رای شماره 249830 هیات عمومی دیوان عدالت اداری با موضوع:...

شماره 9901876ـ0001501 1403/02/22

بسمه تعالی

مدیرعامل محترم روزنامه رسمی جمهوری اسلامی ایران

یک نسخه از رای هیات عمومی دیوان عدالت اداری با شماره دادنامه 140331390000249830 مورخ 1403/02/04 با موضوع: «بند 1 ماده 36 تعرفه عوارض محلی سال 1398 شهرداری بندرانزلی و بند 1 تعرفه شماره (28ـ2) از تعرفه عوارض محلی سال 1398 شهرداری رودسر که تحت عنوان عوارض حق افتتاح شعب بانک ها و موسسات مالی و اعتباری و قرض‌الحسنه و تعاونی‌های اعتباری به تصویب شورای اسلامی شهرهای یادشده رسیده، از تاریخ تصویب ابطال شد» جهت درج در روزنامه رسمی به پیوست ارسال می‌گردد.

مدیرکل هیات عمومی و هیاتهای تخصصی دیوان عدالت اداری ـ یداله اسمعیلی فرد

تاریخ دادنامه: 1403/02/04 شماره دادنامه: 140331390000249830

شماره پرونده: 0001501ـ 9901876

مرجع رسیدگی: هیات عمومی دیوان عدالت اداری

شاکیان: 1ـ بانک کشاورزی (مدیریت شعب استان گیلان) 2ـ سجاد کریمی پاشاکی

طرف شکایت: شورای اسلامی شهر رودسر، شورای اسلامی شهر بندرانزلی، شهرداری شهر بندرانزلی

موضوع شکایت و خواسته: 1ـ ابطال بند 1 از تعرفه شماره (28ـ2) عوارض و بهای خدمات شهرداری رودسر سال 1398 مصوب شورای اسلامی شهر رودسر

2ـ ابطال بند 1 از ماده 36 عوارض و بهای خدمات شهرداری بندرانزلی سال 1398 مصوب شورای اسلامی شهر بندرانزلی

گردش کار: شاکیان به موجب دادخواست‌های جداگانه ابطال تعرفه شماره (28ـ2) از دفترچه عوارض و بهای خدمات شهرداری رودسر سال 1398 مصوب شورای اسلامی شهر رودسر و ماده 36 تعرفه عوارض و بهای خدمات شهرداری بندرانزلی سال 1398 مصوب شورای اسلامی شهر بندرانزلی را خواستار شده اند و در جهت تبیین خواسته اجمالا به طور خلاصه اعلام کرده اند که:

"عوارض از منابع درآمدی دولت و موسسات عمومی است که یا به واسطه وضع مستقیم قانون نوع و میزان آن تعیین شده و یا اینکه مع الواسطه با تشخیص مراجع ذیربط مشخص می‌گردد و از خصوصیات آن می‌توان به معوض بودن آن در قبال ارایه خدمات مشخص اشاره کرد که از شروط صحت وضع آن می‌باشد به عبارتی، مراجعی که مع الواسطه وظیفه وضع عوارض دارند، نمی توانند بدون ارایه خدمات معین، الزام به دریافت عوارض کنند. از سوی دیگر پرداخت کنندگان عوارض محق بر آگاهی از نوع خدمات خواهند بود و بدیهی است که مرجع صدور عوارض می‌بایست معوض دریافت عوارض را نیز اطلاع رسانی نماید. علاوه بر موارد مطروحه اعلام عمومی تعرفه عوارض، از دیگر شروط تحقق آن محسوب می‌گردد. به عبارتی مراجع ذی‌صلاح قانونی مکلفند تعرفه یا دفترچه تعرفه عوارض مصوب خود را به نحو شایسته منتشر و اطلاع رسانی عمومی نمایند. دلیل این امر نیز آن است که مردم نسبت به خدماتی که می‌بایست در قبال آن عوارض بپردازند، آگاه گردند. همچنین دیگر اوصاف عوارض، عطف به ماسبق نشدن آن است. بنابراین مقنن به منظور رفع حوایج متقابل شهرداری و اشخاص حقیقی و حقوقی مستقر در شهرها، در قبال ارایه خدمات توسط شهرداری ها، امکان وضع عوارض را برای شوراهای اسلامی شهر، پیش بینی کرد، اما این اختیار محدود به رعایت قوانین، حدود اختیارات و تکالیف و امکان قانونی وضع عوارض شده است که مقنن در ماده 50 قانون مالیات بر ارزش افزوده و ماده 174 قانون برنامه پنجم توسعه به منظور تامین درآمد پایدار شهرداری ها اشاره نموده است.

