رای شماره 153 هیات عمومی دیوان عدالت اداری با موضوع ابطال بند 2 ذیل ماده 24...

شماره هـ/89/622 1392/03/17

تاریخ دادنامه: 1392/02/30 شماره دادنامه: 153 کلاسه پرونده: 89/622

مرجع رسیدگی: هیات عمومی دیوان عدالت اداری

شاکی: آقای محمدباقر فروتن سرایی

موضوع شکایت و خواسته: ابطال بند (2) ذیل ماده 24 تعرفه عوارض محلی شهر تبریز

گردش کار: شاکی به موجب دادخواستی ابطال بند (2) ذیل ماده 24 تعرفه عوارض محلی شهر تبریز را خواستار شده و در جهت تبیین خواسته توضیح داده است که:

«احتراما، به استحضار می‌رساند این جانب به موجب کپی مصدق سند مالکیت پیوست مالک پلاک ثبتی 793/8 واقع در بخش 9 تبریز می‌باشم که ملک موصوف را در سال 1369 خریداری و نسبت به احداث کارخانه در آن اقدام و در تاریخ 1373/08/25 از طریق ماده 147 قانون ثبت سند مالکیت اخذ که کارخانه احداثی نیز در صفحه سوم آن درج شده است. علی هذا هم خرید و هم احداث کارخانه و هم اخذ سند مالکیت همگی قبل از تصویب طرح جامع جدید شهر یعنی 1374/11/28 بوده و پس از تصویب طرح جامع مزبور بدون اراده و تقاضای این جانب وارد محدوده شهر شده لیکن متاسفانه شورای شهر تبریز طبق ماده 24 تعرفه عوارض محلی از املاک اشخاص من جمله این جانب به عنوان عوارض سهم خدمات عمومی و شهرداری بابت ورود به محدوده شهر سهمی معادل 55% کل عرصه از مالکان مطالبه می‌نماید در صورتی که شورای محترم نگهبان در موارد عدیده من جمله پرونده کلاسه 77/169 و 82/621 هیات عمومی دیوان عدالت اداری چنین مصوباتی را که به صورت مطلق و بدون تقاضای صاحبان زمین بابت استفاده از مزایای ورود به محدوده شهر سهمی را به شهرداری اختصاص می‌دهند خلاف شرع اعلام کرده و دیوان عدالت اداری نیز مصوبه‌های مشابه را در تمام موارد ابطال کرده است. علی ای حال با عنایت به مراتب و این که مصوبه مورد اعتراض مغایر با شرع و قاعده تسلیط و اصول قانون اساسی مبنی بر اقدام مالکیت مشروع اشخاص و خارج از حدود اختیارات شورای شهر می‌باشد، لذا مستندا به بند 1 ماده 19 و ماده 42 قانون دیوان عدالت اداری از آن مرجع رسیدگی و ابطال مصوبه مزبور مورد تقاضا است. ضمنا با توجه به این که شهرداری تبریز در صدد اخذ عوارض به استناد مصوبه مارالذکر می‌باشد در صورت اجرای این مصوبه خسارتی متوجه این جانب خواهد شد که در آتیه جبران آن متعذر می‌باشد، لذا مستندا به ماده 25 قانون دیوان عدالت اداری صدور دستور موقت مبنی بر توقف اجرای مفاد مصوبه معترض عنه نیز مورد استدعاست.»

متعاقبا شاکی در پاسخ به اخطار رفع نقصی که از سوی اداره کل هیات عمومی در اجرای ماده 38 قانون دیوان عدالت اداری برای وی ارسال شده بود، به موجب لایحه‌ای که به شماره 2188/711/د41ـ 1389/10/21 ثبت دفتر اندیکاتور هیات عمومی شده توضیح داده است که:

«ماده 24 شورای اسلامی شهر تبریز در رابطه با تعیین عوارض محلی مخالف فرمان مقام معظم رهبری مدظله‌العالی و خلاف شرع مقدس اسلام و مغایر دادنامه شماره 42 ـ 1378/02/25 هیات عمومی دیوان عدالت اداری و ماده 100 قانون شهرداری و تبصره‌های آن و اصول و قواعد حاکم بر کیفیت رسیدگی به ادعای تخلفات ساختمانی در کمیسیون‌های بدوی تجدیدنظر ماده 100 شهرداری بوده و مصوبه شماره 29/9001ـ 1377/04/28 شهرداری تبریز در موارد مشابه طی دادنامه شماره 46ـ 1384/02/04 هیات عمومی دیوان عدالت اداری ابطال شده و شورای نگهبان نیز طی نظریه شماره 1756/21/80 ـ 1380/04/21 خلاف شرع تشخیص داده است. لذا به لحاظ خلاف شرع و قانون و خارج اختیار بودن ماده 24 مارالذکر به دلایل فوق البیان، تقاضای ابطال آن را دارم.»

