رای شماره 1287 و 1288 مورخ 1396/12/22 هیات عمومی دیوان...

بسم الله الرحمن الرحیم

شماره دادنامه: 1288-1287

تاریخ دادنامه: 1396/12/22

کلاسه پرونده: 96/909، 96/136

مرجع رسیدگی: هیات عمومی دیوان عدالت اداری

شاکی: شرکت فرآوری پویا زرگان آق دره با وکالت آقای رضا طجرلو

موضوع شکایت و خواسته: ابطال قید «که از تاریخ لازم‌الاجرا شدن قانون مذکور و تا پایان دوره برنامه پنجم توسعه» در دستورالعمل شماره 23720/200-1391/11/30 رییس سازمان امور مالیاتی کشور

گردش کار : شرکت فرآوری پویا زرگان آق دره با وکالت آقای رضا طجرلو از به موجب دادخواستی ابطال قید «که از تاریخ لازم‌الاجرا شدن قانون مذکور و تا پایان دوره برنامه پنجم توسعه» در دستورالعمل شماره 23720/200-1391/11/30 رییس سازمان امور مالیاتی کشور را خواستار شده و در جهت تبیین خواسته اعلام کرده است که :

« ریاست محترم هیات عمومی دیوان عدالت اداری

با سلام احتراما به وکالت از شرکت فرآوری پویا زرگان آق دره و پیرو ثبت دادخواست با کلاسه پرونده شماره 9509980901401490 و شماره بایگانی 960129 در دبیرخانه هیات عمومی دیوان عدالت اداری و ارجاع آن به کمیسیون مربوطه، بدین وسیله نظر به اینکه در دادخواست قبلی درخواست ابطال عباراتی از دستورالعمل شماره 23720/200-1391/11/30 سازمـان امـور مالیاتی، بـه استناد مندرجات دو نامـه دریافتی مـوکل از اداره امـور مالیاتی استان آذربایجان غربی ذکر شده بود هر چند مفاد هر دو نامه مربوط به همین دستورالعمل بوده است و در عنوان خواسته و در لوایح مطرح در شعب بدوی و تجدیدنظر و در لایحه منظم پرونده در دبیرخانه هیات عمومی دیوان نیز اصل خواسته ابطال عباراتی از دستورالعمل فوق‌الذکر می‌باشد با این وجود برای اینکه هیچ گونه شبهه و ایرادی بر اصل خواسته وارد نشود و به منظور تصریح صریح اصل خواسته مجددا درخواست حذف و ابطال قید « که از تاریخ لازم‌الاجرا شدن قانون مذکور تا پایان دوره برنامه پنجم توسعه» در صدر دستورالعمل مذکور را به استناد مواد 12 و 80 قانون تشکیلات دیوان عدالت اداری به علت مغایرت آن با: اصول قانون اساسی، با مفاد بند ب ماده 165 قانون برنامه پنجساله پنجم توسعه، با مفاد ماده 132 قانون مالیات‌های مستقیم، با ماده 31 قانون رفع موانع تولید رقابت پذیر و ارتقای نظام مالی کشور مصوب 1394/02/01 مجلس شورای اسلامی که جایگزین ماده 132 قانون مالیات‌های مستقیم شده است و خروج از صلاحیت سازمان امور مالیاتی در صدور دستورالعمل مزبور را دارم. همچنین تقاضای صدور حکم مبنی بر «امکان بهره مندی موکل از موضوع معافیت مالیاتی مصرح در بند ب ماده 159 قانون برنامه پنجساله پنجم توسعه» را نیز دارم. در ضمن لوایح دفاعیه منضم به پرونده و تبادل شده است و لوایح تکمیلی در صورت نیاز مجددا تقدیم خواهد شد.