همانطور که مشخص است این عوارض از حاصل ضرب مساحت اعیانی شعبه و ارزش منطقه‌ای حاصل می‌شود. به عبارتی این عوارض ناشی از اعیانی بانک احتساب و وصول می‌گردد و به هیچ عنوان خدمات قابل ارایه، در این عنوان عوارض و فرمول آن جایگاهی ندارد. از آنجایی که بر اساس آرا قبلی هیات عمومی دیوان عدالت اداری، وضع عوارض بر درآمدهای مشمول مالیات، غیر قانونی عنوان شده و از سوی دیگر وضع عوارض بر املاک یا دارایی‌های غیر منقول نیز خلاف قاعده تسلیط و بند 8 ماده 12 قانون مالیات بر ارزش افزوده است چرا که در اختیار داشتن املاک، به صرف مالکیت به خودی خود، دلیلی بر وضع و اخذ عوارض نیست. فلذا مشخص است که وضع این عوارض بدون ارایه هیچ خدمت و صرفا بر مبنای داشتن مالکیت، وضع و اخذ می‌شود.

هدف مقنن از وضع ماده 50 قانون مالیات بر ارزش افزوده، تجویز وضع هر نوع عوارض حتی بدون لحاظ ایجاب و امکان و اقتضا ذاتی آن نیست. به عبارتی، نمی توان بخاطر داشتن مکانی برای کسب و تجارت، برای آن عوارض پیش بینی کرد. زیرا علاوه بر دلایل گفته شده، بانک‌های دولتی به موجب قانون شکل گرفته اند و وفق بند 8 ماده 12 قانون مالیات بر ارزش افزوده در خصوص اموال غیر منقول و نیز بند 11 ماده 12 این قانون در خصوص خدمات بانکی و اعتباری بانک ها، تعیین تکلیف را بر معافیت تصریح داشته است. بنا بر این قانون نمی توان برای استقرار شعب بانک، باجه و عابر بانک که ناظر بر اموال غیر منقول (بند 8 ماده 12 قانون ارزش افزوده) است و نیز کسب و پیشه و تجارت که ناشی از درآمد (بند 11 ماده 12 قانون ارزش افزوده) است، عوارض تعیین نمود. همچنین بند (ج) ماده 174 قانون برنامه پنجم توسعه (تبدیل عوارض موضوع درآمد شهرداری ها از عوارض بر املاک به عوارض ناشی از مصرف و خدمات) نیز دلیل موجهی بر عدم امکان وضع چنین عوارضی که معطوف به مکان است، می‌باشد.

اخذ عوارض به موجودیت بخشی از یک اعیانی مثل سالن بانک ها و یا عابر بانک فاقد مبنای قانونی است. از آنجایی که اخذ وجه تحت عنوان عوارض می‌بایست مبنای قانونی داشته باشد از سوی دیگر با ورود به ماهیت موضوع دریافت عوارض از اعیانی بانک ها که در آن خدمات بانکی ارایه می‌شود و نیز وضع عوارض بر خودپرداز بانک ها، چون که سالن حضور شهروندان در بانک ها به منظور آسایش و ایمنی ایشان بوده و علی‌القاعده در معنای کسب و پیشه و تجارت در این سالن نمی باشد، قابل وضع عوارض نیست.

با عنایت به موارد مطروحه و دلایل مشروحه، نظر به اینکه به سه جهت 1ـ فقدان مبانی شرعی و قانونی کسب و پیشه و تجارت و عوارض شغلی و استقرار عابر بانک و 2ـ فقدان ارایه خدمات برای اخذ این عوارض و نیز 3ـ غیر همسویی با سیاست‌های کلان کشور، وضع و دریافت این دسته از عوارض در حکم اکل مال به الباطل است، لذا اولا مقرره‌های معترض عنه، حکم به دریافت عوارضی داده اند که فاقد مبانی قانونی و شرعی است و ثانیا دریافت عوارض بدون عوض و استفاده از ابزارهای قانونی جهت وصول آن از جمله آرا کمیسیون ماده 77 قانون شهرداری، خود مصداق اکل مال به باطل و تحصیل مال نامشروع می‌باشد که پرداخت آن توسط بانک دولتی موجد اضرار به بیت‌المال نیز خواهد شد. از این رو ابطال مصوبه از تاریخ تصویب را استدعا دارد."

