رای شماره 175 هیات عمومی دیوان عدالت اداری باموضوع: ابطال بند3 مصوبه یکصد و چهلمین جلسه شورای اسلامی...

شماره هـ/89/524 1396/03/23

بسمه تعالی

جناب آقای جاسبی

مدیرعامل محترم روزنامه رسمی جمهوری اسلامی ایران

با سلام

یک نسخه از رای هیات عمومی دیوان عدالت اداری به شماره دادنامه 175 مورخ 1396/03/02 با موضوع:

«ابطال بند3 مصوبه یکصد و چهلمین جلسه شورای اسلامی شهر گرگان به شماره 3/31928/87 ـ 1387/11/12 از تاریخ تصویب در خصوص اخذ عوارض حق ارزش افزوده.» جهت درج در روزنامه رسمی به پیوست ارسال می‌گردد.

مدیرکل هیات عمومی و سرپرست هیاتهای تخصصی دیوان عدالت اداری ـ مهدی دربین

تاریخ دادنامه: 1396/03/02 شماره دادنامه: 175 کلاسه پرونده: 89/524

موضوع شکایت و خواسته: ابطال مصوبه یکصد و چهلمین جلسه شورای اسلامی شهر گرگان به شماره 8/31867/87 ـ 1387/11/09 [3/31928/87 ـ 1387/11/12] در خصوص اخذ عوارض حق ارزش افزوده

گردش کار: شاکی به موجب دادخواست و لایحه تقدیمی، ابطال مصوبه شماره 3/31928/87 ـ 1387/11/12 شورای اسلامی شهر گرگان در خصوص اخذ عوارض حق ارزش افزوده را خواستار شده و در جهت تبیین خواسته اعلام کرده است که:

«احتراما در اجرای اصل 170 قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران به استحضار عالی می‌رساند، در پی پیشنهاد شهرداری گرگان طی نامه شماره 18/51607 ـ 1387/10/29، شورای اسلامی شهر گرگان در جلسه 140 رسمی خود، برابر مصوبه شماره 3/31928/87 ـ 1387/11/12، اخذ عوارض حق ارزش افزوده را تصویب نمود نظر به اینکه مصوبه مذکور با توجه به لایحه پیوست خلاف قانون و شرع و خارج از اختیارات قانونی مرجع تصویب کننده بوده است، در اجرای قسمت دوم اصل 170 قانون اساسی و ماده 1 و بند 1 ماده 19 و قسمت اخیر ماده 20 و ماده 41 و 42 قانون دیوان عدالت اداری مصوب 1385 تقاضای ابطال مصوبه مذکور را از تاریخ اجرا استدعا دارم.

ریاست محترم دیوان عدالت اداری

با سلام

احتراما در اجرای اصل 170 قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران به استحضار عالی می‌رساند، درپی نامه شماره 18/51607 ـ 1387/10/29 شهرداری گرگان، شورای اسلامی شهر گرگان در مورخ 1387/11/09 در یکصد و چهلمین جلسه رسمی و علنی خود به شماره 8/31867 ـ 1387/11/09 اخذ عوارضی تحت عنوان عوارض ارزش افزوده املاک را مصوب نمود که طی ابلاغیه شماره 3/31928/87 ـ 1387/11/12 جهت اجرا به شهرداری گرگان ارسال نموده است، نظر به اینکه مصوبه مذکور بنا به دلایل قانونی ذیل خلاف قانون و شرع و خارج از اختیارات قانونی آن مرجع در تصویب بوده است، در اجرای مواد قانونی دیوان عدالت اداری تقاضای ابطال مصوبه شماره 3/31928 ـ 1387/11/12 را از تاریخ اجرا تمنا دارد.

