رای شماره 1232 هیات عمومی دیوان عدالت اداری درخصوص مصوبه شورای اسلامی شهر تهران با عنوان چگونگی اخذ...

شماره هـ/92/227 1395/12/15

بسمه تعالی

جناب آقای جاسبی

مدیرعامل محترم روزنامه رسمی جمهوری اسلامی ایران

با سلام

یک نسخه از رای هیات عمومی دیوان عدالت اداری به شماره دادنامه 1232 مورخ 1395/11/19 جهت درج در روزنامه رسمی به پیوست ارسال می‌گردد.

مدیرکل هیات عمومی و سرپرست هیاتهای تخصصی دیوان عدالت اداری ـ مهدی دربین

تاریخ دادنامه: 1395/11/19 شماره دادنامه: 1232 کلاسه پرونده: 92/227

مرجع رسیدگی: هیات عمومی دیوان عدالت اداری

شاکیان: 1ـ شرکت مدیا الکترونیک مهر 2ـ شرکت ارکان ساختار نوین انتخاب با وکالت آقای محسن پیام آرا

موضوع شکایت و خواسته: ابطال بندهای (الف ـ ج ـ د) و تبصره‌های 1 و 2 آن، (هـ ـ و ـ ح) و جدول های 1 و 2 آن از مصوبه شماره 231ـ 1385/02/17 شورای اسلامی شهر تهران در خصوص چگونگی اخذ هزینه تبلیغات محیطی سالیانه از تابلوهای منصوب صنفی و ابطال اصلاحیه این مصوبه به شماره 246 ـ 1385/04/13

گردش کار: شرکت مدیا الکترونیک مهر و شرکت ارکان ساختار نوین انتخاب با وکالت آقای محسن پیام آرا به موجب دادخواستی ابطال مصوبه شماره 231ـ 1385/02/17 شورای اسلامی شهر تهران در خصوص چگونگی اخذ هزینه‌های تبلیغات محیطی سالیانه از تابلوهای منصوب صنفی و ابطال اصلاحیه این مصوبه به شماره 246 ـ 1385/04/13، را خواستار شده و در جهت تبیین خواسته اعلام کرده است که:

«ریاست محترم دیوان عدالت اداری

احتراما به استحضار می‌رساند که موکلین اینجانب که دو تولید کننده بزرگ داخلی لوازم خانگی با برندهای اسنوا و دوو در سطح کشور می‌باشند که به جهت فروش محصولات تولیدی خود نمایندگی‌های فروش و عاملیت های فروشی در سرتاسر کشور من جمله شهر تهران دارند که بر سر درب و پیشانی مغازه ها و محل‌های اداری خود تابلوهایی را به جهت معرفی مکان مذکور دارند که هر ساله شهرداری و سازمان زیباسازی شهر تهران و سازمان‌های تابع آن عوارضی بابت این تابلوها اخذ می‌نمایند که دلیل اخذ این عوارض اجرای مصوبه شماره 231 شورای شهر تهران و اصلاحیه شماره 246 آن می‌باشد. همان طور که ریاست محترم مستحضر می‌باشید با تصویب قانون مالیات بر ارزش افزوده و ماده 52 این قانون مصوب 1387/03/02 که به صراحت عنوان می‌دارد: «از تاریخ لازم‌الاجراشدن این قانون، برقراری و وصول عوارض و سایر وجوه از تولید کنندگان کالاها، ارایه دهندگان خدمات و کالاهای وارداتی و غیره و اصلاحیه بعد و سایر مقررات خاص و عام مغایر مربوط به دریافت هر گونه مالیات و عوارض و برقراری و دریافت هر نوع مالیات غیر مستقیم و عوارض دیگر از تولید کنندگان، وارد کنندگان خدمات را ممنوع نمود... و همچنین با تصویب قانون اصلاح برنامه سوم توسعه اقتصادی، اجتماعی و فرهنگی جمهوری اسلامی ایران برقراری هر گونه عوارض و مالیات به موجب قانون موسوم به طرح تجمیع عوارض صورت می‌پذیرد و کلیه قانون های مغایر نسخ می‌گردد». تکلیف نحوه وضع عوارض و وصول آن را مشخص کرده است و در رای هیات عمومی دیوان عدالت اداری به شماره 361ـ 1382/09/09 با موضوع نحوه وضع و وصول عوارض توسط شوراهای اسلامی شهر، بخش و شهرک به صراحت اعلام داشته که شورای اسلامی شهرها حق وضع و تصویب هیچ گونه مصوبه و یا آئین‌نامه در خصوص وصول عوارض را ندارند و دریافت و وصول عوارض را منوط به مقررات مذکور کرده است که در همین راستا هیات عمومی دیوان عدالت اداری در آرا مکرر درموضوع خاص عوارض تابلوها شوراهای شهرها و شهرداری ها را از وضع مصوبه و وصول عوارض به شدت منع کرده است که به تعدادی از آن‌ها در زیر اشاره می‌گردد:

