رای شماره 1592 و 1593 هیات عمومی دیوان عدالت اداری...

شماره 9800212 1399/12/04

بسمه تعالی

جناب آقای اکبرپور

رییس هیات مدیره و مدیرعامل محترم روزنامه رسمی جمهوری اسلامی ایران

یک نسخـه از رای هیات عمـومی دیوان عدالت اداری به شمـاره دادنامه‌های 9909970905811592 و 9909970905811593 مورخ 1399/10/30 با موضوع: «ابطال ماده 20 تعرفه عوارض سال 1397 شورای اسلامی شهر اردبیل به تبعیت از نظر فقهای شورای نگهبان از تاریخ تصویب» جهت درج در روزنامه رسمی به پیوست ارسال می‌گردد.

مدیرکل هیات عمومی و هیاتهای تخصصی دیوان عدالت اداری ـ مهدی دربین

مرجع رسیدگی: هیات عمومی دیوان عدالت اداری

شاکی: آقای فیروز گلشنی

موضوع شکایت و خواسته: ابطال ماده 20 تعرفه عوارض سال 1397 شورای اسلامی شهر اردبیل

گردش کار: شاکی به موجب دادخواستی ابطال ماده 20 تعرفه عوارض سال 1397 شورای اسلامی شهر اردبیل را خواستار شده و در جهت تبیین خواسته اعلام کرده است که:

«احتراما با اجازه حاصله از ماده 13 قانون دیوان عدالت اداری در خصوص صداقت آن مرجع در رسیدگی به استمداد و احقاق حق خویش مطالبی را به استحضار عالی رسانده استدعای بذل توجه دارم. اینجانب مالک ششدانگ پلاک ثبتی به شماره 1561 ـ 1148 واقع در بخش دو اردبیل که در سال 1374 در محدوده ملک مزبور مبادرت به احداث بنا نموده ام که به جهت تخلف ساختمانی مراتب به کمیسیون ماده صد شهرداری دلالت و کمیسیون مزبور حکم بر پرداخت جریمه به مبلغ 000/000/343 ریال نموده که شهرداری اردبیل علاوه بر جریمه فوق‌الذکر عوارض دیگر از بابت ابقا اعیانی به جهت عدم رعایت ضوابط احداث بنا را به مبلغ 000/400/997/2 ریال را مطالبه می‌نماید که در این خصوص مصوبه مزبور مغایر با اصل 47 قانون اساسی و برخلاف اصل تسلیط و اعتبار مالکیت مشروط اشخاص می‌باشد و از سوی دیگر این امر تهدید دایره اعمال حقوق مالکانه اشخاص و کاهش قلمرو آن بدون تمسک به حکم قانونگذار را سبب می‌شود با عنایت به موارد فوق وجه دریافتی فاقد وجاهت قانونی و خارج از صلاحیت شورای اسلامی شهر و شهرداری اردبیل بوده و اخذ عوارض خارج از قوانین آن هم با تصویب شورای شهر با عنوان عوارض ابقای اعیانی با فرمول خاص اجحاف در حق مردم و مخالف قانون می‌باشد. شایان ذکر است چنانچه مستحضرید اخذ عوارضی که از آنچه در قانون تجمیع عوارض آمده است عوارض ثانویه بوده و وجاهت قانونی ندارد. با عنایت به اینکه تعرفه عوارض اعیانی شهرداری اردبیل که برابر ماده 26 بعد از رای کمیسیون ماده صد در شورای اسلامی شهر اردبیل تصویب شده بود به استناد دادنامه شماره 29، 28 و 27ـ 1397/01/21 در کلاسه پرونده 96/70، 95/1288 و 95/1039 توسط هیات عمومی دیوان عدالت اداری ابطال گردیده و مطابق ماده 92 قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان عدالت اداری مصوب 1392 چنانچه مصوبه‌ای در هیات عمومی ابطال گردد رعایت مفاد رای هیات عمومی در مصوبات بعدی الزامی است که با این اوصاف شهرداری اردبیل مجددا به استناد بند 20 در خصوص تعرفه مشابه عوارض همان سال را مستمسک قرار داده و مبلغی به عنوان عوارض ابقا اعیانی مطالبه می‌نماید و شورای شهر اردبیل و شهرداری برخلاف مفاد رای هیات عمومی دیوان عدالت اداری مجددا و به منظور عدم اجرای آرا صادره از دیوان عدالت اداری مبادرت به تعرفه عوارض مشابه نموده اند. لذا استدعا دارم با دعوت نماینده شهرداری اردبیل و شورای شهر اردبیل مراتب در دیوان عدالت مطرح و نسبت به صدور رای ابطال مصوبات غیر قانونی شورای شهر اردبیل در مورد ماده 20 تعرفه عوارض سال 1397 اقدام لازم مبذول و رای مقتضی صادر گردد. شایان ذکر است با عنایت به اینکه شورای شهر اردبیل مصوبه‌ای جدید مغایر با رای هیات عمومی دیوان عدالت اداری تصویب نموده است مستندا به مفاد ماده 83 قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان عدالت اداری خارج از نوبت رسیدگی و حکم مقتضی صادر گردد.»

