رای شماره 881 هیات عمومی دیوان عدالت اداری با موضوع ابطال بند های 1 الی 6 از ماده...

تعاون 100% دولتی بوده و تمامی سرمایه آن متعلق به بیت‌المال است، در ادامه لازم به ذکر است که کمیسیون ماده 77 شهرداری استان کرمان به استناد مصوبه‌های 2379ـ1386/11/07، 2141ـ1387/10/24، 2082ـ 1388/10/28 و 1839ـ1389/10/11 بانک توسعه تعاون را مکلف به پرداخت مبلغ 000/673/401 ریال بابت عوارض بهای خدمات شهری و کسب و پیشه می‌نماید و این در حالی است که مطابق آرا صادر شده به‌شماره‌های 219، 220 و 221 به تاریخ‌های 1391/04/26 و 1391/05/14، شماره 2ـ 1389/01/16، شماره 344ـ1384/04/21 و آرا شماره 724 الی 759ـ1391/11/03 صادر شده از هیات عمومی دیوان عدالت اداری که عموما حاکی از این امر هستند که نوع فعالیت بانک ها و شعب آن‌ها کشوری بوده و فعالیت آن‌ها محلی محسوب نمی شوند که شورای اسلامی بتواند برای آن‌ها عوارض تعیین کند، چرا که شوراهای اسلامی شهر فقط حق تعیین عوارض محلی را دارند، لذا تعیین عوارض توسط شورای اسلامی شهر کرمان برای بانک ها و استناد شهرداری کرمان به آن، جهت وصول عوارض فاقد وجاهت قانونی است و از آن جا که عوارض بهای خدمات شهری نیز جزو عوارض محلی محسوب می‌شود، لذا شورای شهر و به تبع آن شهرداری حق اخذ این گونه عوارض محلی را از بانک‌های دولتی ندارند. لذا در پایان خواهشمند است با توجه به مستندات ارایه شده نسبت به ابطال مصوبه‌های 2379ـ1386/11/07، 2141ـ1387/10/24، 2082ـ1388/10/28 و 1839ـ1389/10/11 شورای اسلامی شهر کرمان مبنی بر دریافت عوارض بهای خدمات شهری و کسب و پیشه رای شایسته را صادر فرمایید.»

متن مصوبات مورد اعتراض به قرار زیر است:

«الف ـ بندهای 1 الی 6 از ماده 19 مصوبه شماره 1839ـ1389/10/11 شورای اسلامی شهر کرمان:

ب ـ بندهای 1 الی 6 از ماده 19 مصوبه شماره 2082ـ1388/10/28 شورای اسلامی شهر کرمان:

ج ـ بندهای 1 الی 6 از ماده 18 مصوبه شماره 2379ـ1386/11/07 شورای اسلامی شهر کرمان:

دـ بندهای 1 الی 6 از ماده 18 مصوبه شماره 2141ـ1377/10/24 شورای اسلامی شهر کرمان:

در پاسخ به اخطار رفع نقصی که توسط اداره کل هیات عمومی دیوان عدالت اداری در اجرای ماده 81 قانون دیوان عدالت اداری مصوب سال 1392 برای شاکی ارسال شده بود، وی به موجب لایحه شماره 1399/ح/22ـ1392/07/22 توضیح داده است که:

«هیات عمومی دیوان عدالت اداری

احتراما، به استحضار می‌رساند اینجانب مهدی محمدی نماینده حقوقی بانک توسعه تعاون با اختیارات حاصله از برگه نمایندگی به شماره 849/100000/22ـ1392/01/26 موارد نقص اعلامی از سوی آن هیات درخصوص پرونده کلاسه شماره 9209980900054701 را به شرح ذیل تقدیم آن مقام قضایی می نمایم:

در خصوص بند شماره یک موارد نقص اعلامی از سوی هیات عمومی دیوان عدالت اداری موارد ذیل به استحضار می‌رسد:

1ـ قانونگذار در ماده 50 قانون مالیات بر ارزش افزوده بیان می‌دارد: «برقراری هر گونه عوارض شامل کسب و پیشه بهای خدمات و سایر وجوه برای انواع کالاهای وارداتی و تولیدی و همچنین ارایه خدمات که در این قانون تکلیف مالیات و عوارض آن‌ها معین شده است توسط شوراهای اسلامی و سایر مراجع ممنوع است و در بند 11 ماده 12 همین قانون خدمات بانکی و اعتباری بانک ها از پرداخت مالیات معاف شده است»، لذا با توجه به این که تکلیف مالیات بانک ها در این قانون مشخص شده است، وضع عوارض توسط شوراها مخالف صریح حکم قانون است.