همچنین شاکی به موجب لایحه‌ای که به شماره 2559/711/د41 ـ 1389/12/10 ثبت دفتر اندیکاتور هیات عمومی شده توضیح داده است که ادعای وی از حیث مغایرت با موازین شرع متوجه بند 2 ماده 24 تعرفه مورد شکایت است.

متن ماده 24 و تبصره‌های ذیل آن در خصوص تعرفه عوارض محلی شهرداری تبریز به قرار زیر است:

«ماده 24ـ عوارض سهم خدمات عمومی و شهرداری در محدوده و حریم شهر

1 ـ در کلیه املاکی که داخل حریم شهر واقع شده اند و اعیانی های آن‌ها به هر نحوی از انحا ابقا شوند عوارض عرصه به عنوان سهم خدمات عمومی مطابق جدول های ذیل محاسبه و اخذ خواهد شد و صدور گواهی عدم خلاف و یا هر نوع گواهی به منزله ارزش افزوده عرصه ملک نخواهد بود.

الف: عوارض عرصه از مسکونی:

ب: عوارض عرصه از غیر مسکونی:

تبصره 1: در جدول های فوق حداقل ارزش منطقه‌ای در مناطق 10ـ7ـ6 ـ4 مبلغ 5000 ریال و در مناطق (8 ـ 5 ـ3ـ2ـ1) مبلغ 10000 ریال می‌باشد به عرصه مسکونی های کمتر از 200 مترمربع که دارای اعیانی بوده و همچنین کارگاه‌هایی که کمتر از 500 مترمربع که سال احداث آن قبل از تاریخ 1370/01/01 باشد عوارض عرصه شامل نخواهد شد.

تبصره 2: حفظ کلیه اراضی فاقد اعیانی در داخل محدوده شهر با هر نوع استفاده الزامی است و در صورت تقاضای ارزش افزوده توسط مالکان با طی مراحل قانونی از طریق کمیسیون ( ماده 5) قرار خواهد گرفت.

2ـ در صورت درخواست مالکان اراضی و املاک واقع در داخل محدوده شهر جهت استفاده از مزایای توسعه و عمران شهری عوارض سهم خدمات عمومی معادل 55% از کل عرصه و تا 20% عرصه سهم شهرداری به شرط تصویب در کمیسیون ( ماده 5) محاسبه و اخذ خواهد شد که در این حالت سهم شهرداری در اراضی زراعی و بایر از حداقل 60% و در باغات از حداقل 70% کمتر نخواهد بود در این صورت عوارض و جرایم قطع اشجار به عهده شهرداری خواهد بود.

3ـ در کلیه اراضی و املاکی که صاحبان آن‌ها با تصویب کمیسیون ماده 5 نسبت به آماده سازی ـ ایجاد معابر راسا اقدام می‌نمایند علاوه از واگذاری کلیه کاربری‌های عمومی به شهرداری حداقل 10 تا 15% از کل عرصه ملک به عنوان سهم شهرداری تعلق خواهد گرفت.

تبصره 1: حفظ باغات و توسعه آن‌ها در اولویت اول برنامه‌های فضای سبز شهرداری می‌باشد و مصوبات کمیسیون ماده 5 در ارتباط با نحوه اقدام شهرداری از قبیل باغات چایکنار و ... همچنین به قوت خود باقی است.

تبصره 2: اعیانی واقع در محدوده قانونی روستاهای وارد شده به محدوده شهر مجاز هستند و عوارض احداث بر آن‌ها تعلق نمی گیرد و فقط شامل بندهای فوق‌الذکر می‌باشند.»