همچنین آقای رضا طجرلو وکیل شرکت مذکور به موجب لایحه تکمیلی توضیح داده است که :

«ریاست محترم هیات عمومی دیوان عدالت اداری؛ با سلام احتراما به وکالت از شرکت فرآوری پویا زرگان آق دره و پیرو ارجاع دادخواست موکل راجع به ابطال عبارات صدر دستورالعمل سازمان امور مالیاتی با شماره 23720/200-1391/11/30 با رای شعبه 11 تجدید نظر دیوان عدالت اداری که با کلاسه پرونده شماره 9509980901401490 و شماره بایگانی 960129 در دبیرخانه هیات عمومی دیوان عدالت اداری ثبت شد، بدین وسیله دلایل و جهات مغایرت عباراتی از این دستورالعمل با قانون اساسی و سایر قوانین و خروج از اختیارات مرجع مصوبه را به شرح ذیل تقدیم می‌دارم.

الف) شرح موضوع و صلاحیت هیات عمومی دیوان عدالت اداری در رسیدگی به دادخواست موکل

همان طور که در موضوع خواسته و شرح دادخواست اولیه در شعبه بدوی و در لایحه تجدید نظر خواهی تصریح شده موکل با دریافت پاسخ در دو فقره نامه به تاریخ 1393/08/05 و 1395/03/12 (بند 3)، متوجه تضییع حق خود در دستورالعمل صادره سازمان در تاریخ 1391/11/30 با شماره 23720/200 می‌شود. بنا بر موکل دستورالعمل را به عنوان تصمیم سازمان و اجرای مفاد آن را به عنوان اقدام سازمان برخلاف برنامه از پیش تعیین شده دولت، مفاد قانون حمایت از سرمایه گذاری در مناطق کمتر توسعه‌یافته، اهداف و مفاد ماده 132 قانون مالیات ها و اطلاق بند ب ماده 159 قانون برنامه پنجساله پنجم تشخیص و در دادخواست خود به تصمیم و اقدام سازمان اعتراض و درخواست ابطال و جلوگیری از اجرای آن را می‌کند. همان طور که مستحضرید دستورالعمل سازمان به عنوان «تصمیم» و اجرای آن به عنوان «اقدام» از آن جهت که جنبه عمومی دارد و عام‌الشمول است به استناد ماده 12 قانون تشکیلات دیوان عدالت اداری به عنوان بخشی از نظامات و مقررات اداری محسوب شده و قابل طرح در دیوان و امکان ابطال تصمیمات و اقدامات مذکور در هیات عمومی دیوان عدالت اداری را دارد. لذا شعبه یازدهم تجدید نظر دیوان نیز به درستی موضوع را در صلاحیت هیات عمومی دیوان تشخیص می‌دهد.

ب) دلایل و جهات مغایرت دستورالعمل مذکور با قانون اساسی و قوانین موضوعه

دستورالعمل سازمان امور مالیاتی راجع به موضوع معافیت ماده 132 اصلاحیه مورخ 1380/11/27 قانون مالیات‌های مستقیم می‌باشد. مشکل این است که سازمان در این دستورالعمل از بند ب ماده 159 قانون برنامه پنجساله پنجم توسعه (1390-1394) تفسیری خارج از حدود اختیارات خود نموده و علیرغم اطلاق بند ب ماده 159 قانون مزبور، آن را مقید و دایره شمول آن را بر خلاف هدف حمایتی هر دو قانون (یعنی ماده 132 قانون مالیات ها و بند ب ماده 159 قانون) محدود می‌کند. توضیحا اینکه مطابق بند ب ماده 159 قانون مذکور:«میزان معافیت مالیاتی واحدهای صنعتی و معدنی مناطق کمتر توسعه‌یافته تا سقف معافیت‌های منظور شده در مناطق آزاد تجاری- صنعتی افزایش می‌یابد.» در این قانون میزان معافیت مالیاتی مناطق آزاد تجاری- صنعتی شامل واحدهای صنعتی و معدنی مناطق کمتر توسعه‌یافته نیز می‌شود. یعنی میزان معافیت مالیاتی از ده سال به بیست سال افزایش می‌یابد. این حکم قانون مطلق است. یعنی معافیت مذکور در قانون شامل تمام واحدهای تولیدی یا معدنی می‌شود همچنین هیچ نوع محدودیت و تبعیضی برای واحدهای تولیدی یا صنعتی در مناطق کمتر توسعه‌یافته قایل نشده است. لذا محدود به واحدهایی که در طول دوره قانون مذکور پروانه بهره‌برداری می‌گیرند نمی شود.