متن مقرره مورد شکایت به شرح زیر می‌باشد:

"1ـ تعرفه پیشنهادی عوارض و بهای خدمات شهرداری رودسر سال 1398

تعرفه شماره(28ـ2) عوارض بر استقرار محل فعالیت بانک ها و موسسات مالی در محدوده و حریم شهر(شهرداری رودسر)

به دلیل ارایه خدمات شهرداری به شهروندان و اماکن از جمله بانک ها و موسسات مالی، اعتباری و قرض‌الحسنه های واقع در محدوده شهر و صرف هزینه خدمات در این زمینه، عوارضی بر مکان‌های استقرار بانک ها و..... به شرح زیر وصول خواهد گردید.

1ـ عوارض حق افتتاح شعب بانک ها و موسسات مالی و اعتباری و قرض‌الحسنه و تعاونی‌های اعتبار

5* ارزش منطقه‌ای*مساحت اعیان

2ـ تعرفه عوارض و بهای خدمات شهرداری بندرانزلی سال 1398

موضوع تبصره 1 ماده 50 قانون مالیات بر ارزش افزوده

به استناد بند 1 صورتجلسه مورخ 1397/11/09 شورای اسلامی شهر بندرانزلی

ماده 36: عوارض بر استقرار محل فعالیت بانک ها و موسسات مالی در محدوده و حریم شهر

به دلیل ارایه خدمات شهرداری به شهروندان و اماکن از جمله بانک ها و موسسات مالی، اعتباری و قرض‌الحسنه های واقع در محدوده شهر و صرف هزینه خدمات در این زمینه، عوارضی بر مکان‌های استقرار بانک ها و... به شرح زیر وصول خواهد گردید.

1ـ عوارض حق افتتاح شعب بانک ها و موسسات مالی و اعتباری و قرض‌الحسنه و تعاونی‌های اعتبار

5 برابر عوارض سالیانه."

در پاسخ به شکایت مذکور، رییس شورای اسلامی شهر بندر انزلی به موجب لایحه شماره 968 مورخ 1399/09/04 توضیح داده است که:

"1ـ در دستورالعمل تدوین بودجه سال 1399 ابلاغی از سازمان شهرداری ها و دهیاری‌ها به شهرداری‌های سراسر کشور، ردیف درآمدی و همچنین ردیف بودجه با کد 110403 با عنوان عوارض سالیانه بانک ها و موسسات اعتباری لحاظ گردیده است.

2ـ در اسفند ماه سال 1396 اعتراض یکی از شعب بانک سپه (طی رای شماره 58 هیات عمومی دیوان عدالت اداری با موضوع ابطال ردیف 10 و تبصره‌های آن از تعرفه عوارض و بهای خدمات شهرداری یزد در سال‌های 1389، 1390، 1392 و 1393 مصوب شورای اسلامی شهر یزد) رد گردید و لذا این ردیف درآمدی در دفترچه تعرفه عوارض و بهای خدمات سال‌های 1398 و 1399 شهرداری بندر انزلی دیده شده و تایید گردیده است.

3ـ شهرداری بندر انزلی به منظور تامین بخشی از هزینه‌های خدمات عمومی شهر از استفاده کنندگان آن و برقراری عدالت اجتماعی، از ابتدای سال 1398 عوارض فعالیت بانک ها و موسسات مالی و اعتباری را از همه بانک ها، موسسات مالی و اعتباری و مشابه آن در سطح شهر دریافت و به حساب درآمدی شهرداری واریز می‌نماید.

زیرا شهرداری به همه املاک در محدوده شهری (مسکونی، تجاری، اداری، بانک ها، موسسات مالی و...) برخی خدمات که لازمه زندگی شهری است را ارایه می‌کند. دریافتی شهرداری از این خدمات مبالغ ناچیزی است که سالیانه با عنوان عوارض در اقسام مختلف دریافت شده و در قالب منابع درآمدی بودجه شهرداری ها ظاهر می‌شود ناچیز بودن منابع دریافتی در مقایسه با هزینه‌ای که شهرداری ها برای ارایه این خدمات صرف می‌کنند به قدری مشهود است که در برخی موارد حتی بخش قابل توجهی از این منابع به لحاظ تاخیر زمانی وصول، هزینه وصول و... برای شهرداری ها صرفه اقتصادی خود را از دست می‌دهد با این حال با توجه به ضرورت پیگیری سیاست‌های درآمدی سوق دهنده شهرداری ها به سمت منابع درآمدی پایدار ایجاب می‌کند که شهرداری ها در تقویت این بخش از درآمدها کارآمد عمل می‌کنند.

