زباله از مقابل تالارها و باشگاه‌ها نمی باشد و این عزیزان می‌بایست حسب مقررات یاد شده، زباله های خود را در محل‌های پیش بینی شده از سوی شهرداری که در خارج از محدوده شهر است به هزینه خود تخلیه نماید. اما از آنجا که نظـافت شهر و سلامـت شهروندان را نمی توان به مخاطره انداخت شهرداری اقدام به جمع آوری زباله ها می‌نماید. حال اگر کسانی که زباله های تولید شده محل‌های تجاری آن‌ها که ناشی از کسب درآمدشان بوده مبلغی بابت خدمات به شهرداری جهت جمع آوری زباله هایی که هزینه جمع آوری آن‌ها نیز به عهده خودشان می‌باشد بپردازند خلاف انصاف عمل شده است؟! آیا انصاف است از محل عوارض اقشار مختلف جامعه من جمله طبقات محروم، هزینه جمع آوری زباله های دارندگان تالارهای پذیرایی پرداخت گردد. در حالی که شهرداری به هیچ وجه از جهت قانونی تکلیفی در این خصوص ندارد؟ با توجه به مراتب معروضه فوق، مصوبه چهل و چهارمین جلسه مورخ 1382/11/07 شــورای اسلامی شهر تهران بر مبنای مقررات قانونی تنظیم و به هیچ وجه مغایر قوانین و مقررات جاری نبوده تا بتوان ابطال آن را از آن هیات درخواست نمود. هیات عمومی دیوان عدالت اداری در تاریخ فوق با حضور روسای شعب بدوی و روسا و مستشاران شعب تجدیدنظر تشکیل و پس از بحث و بررسی و انجام مشاوره با اکثریت آرا به شرح آتی مبادرت به صدور رای می‌نماید.

رای هیات عمومی

قانونگذار به منظور تعیین میزان هرگونه وجوه از جمله مالیات و عوارض برخی از خدمات و کالاهای تولیدی و وارداتی و تجمیع مقررات مختلف در باب وضع و وصول آن‌ها مبادرت به تصویب قانون اصلاح موادی از قانون برنامه سوم توسعه اقتصادی، اجتماعی و فرهنگی جمهوری اسلامی ایران و چگونگی برقراری و وصول عوارض و سایر وجوه از تولیدکنندگان کالا، ارایه دهندگان خدمات و کالاهای وارداتی مصوب 1381/10/22 نموده و به شرح ماده یک این قانون مقرر داشته است که « از ابتدای سال 1382 برقراری و دریافت هرگونه وجوه از جمله مالیات و عوارض اعم از ملی و محلی از تولیدکنندگان کالاها و ارایه دهندگان خدمات و همچنین کالاهای وارداتی صرفا به موجب این قانون صورت می‌پذیرد…» و در جهت تحقق این هدف کلیه قوانین و مقررات مربوط به برقراری، اختیار و یا اجازه برقراری و دریافت وجوه توسط کلیه مراجع ذیربط به استثنا موارد مصرح در آن ماده را ملغی اعلام داشته و در بند (د) ماده 4 قانون فوق‌الذکر عوارض خدمات هتل، متل، مهمانسرا، هتل آپارتمان، مهمانپذیر، مسافرخانه، تالارها و باشگاه‌ها را به میزان 2% هزینه تعیین نموده است که به موجب بند (ب) ماده 6 این قانون در حد مراکز واقع در حریم شهرها به حساب شهرداری محل واریز می‌شود و به صراحت ماده 5 قانون مزبور، برقراری هرگونه عوارض و سایر وجوه برای انواع خدمات مندرج در ماده 4 قانون را توسط شورای اسلامی شهر و سایر مراجع ممنوع کرده است. نظر به اینکه برقراری عوارض توسط شورای اسلامی شهر در صورت عدم تکافوی درآمد شهرداری در حد هزینه‌های ضروری و به تناسب خدمات شهری مجاز است و تعیین نرخ بهای خدمات شهرداری موضوع بند 26 ماده 71 قانون تشکیلات، وظایف و انتخابات شوراهای اسلامی کشور و انتخاب شهرداران مصوب 1375 نیز براساس آئین‌نامه‌های مالی و معاملاتی شهرداری ها ناظر به ارایه خدمات خاص و مشخص است و منصرف از مقوله عوارض موضوع بند 16 ماده 71 قانون اخیرالذکر و تبصره یک ماده 5 قانون موسوم به تجمیع عوارض می‌باشد، مصوبه شماره 44 مورخ 1382/11/07 شورای اسلامی شهر تهران که به شرح آن با تلفیق مقررات متفاوت بدون ارایه خدمات شهری و ترافیکی ناشی از برگزاری مراسم گوناگون در تالارها و باشگاه‌های پذیرایی و رستوران ها اقدام به برقراری عوارض شده است مغایر هدف و حکم مقنن تشخیص داده می‌شود و مستندا به قسمت دوم ماده 25 قانون دیوان عدالت اداری ابطال می‌گردد.

هیات عمومی دیوان عدالت اداری
معاون قضایی دیوان عدالت اداری ـ رهبرپور