متن مقرره مورد شکایت به شرح زیر است:

«ماده 20ـ عوارض بهره‌برداری در کاربری غیر مرتبط (استفاده از کاربری غیر مصوب)

1ـ در خصوص اخذ عوارض استفاده از کاربری غیر مصوب با توجه به اینکه رای کمیسیون ماده صد بر اساس قلع تمام یا قسمتی از بنا با تعطیلی محل باشد، از آنجایی که گاهی استفاده خلاف کاربری به صورت موقتی می‌باشد و این موضوع باعث شده و یا خواهد شد تا قلع و یا تعطیلی بنا عملی نباشد، بنابراین جهت تامین منافع و حق و حقوق شهرداری عوارض در غیر کاربری مجاز باید استفاده موقت از اینگونه املاک بر مبنای رابطه و فرمول و همچنین توضیحات و شرایطی که طی تبصره ها در ادامه خواهد آمد محاسبه و اخذ گردد:

K × p × c × = عوارض سالانه استفاده موقت غیر کاربری اعیان

p × c × = عوارض سالانه استفاده موقت غیر کاربری عرصه و فضای باز و غیر مسقف و اعیان

S = مساحت هر واحد به مترمربع

(در ساختمان‌های چند طبقه، مساحت کل طبقات یک واحد در رابطه فوق به صورت همکف منظور و سپس ضریب طبقات بر محاسبه مبلغ نهایی اعمال خواهد شد.)

C = ضریب مربوط به نوع استفاده است.

K = ضریب طبقات به شرح ذیل:

تبصره: به ازای هر سال 2% تا 60% از عوارض این بند کسر خواهد شد.

2ـ برای احداثی های غیرمسکونی که برابر نظریه کارشناس رسمی دادگستری نسبت به سال تخلف جریمه شده اند، عوارض بهره‌برداری موقت از سال تخلف تا سال 1396 به شرح ذیل اخذ خواهد شد:

* 5% از مابه‌التفاوت قیمت گذاری سرقفلی سال جاری با سال احداث برای احداثی های تا سال 1372

* 10% از مابه‌التفاوت قیمت گذاری سرقفلی سال جاری با سال احداث برای احداثی های از سال 1373 الی 1384

* 15% از مابه‌التفاوت قیمت گذاری سرقفلی سال جاری با سال احداث برای احداثی های از سال 1385 به بعد

تبصره 1: این مصوبه مشمول املاکی می‌شود که دارای رای کمیسیون ماده صد بوده و یا وفق مقررات قابل طرح و ارایه به کمیسیون ماده صد قانون شهرداری است.

تبصره 2: پرداخت عوارض موضوع این مصوبه موجب ایجاد هیچگونه حق و حقوقی برای مالک جهت تغییر کاربری ملک در طرح‌های توسعه شهری نمی شود بلکه صرفا بابت بهره‌برداری موقت است.

تبصره 3: چنانچه در آینده به هر دلیل با وضع هر مقرراتی، امکان تغییر کاربری فراهم شود اعم از اینکه انجام این امر مستلزم پرداخت وجهی باشد یا خیر هیچگونه ارتباطی با عوارض موضوع این مصوبه که پیش از آن پرداخت شده نخواهد داشت.