در پاسخ به شکایت مذکور، رییس شورای اسلامی شهر تبریز به موجب لایحه شماره 5800013 ـ 1390/01/10 توضیح داده است که:

«بـه استحضار عالی می رسـاند کـه تعرفه عـوارض محلی مصوب شورای اسلامی شهر و بـه تبع آن مـاده 24 و تبصره‌های ذیل آن از تعرفه یاد شده که موضوع شکایت شاکی پرونده می‌باشد ناشی از اختیارات قانونی شورای اسلامی است که در تصویب و وضع تعرفه عوارض محلی ماذون از قبل قانونگذار بوده و انجام این امر برابر قوانین حاکم و جاری تجویز شده است. همان طور که استحضار دارید مطابق بند 16 ماده 76 قانون تشکیلات، وظایف و انتخابات شوراهای اسلامی کشور و انتخاب شهرداران مصوب سال 1375 مربوط به وظایف شورای اسلامی شهر، تصویب لوایح برقراری یا لغو عوارض شهر و همچنین تغییر نوع و میزان آن با در نظر گرفتن سیاست عمومی دولت از اختیارات شوراها اعلام شده است. علاوه بر آن ماده 80 قانون مذکور می گوید: شورای اسلامی شهر و دهستان می‌توانند نسبت به وضع عوارض متناسب با تولیدات و درآمدهای اهالی به منظور تامین بخشی از هزینه‌های خدماتی و عمرانی مورد نیاز شهر و روستا طبق آئین‌نامه مصوب هیات وزیران اقدام نمایند. همچنین تبصره 1 ذیل ماده 50 قانون مالیات بر ارزش افزوده مصوب 1387 وضع عوارض محلی جدید را که تکلیف آن‌ها در قانون مذکور مشخص نشده است توسط شوراهای اسلامی شهر و بخش تجویز کرده است.

با توجه به اختیارات قانونی ذکر شده شورای اسلامی شهر تبریز در اجرای دستورالعمل ماده 14 قانون زمین شهری و تبصره 4 ذیل ماده واحده قانون تعیین وضعیت املاک واقع در طرح‌های دولتی و شهرداری ها، با تصویب ماده 24 عوارض محلی و بندهای ذیل آن عوارضی را در مورد اراضی که دارای کاربری‌های عمومی ـ فضای سبز و به صورت بایر یا مزروعی و مشجر هستند و وارد محدوده شهر می‌شوند و اعیانی های غیرقانونی احداث شده در آن‌ها توسط کمیسیون‌های ماده صد ابقا می‌شوند و در نهایت از امتیازات ورود به محدوده خدمات شهری بهره مند می‌شوند عوارضی وضع کرده است که با توجه به وضع و شرایط حاکم به ملک و اعیانی های متعلق به شاکی موضوع مشمول ماده 24 و شق الف و ب از بند 2 ذیل ماده مذکور از تعرفه عوارض محلی می‌باشد.

برخلاف ادعا و اعتقاد شاکی مصوبه موضوع بحث شورای اسلامی شهر تبریز هیچ مغایرت و مخالفت با فرمان مقام معظم رهبری و موازین شرع مقدس اسلام ندارد و هیچ گونه تعارضی بین این مصوبه و ماده 100 قانون شهرداری و تبصره‌های الحاقی ذیل آن مشهود نیست. همچنین آرا هیات عمومی دیوان عدالت اداری که مورد استناد شاکی قرار گرفته است ارتباطی به ماده 24 تعرفه عوارض محلی مصوب شورای اسلامی شهر تبریز ندارد و مربوط به موضوع و تصمیم دیگری است و بالاخره شورای نگهبان قانون اساسی هم در رابطه با خلاف شرع بودن ماده 24 موضوع بحث اعلام نظر نکرده است. با عرض مراتب و توج ها به این که مصوبه مورد نظر شورای اسلامی شهر تبریز مبنای قانونی و در نهایت منشا و ماخذ مشروع دارد و به منظور تامین نیازهای خدمات سطح شهری وضع شده است. علی هذا تقاضای صدور حکم به رد شکایت و خواسته شاکی را دارد.»