1ـ رای شماره 771ـ 1391/10/18 در خصوص ابطال مصوبه مورخ 1384/11/03 شورای شهر مشهد در ارتباط با عوارض تابلوهای تبلیغاتی

2ـ رای شماره 241ـ 1390/06/07 در خصوص ابطال مصوبه شورای شهر گرگان به جهت اخذ عوارض تابلوها

3ـ رای شماره 406 و 407 ـ 1387/06/03 در خصوص ابطال قسمت اخیر بند 6 شق (ز) مصوبه جلسه 231ـ 1385/02/17 شورای شهر تهران.

لازم به ذکر است خاطر نشان نمایم که بخشی از مصوبه مورد درخواست در سنوات گذشته به تقاضای اشخاص ثالث در دادنامه شماره 406 و 407 در خصوص ابطال بند 6 باطل شده است. اما قسمت اعظم مصوبه همچنان به قوت باقی است. لذا شورای شهر تهران و شهرداری تهران و سازمان زیباسازی با وصف اطلاع از مقررات مذکور و ابلاغ دادنامه‌های مکرر صدرالذکر به جهت عدم اخذ عوارض بابت تابلوها بی تفاوت و با جمع آوری تابلوها، موکلین را مجبور به پرداخت عوارض من غیر حق می‌نماید و مکررا با ایجاد مزاحمت و جمع آوری تابلوها، اعتبار تجاری موکلین را که تولید کننده داخلی می‌باشند زیر سیوال می برند.

علی ای حال با توجه به مراتب معروضه باتوجه به اینکه موکلین به موجب قوانین مذکور همه ساله عوارض و مالیات‌های مستقیم و غیر مستقیم خود را کاملا به صورت قانونی پرداخت می‌نمایند و جدا از مقررات مذکور طبق استدلال صحیح اعضا هیات عمومی در آرا مکرر، شهرداری در خصوص سردرب مغازه ها و اماکن خدماتی را ارایه نمی دهد که مستحق دریافت عوارض باشد. لذا با تقدیم این دادخواست از محضر عالی استدعای رسیدگی صدور حکم به ابطال مصوبه‌های غیر قانونی موضوع خواسته و اصلاحیه آن را دارم. ضمنا چون با جمع آوری تابلوها خسارات مادی و معنوی جبران ناپذیری به موکلین وارد می‌شود بدوا درخواست صدور دستور موقت مبنی بر توقف عملیات اجرایی جمع آوری تابلوها تا رسیدگی و صدور حکم نهایی می نمایم. در راستای فرمایشات مکرر مقام معظم رهبری این تولید کننده داخلی در این اوضاع نابسامان اقتصادی و ورود بی رویه اجناس خارجی مورد حمایت قرار دهید.»