2ـ حسب ماده 30 قانون وصول برخی از درآمدهای دولت و مصرف آن‌ها در موارد معین مصوب سال 1373، پرداخت هر گونه وجهی به عنوان مالیات و عوارض و غیره از طرف بانک ها نیاز به تصریح داشته و وضع هر گونه عوارض جدید را با تصویب شورای عالی اقتصاد مجاز دانسته است، همچنین حسب نامه شماره 3530/م ـ1378/12/23 وزیر امور اقتصاد و دارایی و نامه شماره 785073ـ1378/06/22 معاون حقوقی و امور مجلس ریاست جمهوری و نامه شماره 54840 ـ1378/07/08 وزیر کشور و ابلاغیه شماره 46377 مورخ سال 1373 ریاست جمهوری همگی مشعر برعدم تسری عوارض کسب و پیشه و سایر عوارض به بانکهاست.

3ـ ماده 52 قانون مالیات بر ارزش افزوده مقرر می‌دارد: «برقراری و دریافت هر گونه مالیات غیرمستقیم و عوارض دیگر از تولیدکنندگان و ارایه دهندگان خدمات و کالا ممنوع است. حکم این ماده شامل قوانین و مقررات مغایری که شمول قانون و مقررات عمومی بر آن‌ها مستلزم ذکر نام یا تصریح نام است نیز می‌باشد، لذا وضع هر گونه عوارض طبق این قانون برای بانک‌های دولتی ممنوع است.

4ـ با توجه به نص ماده یک قانون چگونگی برقراری و وصول عوارض و سایر وجوه از تولیدکنندگان و ارایه دهندگان خدمات و کالاهای وارداتی چنین برمی آید که شوراها از وضع عوارض، اعم از ملی و محلی برای بانک ها منع شده اند و آنچه مدنظر قانونگذار بوده است جداسازی شرکت‌های دولتی از جمله بانک ها و سایر دستگاه‌های اجرایی که شمول قوانین بر آن‌ها مستلزم ذکر نام است می‌باشد که به موجب اصل 44 قانون اساسی و ماده 4 قانون محاسـبات عمومی، بانک ها در زمـره شرکتهـای دولتی هستند. با این وجود برقراری هر گونه عوارض (اعم از کسب و پیشه، ترافیک، دکل، پسماند، بهای خدمات و غیره) از آن‌ها ممنوع است.

5 ـ آرای شماره 724 الی 759ـ 1391/11/03، 219، 220 و 221ـ1391/04/26 و 1391/05/14، 344ـ1384/04/21 و 2ـ1389/01/16 صادر شده از هیات عمومی دیوان عدالت اداری همگی موید این مطلب هستند که مطابق بند 16 از ماده 76 قانون تشکیلات و وظایف و انتخابات شورای اسلامی کشور و انتخاب شهرداران مصوب سال 1375 تصویب لوایح برقراری یا لغو عوارض شهر و همچنین تغییر نوع و میزان آن از جمله وظایف شورای اسلامی شهرهاست و حکم مقرر در تبصره ماده 50 قانون مالیات بر ارزش افزوده مصوب سال 1387 دلالت بر آن دارد که شورای اسلامی شهر برای تصویب عوارض محلی صلاحیت دارند. با عنایت به مقررات فوق‌الذکر و با توجه به این که حوزه فعالیت بانک ها غیرمحلی و کشوری است مصوبات شورای اسلامی شهرها به شرح مندرج خلاف قانون و خارج از حدود اختیارات شورای اسلامی شهر تشخیص داده شده است.

6 ـ قانونگذار در تبصره 1 ماده 50 قانون مالیات بر ارزش افزوده مقرر کرده است: «شورا بایستی عوارض هر سال را تا پایان پانزدهم بهمن ماه سال قبل تصویب و اعلام عمومی نماید یعنی قانونگذار اعتبار مصوبات شورا در خصوص عوارض هر سال را منوط به تصویب تا پانزدهم بهمن سال قبل کرده است»، به عبارتی مصوبات شورا در خصوص عوارض را ضابطه مند کرده است. با ملاحظه اجمالی مصوبات شورای اسلامی شهر کرمان مشخص می‌شود ترتیب مذکور رعایت نشده است.