قایم مقام دبیر شورای نگهبان نیز در خصوص ادعای مغایرت مصوبه مذکور با شرع، طی نامه شماره 42619/30/90ـ 1390/03/29 اعلام کرده است که:

«موضوع بند 2 ذیل تبصره 2 ماده 24 تعرفه عوارض محلی شهر تبریز در جلسه مورخ 1390/03/25 فقهای شورای نگهبان مورد بحث و بررسی قرار گرفت که فقهای معظم به شرح زیر اعلام می‌گردد:

بند (2) ماده (24) مصوبه مذکور مستقلا خلاف موازین شرع تشخیص داده نشد، ولی چون خلاف تبصره (4) ماده واحده قانون تعیین وضعیت املاک واقع در طرح‌های دولتی و شهرداری ها مصوب 1367/08/29 می‌باشد، از زمان تصویب در حدود مغایرت با مصوبه مذکور باید ابطال شود.»

همچنین شاکی به موجب لایحه‌ای که به شماره 5800792 ـ 1390/07/24 ثبت دفتر اندیکاتور هیات عمومی شده توضیح داده است که:

«نظر به این که فقهای محترم شورای نگهبان مصوبه مورد شکایت (موضوع بند 2 ذیل تبصره 2 ماده 24 تعرفه عوارض محلی شهر تبریز) خلاف موازین شرع تشخیص نداده اند ولی چون برخلاف تبصره 4 ماده واحده قانون تعیین وضعیت املاک واقع در طرح‌های دولتی و شهرداری ها مصوب 1367/08/29 تشخیص داده اند. لذا تقاضای اعمال ماده 20 قانون دیوان عدالت اداری مبنی بر اثر ابطال از زمان تصویب مصوبه را دارم.»

هیات عمومی دیوان عدالت اداری در تاریخ یاد شده با حضور روسا، مستشاران و دادرسان شعب دیوان تشکیل شد. پس از بحث و بررسی، با اکثریت آرا به شرح آینده به صدور رای مبادرت می کند.

رای هیات عمومی

اولا: نظر به این که قایم مقام دبیر شورای نگهبان به موجب نامه شماره 42619/30/90ـ 1390/03/29 اعلام کرده است که فقهای شورای نگهبان بند 2 ماده 24 تعرفه عوارض محلی شهر تبریز را مستقلا خلاف موازین شرع تشخیص نداده اند، بنابراین در اجرای ماده 41 قانون دیوان عدالت اداری و متابعت از نظر فقهای شورای نگهبان، بند 2 ماده 24 مصوبه مورد اعتراض از بعد شرعی قابل ابطال نیست.

ثانیا: در تبصره 4 قانون تعیین وضعیت املاک واقع در طرح‌های دولتی و شهرداری ها مصوب 1367/08/29 مقرر شده است کـه: «در مـواردی کـه تهیه زمیـن عوض در داخـل محـدوده های مجاز بـرای قطعه بنـدی و تفکیک و ساختمان سازی میسر نباشد و احتیاج به توسعه محدوده مزبور طبق طرح‌های مصوب توسعه شهری مورد تـایید مراجع قانونی قرار بگیرد، مراجع مزبور می تـوانند در مقابـل موافقت بـا تقاضای صاحبان اراضی بـرای استفاده از مزایای ورود به محدوده توسعه و عمران شهر، علاوه بر انجام تعهدات مربوط به عمران و آماده سازی زمین و واگذاری سطوح لازم برای تاسیسات و تجهیزات و خدمات عمومی، حداکثر تا 20% از اراضی آن‌ها برای تامین عوض اراضی واقع در طرح‌های موضوع این قانون و همچنین اراضی عوض طرح‌های نوسازی و بهسازی شهری به طور رایگان دریافت نمایند.» نظر به این که اجرای حکم مذکور به شرایطی از جمله تقاضای صاحبان اراضی برای استفاده از مزایای ورود به محدوده توسعه عمران شهر موکول شده است و حداکثر تا 20% اراضی به طور رایگان قابل دریافت است، بنابراین بند 2 ماده 24 تعرفه عوارض محلی شهرداری تبریز که مازاد بر حکم مقنن جواز اخذ رایگان زمین اشخاص را مقرر کرده است خلاف قانون است و به استناد بند 1 ماده 19 و مواد 20 و 42 قانون دیوان عدالت اداری از تاریخ تصویب ابطال می‌شود.

هیات عمومی دیوان عدالت اداریمعاون قضایی دیوان عدالت اداری ـ علی مبشری