بنابراین سازمان امور مالیاتی بر خلاف مفاد صریح قانون اقدام به تهیه دستور العملی نموده و حوزه عملکرد قانون را محدود و برخی از واحدهای تولیدی را از این امتیاز محروم کرده است. در صورتی که فلسفه قانون بر این است که سرمایه گذاران را به مناطق محروم جذب و ایجاد اشتغال در این مناطق بکند و بسیاری از آسیب‌های حاکم بر این مناطق از جمله فقر، مهاجرت بی رویه به شهرها، حاشیه نشینی شهرها و غیره را بر طرف نماید. بدیهی است فلسفه و هدف قانونگذار در هر دو قانون حمایتی است و هدف این نیست که سرمایه گذاران را به این مناطق جذب و بعد از جذب با ایجاد تبعیض بین واحدهای مختلف مستقر در آن، آن‌ها را از امتیازات محروم و سرمایه گذاران را بی انگیزه کند. چگونه می‌توان تصور کرد که قانونگذار اقدام به تبعیض بین سرمایه گذاران کند یعنی بعد از گرفتار کردن آن‌ها در مناطق محروم چتر حمایتی قانونی را بردارد؟ قطعا چنین قصدی را نمی توان برای قانونگذار تصور نمود. بنابراین سازمان امور مالیاتی با مشروط کردن «معافیت مالیاتی به دریافت پروانه بهره‌برداری در دوره زمانی برنامه پنجساله پنجم» در دستورالعمل مذکور از حدود اختیارات خود خارج و عمل قانونگذاری انجام داده است. این عمل برخلاف قانون و حدود اختیارات سازمان امور مالیاتی می‌باشد. نتیجتا اینکه: 1- دستورالعمل مذکور بر خلاف اصل قانونی بودن مالیات به استناد اصل 51 قانون اساسی می‌باشد. قانون مالیاتی به عنوان قانون خاص محسوب می‌شود و مرجع تقنین و تفسیر قانون خاص نیز صرفا در صلاحیت قانونگذار یعنی مجلس شورای اسلامی می‌باشد لذا هیچ مرجعی اختیار تحدید قانون خاص را ندارد. همچنین در این نوع قوانین هر گونه تفسیر می‌باید کاملا مضیق و به نفع مودی تفسیر شود. بنابراین سازمان در این دستورالعمل خود را جانشین قانونگذار کرده و عمل تقنینی را انجام داده و قانون را مقید به شرطی کرده است.

2- اطلاق بند ب ماده 159 قانون برنامه پنجساله پنجم توسعه و عدم وجود هیچگونه قیدی که شمول حکم قانون را محدود نماید. بنابراین قید« زمان دریافت پروانه بهره‌برداری از تاریخ لازم‌الاجرا شدن قانون مذکور تا پایان دوره برنامه پنجساله پنجم» در قانون مذکور وجود ندارد.

3- هدف در هر دو قانون (یعنی ماده 132 قانون مالیات‌های مستقیم و بند ب ماده 159 قانون برنامه پنجم) حمایتی است.

4- در ماده 31 قانون رفع موانع تولید رقابت پذیر و ارتقای نظام مالی کشور مصوب مصوب 1394/02/01 مجلس شورای اسلامی که جایگزین ماده 132 قانون مالیات‌های مستقیم شده است عبارت «از تاریخ بهره‌برداری» ذکر شده است و قید دیگری وجود ندارد. در قانون اصلاح مالیات‌های مستقیم مصوب 1394/04/31 مصوب مجلس شورای اسلامی نیز هیچگونه قیدی وجود ندارد.