در پاسخ به اخطار رفع نقصی که از طرف دفتر هیات عمومی دیوان عدالت اداری برای وکیل شاکیان ارسال شده بود، به موجب لایحه شماره 628 ـ 1392/05/22 ثبت دفتر اندیکاتور هیات عمومی شده، پاسخ داده است که:

«قضات محترم هیات عمومی دیوان عدالت اداری

سلام علیکم

احتراما در خصوص اخطاریه رفع نقص صادره از هیات عمومی دیوان عدالت اداری در پرونده کلاسه 92/227 ابلاغ شده به تاریخ 1392/05/15 موارد ذیل الذکر را در راستای موارد درخواستی هیات محترم دیوان عدالت اداری به جهت رفع ایرادات به شرح مشروح ذیل الذکر به حضورتان تقدیم می‌گردد:

1ـ در خصوص ایراد نقص اول هیات عمومی دال بر اینکه کدام قسمت مصوبه مورد شکایت موکل می‌باشد، باید عرض نمایم که شورای محترم شهر تهران اقدام به تصویب مصوبه به شماره 231ـ 1385/02/17 با موضوع چگونگی اخذ هزینه تبلیغات محیطی سالیانه از تابلوهای منصوب صنفی کرده است و در تاریخ 1385/04/13 با تصویب مصوبه شماره 246 بخش‌هایی از این مصوبه را اصلاح نموده است.

شورای محترم شهر تهران در ماده واحده هر دو مصوبه ذکر کرده: «... به شهرداری تهران اجازه داده می‌شود... از هر نوع تابلو،... و یا به منظور انتقال پیام شخصی در محدوده قانونی و حریم شهر تهران نصب و در معرض دید عموم قرار دارد... نسبت به دریافت هزینه تبلیغات محیطی بر اساس... اقدام نمایند و در بند د این مصوبه ذکر شده است کلیه صاحبان کالا و خدمات و تولید کنندگان داخلی و... می‌بایست نسبت به اخذ مجوز تعیین مساحت فضای تبلیغاتی... از سازمان زیباسازی اقدام نماید، بدیهی است اخذ هزینه تبلیغات محیطی استفاده از تابلوهای منصوب... بر اساس جدول شماره 2 پیوست این مصوبه می‌باشد.» لذا با تبصره‌های شماره 1 و 2 بند د این مصوبه در حقیقت صدور مجوز را منوط به پرداخت عوارض و هزینه کرده است و در بند هـ و (و) مجدد تاکید بر وصول عوارض و هزینه بر اساس جدول پیوستی کرده است.

لذا بـه صراحت خاصه ابطال مـاده واحـده مصوبه شماره 231 کـه بـه استناد آن از موکلین بـر خلاف قانون مطالبه عوارض و هزینه می‌کنند و همچنین ابطال بندهای شماره‌های الف، ج، د به همراه تبصره‌های 1 و 2 ذیل آن و بند هـ و بند (و) و بند (ح) به همراه دو جدول شماره 1و 2 پیوستی مصوبه شماره 231 و همچنین ابطال اصلاحیه این مصوبه که به شماره 246 تصویب شده را به همراه ماده واحده آن و تمامی بندهای آن را خواستارم.

2ـ اما در خصوص اینکه مصوبه یاد شده مغایر با کدام قانون است به عرض می رسانم همان طور که در دادخواست تقدیمی مشروحا بیان گردیده است این مصوبه ها مغایر صریح با ماده 50 و 51 و 52 قانون مالیات بر ارزش افزوده مصوبه 1387 می‌باشد.

لازم به ذکر است خاطر نشان نمایم رای شماره 361ـ 1382/09/09 هیات عمومی دیوان عدالت اداری که به صراحت شوراهای اسلامی شهرها از وضع و تصویب مصوبه در خصوص وصول عوارض منع کرده است و با تصویب قانون اصلاح موادی از قانون برنامه سوم توسعه از ابتدای سال 1382 دریافت هر گونه وجوه از جمله مالیات و عوارض به موجب قانون موسوم به تجمیع عوارض صورت می‌پذیرد و این در حالی است که همان طور که در سطرهای اول تا چهارم دادخواست تقدیمی ذکر شده تابلوهای متنازع فیه به جهت معرفی مکان مذکور نصب شده اند. همچنین هیات عمومی در آرا مکرر شماره 771ـ 1391/10/18 و 241ـ 1390/06/07 و 406 ـ 407 ـ 1387/06/03 به صراحت مصوبات شوراهای اسلامی را در خصوص مطالبه عوارض و یا هزینه بابت تابلوها ابطال کرده است. لازم به ذکر است بند 6 شق ز مصوبه شماره 231 در گذشته طی آرا 406 و 407 هیات عمومی دیوان عدالت اداری به درخواست اشخاص ثالث ابطال گردیده است. لذا با توجه به مراتب معروضه درخواست اتخاذ تصمیم شایسته را می نمایم.»