در خصوص مفاد مصوبه مورد اشاره اختصارا لازم به توضیح می‌باشد که مصوبه مذکور در خصوص املاکی است که شهرداری گرگان برخلاف قوانین موجود: 1ـ مواد لایحه قانونی نحوه خرید و تملک اراضی و املاک .... مصوب 1385 و 2ـ قانون نحوه تقویم ابنیه، املاک و اراضی مورد نیاز شهرداری ها مصوب 1370، تملک خلاف قانون نموده و طرح خود را اجرا نموده است و در حال حاضر که مالکان و ذینفعان براساس قانون، درخواست غرامت از این عمل غاصبانه را دارند، به خاطر این عمل قانونی و به حق خود، بایستی براساس مصوبه معترض عنه، اجبارا عوارضی هنگفت تحت عنوان عوارض ارزش افزوده را به قیمت روز پرداخت نمایند. در غیر این صورت با رای کمیسیون ماده 77 برای ایشان اجراییه صادر می‌شود.

«در خصوص خلاف شرع بودن مصوبه»

در بند 3 مصوبه مذکور اشاره شده که از مالکانی که قسمتی از ملکشان را شهرداری تحت عنوان اجرای طرح تصاحب نموده در قبال درخواست هرگونه مجوز قانونی برای مابقی ملکشان از ایشان تعهدی اخذ شود که هیچ گونه ادعایی در خصوص مطالبه وجه ملک واقع شده در طرح ندارند و بعد مجوز صادر گردد.

با عنایت به احکام بیع در قانون مدنی و رساله امام خمینی (ره) که خرید و فروش املاک بایستی اختیاری و در کمال آزادی و رغبت انجام پذیرد و در غیر این صورت از موارد غصب به حساب خواهد آمد و لحاظ این نکته مهم که درموازین اسلام و قوانین جاری در مملکت اخذ مجانی و رایگان نداریم، لذا بند 3 مصوبه مذکور که اشعار دارد درصدهایی از املاک واقع در طرح به رایگان به تملک شهرداری درآید و شهرداری صدور مجوز به حق و قانونی مالکان را منوط به اجبار در دادن تعهد واگذاری رایگان املاک به شهرداری می‌نماید برخلاف مادتین 30 و 31 و 32 قانون مدنی و اصل 22 و 47 و 105 قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران و خلاف اصل تسلیط و اعتبار و حرمت مالکیت مشروع اشخاص و قاعده لاضرر و لاضرار فی الاسلام و مغایر با نظر قانونگذار در مواد 1، 4، 5، 6 و 9 قانون نحوه خرید و تملک اراضی و ... مصوب 1358 و ماده واحده نحوه تقویم املاک و اراضی مورد نیاز شهرداری ها مصوب 1370 بوده و به طور قطع و یقین خلاف موازین شرعی و قانونی و خارج از اختیارات قانونی می‌باشد.

«در خصوص خلاف قانون و خارج از اختیارات قانونی بودن»

1ـ در مفاد مصوبه مذکور و تبصره الحاقی در ابلاغیه مصوبه توسط شورای شهر به شهرداری گرگان اشاره شده که اعمال و اجرای مصوبه مربوط به اجرای طرح‌های معابر شهری قبل از تشکیل شوراها نیز می‌باشد. این تبصره مبین این نکته مهم است که شورای شهر گرگان اخذ این گونه عوارض را به سال ها قبل از تصویب مصوبه و حتی تصویب قانون شوراها و تشکیل شوراها عطف به ماسبق نموده است. لذا به استناد اصل 169 قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران و ماده 11 قانون مجازات اسلامی و ماده 4 قانون مدنی و با عنایت به اصل خدشه ناپذیر قاعده عطف بماسبق نشدن قوانین ومقررات و موثر نبودن قانون نسبت به گذشته و تاثیر آن نسبت به آتیه، چه آن که اگر قانون نسبت به گذشته دلالت کند و روابطی را که بر طبق قانون سابق ایجاد شده است درهم بریزد، دیگر هیچ کس نمی تواند به ثبات خودش در آینده اطمینان پیدا کند و نتیجه آن از بین رفتن اعتماد به قانون است، لذا مصوبه معترض عنه و تبصره الحاقی از این منظر قانونی نیز با توجه به قوانین فوق‌الاشاره، خلاف نص صریح قانون و خارج از اختیارات قانونی آن مرجع در تصویب آن صادر شده است.