همچنین با تبعیض در رابطه با دریافت عوارض از برخی و ارایه معافیت (عدم دریافت عوارض) از گروهی دیگر از املاک (تجاری، بانک ها، موسسات مالی و اعتباری و...) عملا هزینه متوسط و قیمت تمام شده این دو گروه متفاوت شده و در نتیجه هزینه فرصت درشهر برای گروه مختلفی از فعالان متفاوت می‌شود. این امر زمینه بروز تبعیض اقتصادی بین فعالان مستقر در شهر را باعث می‌شود."

شهرداری شهر بندرانزلی نیز به موجب لایحه شماره 7544 مورخ 1400/07/12 در پاسخ به شکایت مذکور توضیح داده است که:

"همان گونه که مستحضرید شوراهای اسلامی شهرها به منظور تامین بخشی از هزینه‌های خدماتی، اداری و عمرانی با رعایت ضوابط و مقررات، ترتیبات قانونی و در چهارچوب سیاست‌های کلان مالی و اقتصادی دولت مبادرت به وضع عوارض می‌نمایند.

در بند (ج) ماده 174 قانون برنامه پنجم توسعه مصوب سال 1390 با اصلاحات بعدی، صراحتا شوراهای اسلامی به وضع عوارض ناشی از مصرف و خدمات مکلف گردیده اند. شوراهای اسلامی شهر بندر انزلی نیز در چهارچوب اختیارات قانونی حاصله و در خصوص خدمات ارایه شده اقدام به وضع و وصول عوارض معترض عنه کرده است.

استقرار بانک ها اعم از خصوصی و دولتی در محدوده شهر، نیز شهرداری را مکلف به ارایـه خدمات در محـل استقـرار بانک ها نمـوده و این امر مبنای وضـع عوارض و عنداللزوم تصویب بهای خدمات ارایه شـده می‌باشـد. دادنامـه 219 ـ 1391/11/26 هیات عمومی دیوان عدالت اداری و سایر آرا مشابه صادره موید همین معناست. لذا شورای اسلامی شهر خارج از صلاحیت شکلی، ماهوی، ذاتی و محلی خود اقدام به وضع عوارض نکرده است.

از آنجا که عوارض در زمره ردیف اصلی درآمدی شهرداری ها می‌باشد، ابطال هر یک از مصوبات عوارضی که در چهارچوب اختیارات قانونی شوراهای اسلامی شهر تصویب شده، در عمل شهرداری ها را به ویژه شهرداری‌های شهرهای کوچک را در اداره امور عمومی و تامین هزینه‌های سرسام آور خدمات شهری با سختی مواجه می‌سازد و مشکلات عدیده ای در پی خواهد داشت.

با عنایت به مراتب معنونه و طبق بند 1 ماده 35 قانون تشکیلات شوراهای اسلامی مصوب 1362، عوارض محلی شهرداری از کلیه مشمولین قانون نظام صنفی (صاحبان حرفه و پیشه و مشاغل) و مشمولین قوانین خاص مثل بانک ها، مطب پزشکان، وکلا و غیره با پیشنهاد وزیر کشور تصویب و اخذ اینگونه عوارض طی بخشنامه شماره 341/23137 ـ 1366/02/05 وزارت کشور پس از تایید نماینده ولی فقیه در حاکمیت قانون اجرا شده است و طبق بند 16 ماده 71 قانون تشکیلات، وظایف و انتخابات شوراهای اسلامی کشور و انتخاب شهرداران مصوب 1375 با اصلاحات بعدی، تصویب لوایح برقراری یا لغو عوارض شهر و همچنین تغییر نوع و میزان آن با در نظر گرفتن سیاست عمومی دولت که از سوی وزارت کشور اعلام می‌شود و نیز به موجب بند 26 ماده مذکور تصویب نرخ خدمات ارایه شده توسط شهرداری و سازمان‌های وابسته به آن با رعایت آیین‌نامه‌های مالی و معاملاتی شهرداری ها با رعایت مقررات مربوط از جمله وظایف و مسیولیت‌های شورای اسلامی شهرها است و با توجه به تبصره 1 ماده 5 قانون اصلاح موادی از قانون برنامه سوم توسعه اقتصادی، اجتماعی و فرهنگی جمهوری اسلامی ایران و چگونگی برقراری و وصول عوارض و سایر وجوه از تولیدکنندگان کالا، ارایه دهندگان خدمات و کالاهای وارداتی مصوب سال 1381، وضع عوارض محلی جدید و یا افزایش هر یک از عوارض محلی که در این قانون مشخص نشده تجویز شده است هرچند قوانین و مقررات عمومی حاکم بر بانک ها سراسری و ملی بوده لیکن حسب تبصره 1 ماده 3 قانون تجارت، محل فعالیت بانک ها از مصادیق واحدهای تجاری است و به همین جهات هیات عمومی دیوان عدالت اداری در آرا صادره وضع عوارض کسب و پیشه (عوارض محلی) از بانک‌های دولتی، خصوصی و صندوق‌های قرض‌الحسنه و موسسات مالی و اعتباری را مغایر قانون و خارج از حدود اختیارات تشخیص نداده است.