در پاسخ به شکایت مذکور، رییس شورای اسلامی شهر تهران به موجب لایحه شماره 19565/160 ـ 1392/09/25 توضیح داده است که:

«ریاست محترم هیات عمومی دیوان عدالت اداری

موضوع: پرونده کلاسه 92/227 با شماره 9209980900016434

سلام علیکم

احتراما، عطف به پرونده کلاسه 92/227 موضوع مکاتبه مورخ 1392/05/27 مدیریت محترم دفتر هیات عمومی دیوان عدالت اداری ثبت شده به شماره 11605/160 ـ 1392/06/09 در دبیرخانه شورای اسلامی شهر تهران در خصوص ارسال نسخه دوم دادخواست شرکت مدیا الکترونیک مهر و شرکت ارکان ساختار نوین انتخاب با وکالت آقای محسن پیام آرا به خواسته «ابطال مصوبه 231ـ 1385/02/17 شورای اسلامی شهر تهران درخصوص چگونگی اخذ هزینه تبلیغات محیطی سالیانه از تابلوهای صنفی در شهر تهران و ابطال اصلاحیه این مصوبه به شماره 246 ـ 1385/04/13» مراتب ذیل را در رد خواسته مشارالیه به استحضار می‌رساند:

1ـ مصوبه مورد اعتراض در دو مرحله به تاریخ 1385/04/13 و 1385/05/10 مورد اصلاح و بازنگری مجدد قرار گرفته و نقایص آن پس از اعتراض فرمانداری محترم تهران برطرف گردیده است.

2ـ بر مبنای مندرجات بند 26 ماده 71 قانون تشکیلات، وظایف و انتخابات شوراهای اسلامی کشور و انتخاب شهرداران مصوب 1375 و اصلاحات بعدی، تصویب بهای خدمات بر عهده شورای اسلامی شهرها است. حسب مندرجات بند «الف» اصلاحیه مورخ 1385/04/13 و بند «ب» اصلاحیه مورخ 1385/05/10 مصوبه مورد بحث «هزینه تبلیغات محیطی» به عنوان یکی از مصادیق «بهای خدمات» در نظر گرفته شده است.

3ـ وکیل محترم جهت اثبات ادعا در صفحه دوم دادخواست خود به ماده 52 قانون مالیات بر ارزش افزوده استناد نموده است. همان گونه که مستحضرید موضوع مصوبه مورد اعتراض بهای خدمات است. در حالی که، موضوع ماده 52 قانون مالیات بر ارزش افزوده، مالیات و عوارض است.

4ـ از سوی دیگر، حتی اگر موضوع مصوبه مورد اعتراض عوارض محسوب شود، همان گونه که مستحضرید، حسب مندرجات بند 16 ماده 71 قانون تشکیلات، وظایف و انتخابات شوراهای اسلامی کشور و انتخاب شهرداران مصوب 1375/03/01 و اصلاحات بعدی آن «تصویب لوایح برقراری یا لغو عوارض شهر و همچنین تغییر نوع و میزان آن» در صلاحیت شورای اسلامی شهر است.

1ـ 4ـ علاوه بر آن، بر مبنای تبصره 1 ذیل ماده 50 قانون مالیات بر ارزش افزوده مصوب 1387، وضع عوارض محلی که تفکیک آن‌ها در این قانون مشخص نشده بر عهده شورای اسلامی شهر و بخش است.