2ـ در ابتدای مصوبه، عدم اخذ عوارض را، منوط به توافق مالکین با شهرداری در بحث حق مشرفیت در توافق طرفین، تعیین تکلیف نموده است، در واقع بهای تملک املاک را با تهاتر با وجه عوارض حق مشرفیت تعیین تکلیف نموده است و در صورتی که این گونه نباشد، تمام مالکینی که املاکشان توسط شهرداری برخلاف قانون بابت اجرای طرح تملک شده، طی چهار بند ، حال که درخواست غرامت دارند بایستی 50 و 70 و 100 برابر قیمت منطقه‌ای بابت هر متر از باقی مانده املاک عوارض ارزش افزوده پرداخت نمایند. شهرداری به صورت غاصبانه و برخلاف مفاد دو قانون نحوه تملک بالخصوص ماده 8 قانون سال 1358، املاک را تملک نموده و حالیه که مالکین تقاضای غرامت دارند بایستی وجوهی بسیار سنگین که بعضا از قیمت خود ملک نیز فراتر می‌رود عوارضی خاص به عنوان ارزش افزوده به اجبار پرداخت نمایند. اخذ عوارض حق مشرفیت به استناد دستورالعمل وزارت کشور در مورخ 1370/11/03 بوده که تا این تاریخ به استناد تبصره 4 ماده 10 قانون نحوه خرید و... مصوب 1385 و قانون راجع به لغو حق مرغوبیت مصوب 1360 اخذ حق مشرفیت ممنوع بوده است، لذا مصوبه مذکور از این وجه که شامل طرح‌های قبل از تاریخ 1370/11/03 که حتی عوارض حق مشرفیت ممنوع بوده نیز خلاف قانون و مقررات می‌باشد.

3ـ بنا به دستورالعمل مورخ 1370/11/03 وزارت کشور که به تنفیذ ریاست جمهوری رسیده است و در حال حاضر نیز اجرا می‌شود، به کلیه اراضی و املاکی که بر اثر اجرای طرح ها در بر گذر احداثی و توسعه‌ای و ... واقع می‌شوند از مورخ 1370/11/03 عوارض حق مشرفیت تعلق می‌گیرد که برابر دادنامه‌های شماره 105 ـ 1374/07/01 و 188 ـ 1374/11/07 هیات عمومی دیوان عدالت اداری اخذ این عوارض قانونی می‌باشد بنابراین تصویب مجدد اخذ عوارضی به همان دلایل اخذ عوارض فوق‌الذکر فقط تعویض نام عوارض و تکراری و خلاف قانون و مقررات می‌باشد.

4ـ قانونگذار طی تصویب قانون نحوه خرید و تملک اراضی و املاک برای اجرای برنامه‌های عمومی، عمرانی، نظامی دولت، مصوب 1358 و قانون نحوه تقویم ابنیه، املاک و اراضی مورد نیاز شهرداری ها مصوب 1370، چگونگی و نحوه تملک املاک واقع در طرح ها را مشخص نموده است، با توجه به اینکه وجود طرح مصوب به معنای سلب مالکیت و یا جواز استیلا بر ملک مردم نیست و این طرح ها، فقط الزام به فروش برای مالکین املاک ایجاد می‌نماید، اما همچنان حق مالکیت باقی و محترم است لذا اقدام خودسرانه شهرداری گرگان در تصرف املاک به بهانه اجرای طرح، برخلاف قوانین فوق‌الذکر با توجه به نص صریح ماده 8 قانون مصوب 1358 فوق‌الاشاره از مصادیق غصب محسوب می‌شود که اداره حقوقی قوه قضاییه در نظریه شماره 6323/7 ـ 1369/11/30 تملکی را که تشریفات مربوط به تملک را رعایت نکرده باشد فاقد ارزش قانونی دانسته، لذا با عنایت به ماده 308 و 311 قانون مدنی عوارض بستن بر یک کار غصبی، صرف نظر از اینکه خلاف قانون می‌باشد امری مذموم و ناپسند نیز می‌باشد.