تبصره 4: املاک و مستحدثاتی که ایجاد مشکلات و مزاحمت های اساسی و غیر قابل تحمل دارند مشمول این مصوبه نمی شوند و اعمال تبصره یک ماده صد ضروری است.

تبصره 5: برای بافت‌های تاریخی در خصوص همین ماده برای سال‌های 1390 و 1391 طبق ضوابط تعرفه همان سال ها یعنی 7% پذیره برای هر سال و برای سال‌های 1392 تا 1396 طبق جدول ذیل به عنوان عوارض استفاده از کاربری غیر مصوب (بهره‌برداری موقت) اخذ خواهد شد.

تبصره 6: در صورت استفاده از فضاهای باز و فاقد احداثی ماشین شویی ها، نمایشگاه‌های خودرو و... به صورت تجاری، و ارضی معادل s .p 10 به عنوان عوارض بهره‌برداری در کاربری غیر مرتبط محاسبه و اخذ خواهد شد.

تبصره 7: برابر قانون طرح تفضیلی استفاده موقت از املاک مسکونی به عنوان مهدکودک، مراکز آموزشی و فرهنگی به ماده صد ارجاع نشده و عوارض این ماده نیز اخذ نخواهد شد.

3ـ پرداخت عوارض این ماده دلیل بر تغییر کاربری عرصه آن نمی باشد و صرفا در قالب عوارض بهره‌برداری وصول شده است.»

در پاسخ به شکایت مذکور رییس شورای اسلامی شهر اردبیل به موجب لایحه شماره 37150 ـ 1398/04/01 توضیح داده است که:

«1ـ در محدوده ملک متنازع فیه به پلاک ثبتی 1148 مالک بدون اخذ مجوز قانونی نسبت به احداث تجاری با سقف ایرانیت و الحاق با تجاری وضع موجود با ارتفاع 50/4 متر به مساحت 20/91 مترمربع واحداث تجاری از حیاط ملک و ادغام به تجاری وضع موجود به مساحت 107 مترمربع و احداث تجاری و ادغام به تجاری وضع موجود به مساحت 57/135 مترمربع و احداث طبقه اول تجاری به مساحت 23/69 مترمربع اقدام نموده است. در این خصوص برابر ماده 100 قانون شهرداری پرونده تخلفات ساختمانی تشکیل و به کمیسیون موضوع این ماده قانونی ارجاع و این کمیسیون پس از ارجاع امر به کارشناسی نسبت به صدور حکم در پرونده کلاسه 28623/1 ـ 97 مبنی بر اخذ جریمه مستندا به تبصره‌های 4 و 5 ماده صد قانون شهرداری اقدام کرد. تخلفات مذکور از یک سو موجب افزایش تراکم و از سوی دیگر سبب کسری پارکینگ شده اند. به لحاظ اعتراض مالک، موضوع به کمیسیون تجدیدنظر ارجاع و این کمیسیون نیز پس از رسیدگی تصمیم کمیسیون بدوی را تایید نمود.

2ـ مستحضرید مطابق بندهای 1 و 2 ماده 29 آیین‌نامه مالی شهرداری ها، عوارض از منابع درآمد شهرداری‌هاست بدون آن که مطالبه و وصول آن‌ها مرتبط با وقوع یا عدم وقوع تخلفی در ساختمان موضوع عوارض مربوط باشد. از جمله مبانی قانونی این مصوبات می‌توان به بند 1 ماده 35 قانون تشکیلات شوراهای اسلامی کشور مصوب 1361/09/01، بند 16 ماده 71 و ماده 77 قانون تشکیلات، وظایف و انتخابات شوراهای اسلامی کشور و انتخاب شهرداران مصوب 1375/03/01 اشاره کرد اما جریمه مطابق تبصره‌های 2 تا 5 ماده 100 قانون شهرداری، ضمانت اجرای قانونی وقوع تخلفات ساختمانی است که در چارچوب حداقل و حداکثر مقرر در تبصره‌های یاد شده و بر اساس معیارهای مقرر در آن‌ها توسط کمیسیون‌های ماده 100 پیش بینی می‌شود. از جمله تفاوت‌های دیگر جریمه و عوارض می‌توان به دوگانگی مراجع تعیین عوارض و جریمه، عدم وحدت مراجع حل اختلاف ناشی از وضع عوارض و تعیین جریمه، مقررات موجود دلیل بر وجود تفاوت ماهوی میان عوارض و جریمه اشاره نمود. لذا برخلاف تصور شاکیان که مبنای طرح شکایت بوده اخذ جریمه موجب انتفای عوارض مربوط نخواهد بود.