2ـ 4ـ علاوه بر مراتب معروضه فوق، در فرض اینکه موضوع مصوبه مورد اعتراض عوارض محسوب گردد، بر مبنای مفهوم مخالف ماده 5 قانون اصلح موادی از قانون برنامه سوم توسعه اقتصادی، اجتماعی و فرهنگی جمهوری اسلامی ایران و چگونگی برقراری و وصول عوارض و سایر وجوه از تولیدکنندگان کالا، ارایه دهندگان خدمات و کالاهای وارداتی مصوب 1381/10/22 معروف به قانون تجمیع عوارض و منطوق تبصره 1 آن که بهترین دلیل بر وجود این مفهوم مخالف می‌باشد، وضع عوارض برای عناوینی که در ماده 4 این قانون تکلیف آن روشن نگردیده بود به عهده شورای اسلامی شهر تهران قرار داده شده بود. بند «ب» ماده 1و ماده 16 آئین‌نامه اجرایی قانون تجمیع عوارض مصوب 1381/12/28 هیات وزیران مندرج در روزنامه رسمی شماره 16927 ـ 1382/01/23 نیز به وضوح موید پیش بینی صلاحیت شوراهای اسلامی شهرها در وضع این گونه عوارض بوده است.

3ـ 4ـ صرف نظر از نسخ مقررات مندرج در قانون تجمیع عوارض که با قانون مالیات بر ارزش افزوده مغایر است و همچنین سایر قوانین و مقررات مغایر با آن، به استحضار می‌رساند بند «ب» ماده 1 آئین‌نامه اجرایی قانون تجمیع عوارض، تعیین کننده صلاحیت شوراهای اسلامی برای وضع عوارض محلی است. باتوجه به مراتب معروضه فوق مبنی بر صلاحیـت شورای اسلامی شهر برای وضع بهای خدمات و عوارض محلی و با عنایت به ادعای بدون دلیل شاکی محترم، صدور حکم به رد خواسته موضوع دادخواست صدرالذکر از آن هیات محترم مورد استدعاست.»

در اجرای ماده 84 قانون تشکیلات و آئین دادرسی دیوان عدالت اداری مصوب سال 1392، پرونده در هیات تخصصی عمران، شهرسازی و اسناد دیوان عدالت اداری مطرح شد و این هیات در خصوص خواسته شاکیان مبنی بر ابطال بندهای (الف ـ ج ـ د) و تبصره‌های 1 و 2 آن، (هـ ـ ح)، و جدول های 1 و 2 آن از مصوبه شماره 231ـ 1385/02/17 شورای اسلامی شهر تهران در خصوص چگونگی اخذ هزینه تبلیغات محیطی سالیانه از تابلوهای منصوب صنفی و ابطال اصلاحیه این مصوبه به شماره 246 ـ 1385/04/13 به استثنا بند «و» به موجب دادنامه شماره 138 ـ 1395/08/12 رای به رد شکایت شاکی صادر کرد و رای مذکور به علت عدم اعتراض از سوی رییس دیوان عدالت اداری و یا 10 نفر از قضات دیوان عدالت اداری قطعیت یافته است.

متن مصوبه شماره 231ـ 1385/02/17 شورای اسلامی شهر تهران در خصوص چگونگی اخذ هزینه تبلیغات محیطی سالیانه از تابلوهای منصوب صنفی که مورد اعتراض قرار گرفته به شرح زیر است:

«و ـ عوارض کلیه تابلوهای منصوبه صنفی در شهر تهران که موضوع جدول شماره یک (1) پیوست این مصوبه می‌باشند توسط شهرداری‌های مناطق بیست و دوگانه تهران وصول و به حساب درآمدی منطقه ذیربط واریز خواهد شد.

تبصره ـ مناطق بیست و دوگانه شهرداری تهران موظفند معادل میزان عوارض اخذ شده از تابلوهای منصوب صنفی در هر منطقه نسبت به هزینه کرد اعتبار مذکور بر اساس ضوابط سازمان زیباسازی شهرداری تهران در ساماندهی زیباسازی شهری مناطق یاد شده اقدام نموده و گزارش آن را از طریق شهرداری تهران هر سه ماه یک بار به شورای اسلامی شهر تهران ارایه نمایند.»