5 ـ قانون اساسی دریافت هرگونه وجه از اشخاص را منوط به تدوین قانون و مقررات خاص در این زمینه می‌داند، نظر به اینکه وضع قاعده آمره مشعر بر الزام اشخاص به پرداخت هرگونه وجه اختصاص به قوه مقننه و یا ماذون از قبل قانونگذار دارد، لذا مشخص است که مصوبه مذکور در یک اقدام تقنینی که در صلاحیت خاص مجلس نمایندگان منتخب مردم است مبادرت به وضع قانون وگام نهادن در فراتر از حدود اختیار مقام واضع نموده است در حالی که این مصوبه توجیه قانونی و حقوقی نیز ندارد، لذا از این منظر نیز مصوبه مذکور خارج از اختیارات قانونی آن مرجع در تصویب بوده.

6 ـ با تصویب قانون اصلاح موادی از قانون برنامه سوم توسعه اقتصادی، اجتماعی و فرهنگی جمهوری اسلامی ایران از ابتدای سال 1382 برقراری و دریافت هرگونه وجوه از جمله مالیات و عوارض اعم از ملی و محلی و ... به موجب قانون تجمیع عوارض صورت می‌پذیرد در نتیجه وضع هر نوع عوارض توسط شوراهای اسلامی سراسر کشور خارج از محدوده تبصره 1 ماده 5 مذکور، خلاف قانون و خلاف اختیارات قانونی به استناد رای هیات عمومی دیوان عدالت اداری به شماره 361 ـ 1382/09/09 می‌باشد که این موضوع شامل مصوبه معترض عنه نیز می‌باشد چرا که برقراری اخذ عوارض از املاکی که سال ها قبل حتی قبل از تشکیل شوراها شهرداری گرگان به عنوان ایجاد طرح برخلاف قانون تملک نموده اصلا عنوان و مفهوم عوارض ندارد و اخذ آن تحت عنوان نرخ خدمات نیز موضوعیت ندارد به این علت که شهرداری از این بابت خدمتی را ارایه نمی دهد تا مجاز به وصول و تملک ما به ازا آن باشد لذا به طور قطع و یقین از شمول بند 16 و 26 ماده 71 قانون شوراها نیز خارج می‌باشد در واقع عوارض در قبال ارایه خدمات دریافت می‌گردد اخذ عوارض بدون ارایه خدمت خاص جواز قانونی ندارد مگر اینکه شورای شهر تملک خلاف قانون املاک اشخاص واقع در طرح ها را خدمت فرض نموده که حالیه بایستی مالکین در قبال این خدمت اجباری و غاصبانه به جای هرگونه اعتراض قانونی که قانونگذار مشخص نموده عوارض آن را نیز بپردازند؟

7ـ درخواست قانونی اخذ غرامت از اقدام غاصبانه تصرف یک حق قانونی و شرعی برای مالک ملک، محفوظ می‌باشد لذا اینکه در مفاد مصوبه معترض عنه اخذ عوارض تصویبی منوط به پیگیری این درخواست قانونی می‌باشد خلاف قانون و مقررات و در واقع یک نوع گروکشی می‌باشد چرا که اگر اخذ عوارضی شرطی نداریم.

ریاست محترم دیوان عدالت اداری با توجه به مراتب قانونی و شرعی فوق نظر به اینکه مصوبه شماره 3/31928/87 ـ 1387/11/12 و تبصره الحاقی جلسه 140 شورای اسلامی شهر گرگان به استناد اصل 22 و 47 و 105 قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران خلاف قانون و شرع و خارج از اختیارات قانونی مرجع تصویب کننده بوده در اجرای قسمت دوم اصل 170 قانون اساسی و ماده 1 و بند 1 ماده 19 و قسمت اخیر ماده 20 و ماده 41 و 42 قانون دیوان عدالت اداری تقاضای ابطال مصوبه مذکور را از تاریخ اجرا استدعا دارم.»