ج) سوابق احکام مشابه در آرا دیوان عدالت و نظریه معاون حقوقی رییس جمهور در خصوص این موضوع

در خصوص این موضوع در شعبه 13 تجدید نظر و در هیات عمومی دیوان عدالت اداری آرا مشابهی صادر شده است. همچنین توسط معاون حقوقی رییس جمهور نیز خلاف قانون بودن دستورالعمل مذکور مشخص و به سازمان اعلام شده است.

1- در رای شعبه 13 دیوان عدالت اداری موضوع بهره مندی شرکت شاکی از مزایای معافیت موضوع ماده 132 قانون مالیات‌های مستقیم در خصوص افزایش سنوات معافیت مالیاتی با توجه به اطلاق عبارت بند ب ماده 159 قانون برنامه پنجساله حکم صادر شده است.

2- هیات عمومی دیوان عدالت اداری در دادنامه شماره 57-1375/04/02، بخشنامه سازمان امور مالیاتی را به جهت عدم انطباق با هدف قانونگذار ابطال می‌کند. همچنین در دادنامه شماره 81-76-1375/05/20، بخشنامه سازمان امور مالیاتی را به جهت اینکه علاوه بر شروط مقرر در قانون قید جدیدی اضافه و «معافیت را موکل به عدم شروع بهره‌برداری به قبل از تاریخ تصویب اصلاحیه نموده است.» خلاف قانون تشخیص داده است. این رای هیات عمومی کاملا شبیه موضوع دادخواست موکل می‌باشد. در این رای حکم بر اطلاق موضوع ماده 132 قانون مالیات‌های مستقیم مصوب 1371/02/07 و مقید نمودن اصلاحیه را به «عدم شروع بهره‌برداری قبل از تاریخ تصویب اصلاحیه قانون» را خلاف قانون تشخیص می‌دهد. در تصمیمی دیگر هیات عمومی با دادنامه 132-1377/06/21 در خصوص مقید و مشروط نمودن اعمال حکم مقرر در ماده 132 اصلاحی قانون مالیات‌های مستقیم و همچنین مضیق و محدود نمودن دایره شمول حکم قانونگذار توسط بخشنامه سازمان امور مالیاتی را مغایر قانون تشخیص و ابطال می‌کند.

3- معاون حقوقی رییس جمهور در پاسخ به استعلام رییس سازمان امور مالیاتی در خصوص مبدا زمانی برقراری معافیت بند ب ماده 159 قانون برنامه پنجم مقرر می‌کند: «در بند ب ماده 159 قانون مذکور حکمی در خصوص تغییر مبدا زمان برقراری معافیت ندارد بلکه صرفا ناظر به افزایش میزان معافیت واحدهای صنعتی و معدنی در مناطق کمتر توسعه‌یافته است.» همچنین « در قانون شرط دریافت پروانه در طول دوره اجرای برنامه پنجساله توسعه وجود ندارد.» لذا این پاسخ به نوعی دستور مقام مافوق مبنی بر ملزم کردن سازمان به رعایت قانون می‌باشد و می‌تواند فصل الخطاب برای اصلاح دستورالعمل مربوطه باشد. اما سازمان از دستور مقام مافوق نیز پیروی نمی کند و بر تصمیم و عمل غیر قانونی خود ادامه می‌دهد. در نتیجه با توجه به اینکه تاریخ خاتمه زمان معافیت ده ساله مالیاتی موکل در تاریخ 1393/03/20 بوده و می‌تواند مشمول حکم موضوع بند ب ماده 159 قانون برنامه شده و به میزان معافیت مالیاتی قانون مناطق آزاد تجاری (یعنی بیست سال) از معافیت مالیاتی موضوع ماده 132 قانون مالیات ها بهره مند بشود. لذا تقاضای حذف و ابطال قید «که از تاریخ لازم‌الاجرا شدن قانون مذکور و تا پایان دوره برنامه پنجم توسعه» در صدر دستورالعمل شماره 23720/200-1391/11/30 سازمان امورمالیاتی را به استناد ماده 12 و 80 قانون تشکیلات دیوان عدالت اداری به علت مغایرت با قانون اساسی، مفاد بند ب ماده 159 قانون برنامه پنجساله پنجم توسعه، مفاد ماده 132 قانون مالیات‌های مستقیم و خروج از صلاحیت سازمان امور مالیاتی در صدور دستور العمل مزبور را دارم. همچنین تقاضای صدور حکم مبنی بر «امکان بهره مندی موکل از موضوع معافیت مالیاتی مصرح در بند ب ماده 159 قانون برنامه پنجساله پنجم توسعه» را دارم. در ضمن با وصول لوایح دفاعیه خوانده متعاقبا لایحه تکمیلی تقدیم خواهد شد. در ضمن درخواست اعمال ماده 13 قانون تشکیلات دیوان عدالت اداری و تسری ابطال مصوبه به زمان تصویب بخشنامه مذکور را دارم.»