در خصوص تقاضای ابطال بند (و) پرونده به هیات عمومی دیوان عدالت اداری ارجاع شده است.

هیات عمومی دیوان عدالت اداری در تاریخ 1395/11/19 با حضور رییس و معاونین دیوان عدالت اداری و روسا و مستشاران و دادرسان شعب دیوان تشکیل شد و پس از بحث و بررسی با اکثریت آرا به شرح زیر به صدور رای مبادرت کرده است.

رای هیات عمومی

با عنایت به حدود اختیارات شورای اسلامی شهر در زمینه وضع عوارض محلی جدید و یا افزایش نرخ آن به شرح مقرر در تبصره 1 ماده 5 قانون اصلاح موادی از قانون برنامه سوم توسعه اقتصادی، اجتماعی و فرهنگی جمهوری اسلامی ایران و چگونگی برقراری و وصول عوارض و سایر وجوه از تولیدکنندگان کالا، ارایه دهندگان خدمات و کالاهای وارداتی مصوب سال 1381 که تا تصویب قانون مالیات بر ارزش افزوده مصوب سال 1387 قابلیت اجرا داشته، همچنین با توجه به حکم تبصره 1 ماده 50 قانون مالیات بر ارزش افزوده مصوب سال 1387 مبنی بر اینکه شوراهای اسلامی شهر و بخش جهت وضع هر یک از عوارض محلی جدید که تکلیف آن‌ها در این قانون مشخص نشده باشد موظفند موارد را حداکثر تا پانزدهم بهمن ماه هر سال برای اجرا در سـال بعد تصویب و اعلام عمومی کند و همچنین با عنایت به تصویب نرخ خدمات ارایه شده توسط شهرداری و سازمان‌های وابسته به آن بـا رعـایت آئین‌نامه مالی و معاملات شهرداری ها موضوع بند 26 ماده 71 قانون تشکیلات، وظایف و انتخابات شوراهای اسلامی کشور و انتخاب شهرداران مصوب 1375 و اینکه تابلوهای منصوبه بر سر درب اماکن تجاری و اداری علی‌القاعده مبین معرفی محل استقرار و فعالیت اماکن مذکور است و الزاما متضمن تبلیغاتی در زمینه ارایه خدمات مربوط نیست و اصولا شهرداری در خصوص مورد ارایه کننده خدمتی نمی باشد تا ذیحق به دریافت آن باشد، بنابراین بند (و) و تبصره ذیل بند (ز) مصوبه چگونگی اخذ هزینه تبلیغات محیطی سالیانه از تابلوهای منصوب صنفی در شهر تهران مصوب دویست و سی و یکمین جلسه رسمی ـ علنی ـ فوق‌العاده شورای اسلامی شهر تهران مورخ 1385/02/17 با اصلاحـیه 1385/04/13 که در بند الـف این اصلاحیـه عنوان مصـوبه به «چگونگی اخذ هزینه‌های تبلیغات محیطی ماهیانه از تابلوهای منصوب صنفی در شهر تهران» تغییر یافته است مبنی بر اخذ عوارض از کلیه تابلوهای منصوبه صنفی در شهر تهران بدون توجه به غیر تبلیغاتی بودن آن و نیز لغو معافیت از پرداخت عوارض (هزینه تبلیغات محیطی) در صورتی که مساحت هر یک از تابلوهای موضوع بند (ز) از ضوابط و میزان تعیین شده مجاز، تجاوز نماید، خلاف قانون و خارج از حدود اختیارات شورای اسلامی شهر تهران تشخیص داده می‌شود و مستندا به بند 1 ماده 12 و ماده 88 قانون تشـکیلات و آئین دادرسی دیوان عـدالت اداری مصوب سال 1392، ابطال می‌شود.

رییس هیات عمومی دیوان عدالت اداری ـ محمدکاظم بهرامی