متن مصوبه شماره 3/31928/87 ـ 1387/11/12 مورد اشاره به قرار زیراست:

«جناب آقای حاج ابراهیم کریمی

شهردار محترم گرگان

با سلام

بازگشت به نامه شماره 18/51607 ـ 1387/10/29 شهرداری درخصوص محاسبه و اخذ عوارض حق ارزش افزوده، که به شماره 1/31668/87 ـ 1387/10/30 دبیرخانه این شورا ثبت و سپس به کمیسیون اداری، مالی و بودجه ارجاع که پس از دریافت گزارش آن کمیسیون در مورخ 1387/11/09 موضوع در دستور یکصد و چهلمین جلسه رسمی و علنی این شورا به شماره 8/31867/87 ـ 1387/11/09 قرار گرفت که پس از طرح در جلسه، پیشنهاد شهرداری به استناد بند 16 ماده 71 قانون شوراها برابر لایحه پیوستی و با افزودن تبصره ذیل مصوب گردید.

تبصره: اعمال مصوبه فوق‌الذکر مربوط به اجرای طرح‌های معابر شهری قبل از تشکیل شوراها می‌باشد. ضمنا مصوبه فوق «در اجرای ماده 78 مکرر 4 و 80 قانون شوراها» پس از مهلت قانونی قابل اجرا می‌باشد. ـ نایب رییس شورای اسلامی شهر گرگان»

در ضمن نایب رییس شورای اسلامی شهر گرگان به موجب مصوبه مورد اشاره، نامه شماره 18/51607 ـ 1387/10/29 شهرداری گرگان را فرستاده است که متن آن به قرار زیر است:

«جناب آقای حبیب اله قلیش لی

ریاست محترم شورای اسلامی شهر گرگان

سلام علیکم

احتراما، به استحضار می‌رساند به استناد ماده 100 و 101 قانون شهرداری کلیه مالکین اراضی و املاک واقع در محدوده یا حریم شهر مکلفند قبل از هر اقدام عمرانی از شهرداری پروانه اخذ نمایند و یا عمل تفکیک را طبق نقشه ای انجام دهند که قبلا به تایید و تصویب شهرداری رسیده باشد ولی با تصویب و تایید بعضی از قوانین برای ادارات و سازمان‌های همعرض از جمله اداره ثبت اسناد و املاک خصوصا ماده 147 و 148 اصلاحی ثبت که به مالکین اراضی و املاک واقع در محدوده و حریم اجازه داده که بدون مراجعه به شهرداری املاک خود را بدون در نظر گرفتن عرض گذر و ضوابط تفکیک، نسبت به تفکیک و واگذار آن اقدام نمایند و با تهیه و تنظیم مبایعه نامه‌های عادی به اداره ثبت مراجعه و نسبت به اخذ سند مالکیت اقدام نمایند، که این امر مشکلات و معضلات غیر قابل جبرانی برای شهرداری در پی داشته خصوصا اینکه قطعات تفکیکی غیرمجاز از سند مالکیت اولیه کسر نشده و پس از گذشت سالیان متمادی مالک اولیه و یا وراث آن‌ها به دلیل افزایش قیمت املاک، بابت شبکه معابری که در زمان تفکیک غیرمجاز مشخص شده و آزاد نموده اند، با طرح در مراجع قضایی از شهرداری درخواست غرامت می‌نمایند در حالی که از ارزش افزوده ناشی از اجرای معبر که برای قطعات تفکیکی به وجود آمده برخوردار شده اند و در مواردی بعد از بیش از پنجاه سال درخواست غرامت شده است و متاسفانه روند پرونده‌های موجود در محاکم قضایی به‌گونه‌ای است شهرداری را با چالش جدی و ارقام بعضا چند میلیارد ریالی مواجه نموده لذا به منظور احقاق حقوق شهرداری و جلوگیری از روند فوق پیشنهاد دارد به شرح ذیل نسبت به محاسبه و اخذ عوارض ارزش افزوده اقدام نماید.

1ـ ....

2ـ ...

3ـ املاکی که در زمان اجرای طرح و یا پس از آن متناسب با شرایط به وجود آمده تاکنون به شهرداری مراجعه ننموده اند و ادعایی در مورد بخش واقع در تعریض نداشته اند لیکن در حال درخواست صدور مجوزی ( پروانه، پایانکار، انتقال، تفکیک و ...) از شهرداری را دارند با اخذ تهیه (تسویه حساب) مبنی بر عدم ادعا در خصوص ملک واقع در طرح پاسخ صادر گردد.»