متن دستورالعمل در قسمت مورد اعتراض به قرار زیر است :

در پاسخ به شکایت مذکور، سازمان امور مالیاتی کشور به موجب لایحه شماره 13728/212/ص-1396/04/18 توضیح داده است که :

«1- بر اساس ماده 159 قانون برنامه مذکور، به منظور تسهیل و تشویق سرمایه گذاری صنعتی و معدنی در کشور اقدامات زیر انجام می‌شود:

الف- معافیت موضوع ماده (138) قانون مالیات‌های مستقیم و اصلاحات بعدی در طول برنامه به میزان پانزده واحد درصد (15%) افزایش می‌یابد.

ب- میزان معافیت مالیاتی واحدهای صنعتی و معدنی مناطق کمتر توسعه‌یافته تا سقف معافیت‌های منظور شده در مناطق آزاد تجاری- صنعتی افزایش می‌یابد.

2- مطابق ماده 132 اصلاحی مصوب 1380/11/27 قانون مالیات‌های مستقیم، درآمد مشمول مالیات ابرازی ناشی از فعالیت‌های تولیدی و معدنی در واحدهای تولیدی یا معدنی در بخش‌های تعاونی و خصوصی که از اول سال 1381 به بعد از طرف وزارتخانه‌های ذیربط برای آن‌ها پروانه بهره‌برداری صادر یا قرارداد استخراج و فروش منعقد می‌شود، از تاریخ شروع بهره‌برداری یا استخراج به میزان هشتاد درصد (80%) و به مدت چهار سال و در مناطق کمتر توسعه‌یافته به میزان صد در صد (100%) و به مدت ده سال از مالیات موضوع ماده (105) این قانون معاف هستند.

3- به موجب بند 1 ضوابط اجرایی موضوع تبصره 4 ماده 132 قانون مالیات‌های مستقیم، تاریخ صدور پروانه بهره‌برداری یا قرارداد استخراج واحدهای تولیدی و معدنی حسب مورد مبدا شروع معافیت موضوع ماده مزبور خواهد بود لذا بر اساس مقررات واحدهای تولیدی و معدنی از حیث برخورداری از معافیت مالیاتی مذکور، تابع مقررات و ضوابط مالیاتی زمان صدور پروانه بهره‌برداری می‌باشند.