3ـ ماده موضوع شکایت از تعرفه عوارض سال 1397 در خصوص ابقای اعیانی و احداث مازاد بر تراکم می‌باشد. اولا: احداث مازاد بر تراکم، درتضاد با طرح ها مصوب و حقوق افراد بوده و از سویی موجب استفاده بیشتر از خدمات شهری در هر وجه آن و ایجاد ارزش افزوده بر ملک می‌گردد در این مواد به تجویز قوانین متعدد از جمله ماده 50 قانون مالیات بر ارزش افزوده تصویب عوارض پیش بینی شده است. ثانیا: برابر تبصره 5 بند (ب) مصوبه قانونی شماره 34/3/1/3900 ـ 1369/02/17 وزارت کشور در مورد عوارض زیربنا: «در محاسبه عوارض صدور پروانه ساختمانی یا بناهای احداثی مازاد بر پروانه ساختمانی یا بناهای احداثی بدون پروانه ساختمانی در صورتی که رای قطعی کمیسیون ماده 100 بر ابقای بنا باشد، کل بنا (سطح ناخالص کل بنا) و ردیف مربوطه از جداول منظور و مابه‌التفاوت عوارض محاسبه شده دریافت خواهد شد. بدیهی است در ساختمان‌هایی که قبل از ابلاغ بخشنامه مورخ 1369/01/16 پروانه ساختمانی دریافت داشته اند و بعدا مرتکب خلاف شده یا می‌شوند، پس از صدور رای قطعی کمیسیون ماده 100 مبنی بر ابقای بنا، عوارض صدور پروانه ساختمانی بنای احداثی مازاد بر پروانه و یا بدون پرانه محاسبه و از مالک اخذ خواهد شد. اطلاق موجود در عبارت «ابقای بنا» مندرج در صدر تبصره 5 این مصوبه شامل فرض های زیر است: یک ـ تخلفی صورت گرفته و با تعیین جریمه رای قطعی کمیسیون ماده 100 مبنی بر ابقای بنا صادر شده است. دو ـ نظر به رای قطعی کمیسیون ماده 100 اساسا تخلفی صورت نگرفته و حکم بر ابقای بنا صادر شده است. بنابراین وصول عوارض برابر بندهای مورد شکایت از تعرفه عوارض سال 1397 موافق قانون بوده و اعتراض به آن خالی از وجاهت قانونی است.

4ـ برابر ماده 77 قانون شهرداری، در خصوص عوارض مورد مطالبه شهرداری، هرگونه اعتراض اشخاص مودی نسبت به عوارض شهرداری، بدوا در کمیسیون موضوع این ماده قانونی بررسی می‌گردد. با عنایت به اینکه در خصوص عوارض موضوع شکایت تاکنون اعتراضی از ناحیه شاکیان به این کمیسیون واصل نشده و از سویی توج ها به تاریخ تصویب قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان عدالت اداری در سال 1392 و عطف بماسبق نشدن این قانون و نیز با توجه به تاریخ عوارض موضوع شکایت، بدیهی است که قانون زمان مطالبه عوارض به صورت عام حاکم بوده و برابر این قانون شاکی بایستی بدوا نسبت به اعتراض به موضوع در کمیسیون موضوع ماده 77 اقدام می نمودند.