علی رغم ارسال نسخه ثانی شکایت و ضمایم آن برای طرف شکایت تا زمان رسیدگی به پرونده در هیات عمومی دیوان عدالت اداری هیچ پاسخی از طرف شکایت واصل نشده است.

در اجرای ماده 84 قانون تشکیلات و آئین دادرسی دیوان عدالت اداری مصوب سال 1392 پرونده به هیات تخصصی عمران، اسناد و شهرسازی ارجاع می‌شود و هیات مذکور به موجب دادنامه شماره 283 ـ 1395/11/27 مصوبه مورد نظر به استثنا بند 3 آن را قابل ابطال تشخیص نداد و رای به رد شکایت صادر کرد.

رای مذکور به علت عدم اعتراض از سوی رییس دیوان عدالت اداری و یا ده نفر از قضات دیوان عدالت اداری قطعیت یافت.

رسیدگی به بند 3 مصوبه اخذ عوارض حق ارزش افزوده شورای اسلامی شهر گرگان به شماره 3/31928/87 ـ 1387/11/12، در دستور کار هیات عمومی قرار گرفت.

در خصوص ادعای شاکی مبنی بر مغایرت مصوبه مورد اعتراض با شرع مقدس اسلام، قایم مقام دبیر شورای نگهبان به موجب نامه شماره 41708/30/19 ـ 1389/12/11 اعلام کرده است که:

«رییس محترم هیات عمومی دیوان عدالت اداری

عطف به نامه شماره 89731/100/د41 ـ 1389/08/09:

موضوع مصوبه یکصد و چهلمین جلسه شورای اسلامی شهر گرگان به شماره 8/31867/87 ـ 1387/11/09، در جلسه مورخ 1389/12/11 فقهای معظم شورای نگبهان مورد بحث و بررسی قرار گرفت و نظر فقهای معظم به شرح ذیل اعلام می‌گردد:

اطلاق بند (3) مصوبه نسبت به بیش از مقداری که مالک قانونا موظف به پرداخت آن بوده است، خلاف شرع شناخته شد و در مورد بندهای دیگر چون ظاهرا شاکی مدعی خلاف شرع بودن نگردیده، اظهار نظر به عمل نیامد.»

هیات عمومی دیوان عدالت اداری در تاریخ 1396/03/02 با حضور رییس و معاونین دیوان عدالت اداری و روسا و مستشاران و دادرسان شعب دیوان تشکیل شد و پس از بحث و بررسی با اکثریت آرا به شرح زیر به صدور رای مبادرت کرده است.

رای هیات عمومی

با توجه به اینکه قایم مقام دبیر شورای نگهبان به موجب نامه شماره 41708/3/89 ـ 1389/12/11 اعلام کرده است «موضوع مصوبه یکصد و چهلمین جلسه شورای اسلامی شهر گرگان به شماره 8/31867/87 ـ 1387/11/09، در جلسه مورخ 1389/12/11 فقهای معظم شورای نگهبان مورد بحث و بررسی قرار گرفت و نظر فقهای معظم به شرح ذیل اعلام می‌گردد: «اطلاق بند (3) مصوبه نسبت به بیش از مقداری که مالک قانونا موظف به پرداخت آن بوده است، خلاف شرع شناخته شد و در مورد بندهای دیگر چون ظاهرا شاکی مدعی خلاف شرع بودن نگردیده، اظهار نظر به عمل نیامد.» بنابراین در اجرای حکم مقرر در تبصره 2 ماده 84 و ماده 87 قانون تشکیلات و آئین دادرسی دیوان عدالت اداری مصوب سال 1392 و تبعیت از نظر فقهای شورای نگهبان، بند 3 مصوبه یکصد و چهلمین جلسه شورای اسلامی شهر گرگان به شماره 8/31867 ـ 1387/11/09 از حیث مغایرت با موازین شرعی به استناد بند 1 ماده 12 و مواد 13 و 88 قانون تشکیلات و آئین دادرسی دیوان عدالت اداری مصوب سال 1392 از تاریخ تصویب ابطال می‌شود.

رییس هیات عمومی دیوان عدالت اداری ـ محمدکاظم بهرامی