اکنون با عنایت به جمیع مطالب معنونه و به استناد ماده 10 قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان عدالت اداری، رد شکایت شاکی مورد استدعاست."

در اجرای ماده 84 قانون دیوان عدالت اداری پرونده به هیات تخصصی شوراهای اسلامی دیوان عدالت اداری ارجاع و هیات مذکور به موجب دادنامه شماره 140231390003149066 مورخ 1402/12/01، تعرفه شماره (28ـ2) عوارض بر استقرار محل فعالیت بانک ها و موسسات مالی در محدوده و حریم شهر تعرفه سال 1398 شهرداری رودسر به استثنا بند یک عوارض حق افتتاح شعب بانک ها و موسسات مالی و اعتباری و قرض‌الحسنه و تعاونی‌های اعتبار و ماده 36 عوارض بر استقرار محل فعالیت بانک ها و موسسات مالی در محدوده و حریم شهر تعرفه سال 1398 شهرداری بندرانزلی به استثنا بند یک عوارض حق افتتاح شعب بانک ها و موسسات مالی و اعتباری و قرض‌الحسنه و تعاونی‌های اعتبار را قابل ابطال تشخیص نداد و رای به رد شکایت صادر کرد. رای مذکور به علت عدم اعتراض از سوی رییس و یا ده نفر از قضات دیوان عدالت اداری قطعیت یافت.

رسیدگی به بند 1 از تعرفه شماره (28ـ2) عوارض و بهای خدمات شهرداری رودسر سال 1398 مصوب شورای اسلامی شهر رودسر و بند 1 ماده 36 عوارض و بهای خدمات شهرداری بندرانزلی سال 1398 مصوب شورای اسلامی شهر بندرانزلی در دستور کار هیات عمومی قرار گرفت.

هیات عمومی دیوان عدالت اداری در تاریخ 1403/02/04 با حضور رییس و معاونین دیوان عدالت اداری و روسا و مستشاران شعب دیوان تشکیل شد و پس از بحث و بررسی با اکثریت آرا به شرح زیر به صدور رای مبادرت کرده است.

رای هیات عمومی

با توجه به اینکه هیات عمومی دیوان عدالت اداری براساس آرا مختلف خود از جمله دادنامه شماره 1009 مورخ 1396/10/05 این هیات وضع عوارض افتتاحیه را برای فعالان اقتصادی توسط شوراهای اسلامی شهر مغایر با قانون و خارج از حدود اختیار تشخیص و ابطال کرده است، بنابراین بند 1 ماده 36 تعرفه عوارض محلی سال 1398 شهرداری بندرانزلی و بند 1 تعرفه شماره (28ـ2) از تعرفه عوارض محلی سال 1398 شهرداری رودسر که تحت عنوان عوارض حق افتتاح شعب بانک ها و موسسات مالی و اعتباری و قرض‌الحسنه و تعاونی‌های اعتباری به تصویب شورای اسلامی شهرهای یادشده رسیده، به دلایل مقرر در آرا مذکور هیات عمومی دیوان عدالت اداری خلاف قانون و خارج از حدود اختیار است و مستند به بند 1 ماده 12 و مواد 13 و 88 قانون دیوان عدالت اداری مصوب سال 1392 از تاریخ تصویب ابطال می‌شود. این رای براساس ماده 93 قانون دیوان عدالت اداری (اصلاحی مصوب 1402/02/10) در رسیدگی و تصمیم گیری مراجع قضایی و اداری معتبر و ملاک عمل است.