5 ـ برابر رای هیات تخصصی عمران، شهرسازی و اسناد در شماره پرونده هـ ع/91/91 به شماره دادنامه 212 ـ 1395/09/29 که مقرر نموده «طبق بند 16 قانون تشکیلات، وظایف و انتخابات شوراهای اسلامی کشور و انتخاب شهرداران مصوب سال 1375، تصویب لوایح برقراری یا لغو عوارض شهر و همچنین تغییر نوع و میزان آن با در نظر گرفتن سیاست عمومی دولت که از سوی وزارت کشور اعلام می‌شود از جمله وظایف و مسیولیت‌های شورای اسلامی شهرها محسوب شده و در تبصره 1 ماده 50 قانون مالیات بر ارزش افزوده مصوب سال 1387، وضع عوارض محلی جدید که تکلیف آن‌ها در این قانون مشخص نشده باشند، با رعایت مقررات مربوط تجویز شده است و با توجه به اینکه هیات عمومی دیوان عدالت اداری نیز طبق رای شماره 199 ـ 1390/04/10، ماده 18 تعرفه عوارض سال 1388 شهرداری تبریز (عوارض ابقای اعیانی ها) را مغایر با قانون و خارج از حدود اختیار تشخیص نداده است و ماده 18 و تبصره‌های 3 و 7 مورد شکایت از تعرفه عوارض سال 1390 شهرداری تبریز را مغایر قانون وخارج از حدود اختیارات ندانسته و به استناد مواد 12 و 84 قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان عدالت اداری رای به رد شکایت صادر نموده لذا با توجه به اینکه ماهیت قضیه با مراتب مذکور تفاوتی ندارد و عنایتا به وحدت ملاک در هر دو موضوع لذا شکایت مطروحه خالی ازوجاهت است.

6 ـ در مورد مشابه با موضوع ابطال مواد 23 سال 1391، 28 سال 1392 و 1393، 27 سال 1394 (عوارض ابقای اعیانی بعد از رای کمیسیون ماده 100 و پرداخت جریمه در زمان مراجعه) که به طرفیت شورای شهر اردبیل مطرح شده بود موضوع به هیات تخصصی عمران، شهرسازی و اسناد دیوان عدالت اداری ارجاع و این هیات برابر رای شماره 970997090600027 صادره در پرونده کلاسه هـ ع/95/438 مقرر نموده «طبق بند 16 ماده 71 قانون تشکیلات، وظایف و انتخابات شوراهای اسلامی کشور و انتخاب شهرداران مصوب سال 1375 تصویب لوایح برقراری یا لغو عوارض شهر و همچنین تغییر نوع و میزان آن با در نظر گرفتن سیاست عمومی دولت که از سوی وزارت کشور اعلام می‌شود از جمله وظایف و مسیولیت‌های شورای اسلامی شهرها محسوب شده و در تبصره 1 ماده 50 قانون مالیات بر ارزش افزوده مصوب 1387 وضع عوارض محلی جدید تجویز شده است و با توجه به اینکه وضع و اخذ عوارض صدور پروانه ساختمانی در تراکم پایه و مازاد بر تراکم توسط شوراهای اسلامی و شهرداری ها طبق بند (ب) رای شماره 79 ـ 1395/02/21 هیات عمومی دیوان عدالت اداری مغایر قانون و خارج از حدود اختیارات قانونی تشخیص نگردیده و طبق آرا شماره 587 ـ 1383/11/25 و 786 ـ 1396/08/09 هیات عمومی عوارض از جمله حقوقی دیوانی بوده و غیر از جرایم مربوط به کمیسیون‌های ماده صد قانون شهرداری ها می‌باشد. بنابراین مواد 23 سال 1391، ماده 28 سال 1393 و 1393 و ماده 27 سال 1394 تعرفه عوارض محلی شهرداری اردبیل تحت عنوان عوارض ابقا اعیانی بعد از رای کمیسیون ماده صد و پرداخت جریمه در زمان مراجعه به استثنا عوارض کسری پارکینگ، کسری فضای آزاد، تغییر کاربری و مازاد احداثی بیش از یک برابر از مصوبات شورای اسلامی شهر اردبیل، مغایر قانون و خارج از حدود اختیار نبوده و به استناد مواد 12 و 84 قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان عدالت اداری رای به رد شکایت صادر می‌شود.» لذا اعتراض شاکی وجاهت قانونی ندارد.»