نظر به مراتب فوق و با توجه به اینکه اعمال حکم بند (ب) ماده 159 قانون برنامه پنجساله پنجم توسعه در خصوص معافیت مالیاتی واحدهای صنعتی و معدنی مناطق کمتر توسعه‌یافته تن ها با رعایت مقررات و ضوابط اجرایی موضوع ماده 132 اصلاحی مصوب 1380/11/27 قانون مالیات‌های مستقیم امکان پذیر می‌باشد، لذا این سازمان با ملحوظ نظر قراردادن حکم کلی بند (ب) ماده 159 قانون مذکور و با توجه به الزامات و ضوابط اجرایی مربوطه (از جمله تسری معافیت موضوع ماده 132 قانون مالیات‌های مستقیم به درآمد مشمول مالیات ابرازی و اعمال مبدا شروع معافیت بر مبنای تاریخ صدور پروانه بهره‌برداری و با رعایت مقررات و ضوابط مالیاتی زمان صدور پروانه بهره‌برداری مطابق دستورالعمل معافیت موضوع ماده 132 اصلاحیه مورخ 1380/11/27) نسبت به اجرای حکم بند (ب) ماده 159 صدرالذکر، مطابق مفاد دستورالعمل شماره 23720/200-1391/11/30 اقدام نموده است که کلیه مکاتبات مورد اشاره در دادخواست نامبرده نیز به استناد مقررات مزبور صورت پذیرفته است. ضمن اینکه در خصوص سنوات قبل از سال 1390 با توجه به پایان یافتن موعد رسیدگی و قطعیت خیل کثیری از پروندهای مالیاتی مربوط به سنوات قبل از برنامه پنجساله پنجم توسعه، موجب تضییع حقوق برخی از مودیان خواهد گردید و در خصوص سنوات بعد از سال 1394 ( پایان برنامه پنجساله پنجم توسعه) نیز به طور کلی با استناد به مفاد بند (ح) تبصره 6 قانون بودجه سال 1395، مفاد بند (ب) قانون مذکور اجرایی نمی باشد.

به طور کلی با در نظر گرفتن هدف از تدوین ماده 159 قانون برنامه پنجساله پنجم توسعه مطابق صدر ماده و بند (ب) ماده مذکور مبنی بر تسهیل و تشویق سرمایه گذاری صنعتی و معدنی جدید در مناطق کمتر توسعه‌یافته، عطف به ماسبق نمودن حکم مذکور در بند (ب) این ماده و تسری معافیت مذکور به سرمایه‌گذاری‌های خارج از دوره زمانی برنامه پنجساله پنجم توسعه در منافات با متن ماهیت و روح این ماده می‌باشد.»

هیات عمومی دیوان عدالت اداری در تاریخ 1396/12/22 با حضور رییس و معاونین دیوان عدالت اداری و روسا و مستشاران و دادرسان شعب دیوان تشکیل شد و پس از بحث و بررسی با اکثریت آرا به شرح زیر به صدور رای مبادرت کرده است.

رای هیات عمومی

بر مبنای ماده 132 قانون مالیات‌های مستقیم مقرر شده «درآمد مشمول مالیات ابرازی ناشی از فعالیت‌های تولیدی و معدنی که از اول سال 1381 به بعد از طرف وزارتخانه‌های ذی‌ربط برای آن‌ها پروانه بهره‌برداری صادر یا قرارداد استخراج به میزان هشتاد درصد (80%) و به مدت چهار سال و در مناطق کمتر توسعه‌یافته به میزان صد در صد (100%) و به مدت ده سال از مالیات موضوع ماده 105 این قانون معاف هستند.» و به موجب بند (ب) ماده 159 قانون برنامه پنج ساله پنجم توسعه جمهوری اسلامی ایران مقرر شده «میزان معافیت واحدهای صنعتی و معدنی مناطق کمتر توسعه‌یافته تا سقف معافیت‌های منظور شده در مناطق آزاد تجاری- صنعتی افزایش می‌یابد.» نظر به اینکه سازمان امور مالیاتی کشور در دستورالعمل و نامه‌های مورد شکایت با قید «از تاریخ لازم‌الاجرا شدن قانون مذکور و تا پایان دوره برنامه پنجم توسعه» برای تعدادی از واحدهای تولیدی و معدنی محدودیت ایجاد کرده و از معافیت قانونی محروم کرده است، بنابراین اطلاق دستورالعمل مورد شکایت، خلاف قانون و خارج از اختیار بوده و مستند به بند 1 ماده 12 و مواد 88 و 13 قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان عدالت اداری مصوب سال 1392 از تاریخ تصویب ابطال می‌شود.

محمدکاظم بهرامی - رییس هیات عمومی دیوان عدالت اداری