در خصوص ادعای شاکی مبنی بر مغایرت مصوبه مورد اعتراض با شرع مقدس اسلام، قایم مقام دبیرشورای نگهبان به موجب نامه شماره 18468/102/99 ـ 1399/04/10 اعلام کرده است که:

«عطف به نامه شماره 9800212 ـ 1398/05/05، موضوع ماده 20 تعرفه عوارض محلی و بهای خدمات شهرداری اردبیل در سال 1397 در خصوص عوارض بهره‌برداری در کاربری غیرمرتبط، در جلسه مورخ 1399/04/03 فقهای معظم شورای نگهبان مورد بحث و بررسی قرار گرفت که به شرح ذیل اعلام نظر می‌گردد: چنانچه شورای اسلامی شهر از لحاظ قانونی حق جعل عوارض مربوطه را داشته باشد و میزان عوارض تعیین شده نیز متضمن اجحاف نباشد، مصوبه خلاف موازین شرع شناخته نشد.»

هیات عمومی دیوان عدالت اداری در تاریخ 1399/10/30 با حضور رییس و معاونین دیوان عدالت اداری و روسا و مستشاران و دادرسان شعب دیوان تشکیل شد و پس از بحث و بررسی با اکثریت آرا به شرح زیر به صدور رای مبادرت کرده است.

رای هیات عمومی

الف ـ طبق بند 24 ماده 55 قانون شهرداری مقرر شده «شهرداری در شهرهایی که نقشه جامع شهر تهیه شده مکلف است طبق ضوابط مذکور در پروانه‌های ساختمانی نوع استفاده از ساختمان را قید کند و در صورتی که برخلاف مندرجات پروانه ساختمانی در منطقه غیر تجاری، محل کسب یا پیشه یا تجارت دایر شود، شهرداری مورد را در کمیسیون مقرر در تبصره 1 ماده 100 مطرح می‌نماید.» نظر به اینکه اعطا مجوز برخلاف کاربری و اخذ وجه مغایر ماده 100 قانون شهرداری و بند 24 ماده 55 قانون مذکور است، همچنین در آرا متعدد هیات عمومی دیوان عدالت اداری از جمله آرا شماره 489 ـ 1396/05/24 و 85 ـ 1396/02/12 اخذ عوارض سالیانه بهره‌برداری موقت از ساختمان ها مغایر قانون و خارج از حدود اختیارات شورای اسلامی شهر تشخیص و ابطال شده است، بنابراین ماده 20 تحت عنوان عوارض بهره‌برداری در کاربری غیر مرتبط (استفاده از کاربری غیر مصوب) از تعرفه سال 1397 شهرداری اردبیل مصوب شورای اسلامی شهر اردبیل مغایر قانون و خارج از حدود اختیارات شورای اسلامی شهر است و مستند به بند 1 ماده 12 و ماده 88 قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان عدالت اداری مصوب سال 1392 ابطال می‌شود.

ب ـ قایم مقام دبیر شورای نگهبان به موجب نامه شماره 18468/102/99 ـ 1399/04/10 نظر فقهای شورای نگهبان را به این شرح اعلام کرده است که: «چنانچه شورای اسلامی شهر از لحاظ قانونی حق جعل عوارض مربوطه را داشته باشد و میزان عوارض تعیین شده نیز متضمن اجحاف نباشد، مصوبه خلاف موازین شرع شناخته نشد.» نظر به اینکه به موجب بند (الف) رای حاضر، تصویب مصوبه مورد اعتراض مغایر قانون و خارج از حدود اختیارات شورای اسلامی شهر تشخیص شده است، بنابراین با لحاظ مفهوم مخالف نظر فقهای شورای نگهبان مصوبه مورد اعتراض مغایر شرع نیز هست و در اجرای تبصره 2 ماده 84 و ماده 87 و مواد 88 و 13 قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان عدالت اداری مصوب سال 1392 و تبعیت از نظر فقهای شورای نگهبان، به لحاظ مغایرت مقرره مورد اعتراض با موازین شرعی از تاریخ تصویب ابطال می‌شود.