7ـ عمده دفاعیات شهرداری ها برای وضع عوارض عبارت است از این که به موجب بند 16 ماده 76 اصلاحیه قانون تشکیلات، وظایف و انتخابات شورای اسلامی کشور و آئین‌نامه اجرایی نحوه وضع عوارض و به استناد تبصره 1 ماده 5 قانون تجمیع عوارض کسب و پیشه و خدمات و مدیریت پسماند و عوارض بهای خدمات به شورای اسلامی شهر اجازه تصویب تعرفه عوارض داده شده است، لذا شهرداری ها بر اساس مصوبه شورای اسلامی شهر می‌توانند نسبت به اخذ عوارض اقدام نمایند و این در حالی است که ماده 52 قانون مالیات بر ارزش افزوده مقرر می‌دارد: «از تاریخ لازم‌الاجرا شدن این قانون، قانون اصلاح موادی از قانون برنامه سوم توسعه اقتصادی، اجتماعی و فرهنگی جمهوری اسلامی ایران و چگونگی برقراری و وصول عوارض و سایر وجوه از تولیدکنندگان کالا، ارایه دهندگان خدمات و کالاهای وارداتی مصوب 1381 و اصلاحیه‌های بعدی (قانون موسوم به تجمیع عوارض) لغو شده است و برقراری و دریافت هر گونه مالیات غیرمستقیم و عوارض دیگر از تولیدکنندگان و واردکنندگان کالا و ارایه دهندگان خدمات ممنوع می‌باشد»، بنابراین به استناد این ماده قانون موسوم به تجمیع عوارض لغو شده است، لذا وضع هر نوع عوارض دیگر نیز ممنوع شده است. قانونگذار طبق تبصره ماده 50 به شورای اسلامی شهر اختیار تعیین عوارض محلی جدید را داده است، عوارض محلی عوارضی است که حوزه عمل و شمول آن‌ها کالا و خدمات مصرفی در محدوده آن شهر، بخش و شهرک مربوط هستند و با توجه به این که حوزه فعالیت بانک ها و شعب آن‌ها در نقاط مختلف بوده قطعا محلی تلقی نمی شوند، مطابق ماده 90 قانون نظام صنفی بانک ها از مصادیق واحدهای صنفی و محلی خارج هستند پس قاعدتا شوراهای شهر حق تعیین عوارض برای آن‌ها را ندارند.

در ادامه لازم به ذکر است در خصوص بندهای شماره 2 و 3 موارد نقص اعلامی به این بانک، شورای اسلامی شهر و شهرداری کرمان صرفا نسبت به اعلام مبلغ عوارض به استناد مصوبات مذکور به بانک اقدام کرده است و علی رغم درخواست بانک، از ارایه مصوبات خودداری می‌نمایند. علی هذا خواهشمند است در صورت صلاحدید مطابق تبصره 2 ماده 20 قانون تشکیلات و آئین دادرسی دیوان عدالت اداری که مقرر می‌دارد: «در مواردی که تصدیق اسناد و مدارک مربوط به واحدهای دولتی و عمومی از سوی شاکی ممکن نباشد و یا این که اساسا شاکی نتواند تصویری از آن‌ها ارایه نماید، دیوان مکلف به پذیرش دادخواست است و باید تصویر مصدق اسناد را از دستگاه مربوطه مطالبه نماید»، تصویر مصوبات مذکور از مرجع مربوطه به نحو مقتضی اخذ شود.»

در پاسخ به شکایت شاکی، رییس شورای اسلامی شهر کرمان به موجب لایحه شماره 2478ـ1392/12/01 توضیح داده است که:

«با سلام،

در خـصوص دادخواسـت تقدیمی بانک توسعـه تعاون به شـماره پـرونده 9209980900054701 و کلاسه پرونده92/524 به خواسته ابطال مصوبه‌های شورای اسلامی شهر کرمان مبنی بر دریافت عوارض بهای خدمات شهری و کسب و پیشه، نکاتی را جهت تنویر ذهن قضات به استحضار می‌رساند:

اولا: شهرداری سازمانی است مردمی که وظیفه تامین نیازهای خدماتی شهروندان را به عهده دارد و هزینه خدمات ارایه شده را با استفاه از مکانیزم های خاصی که بهای خدمات نامیده می‌شود از ساکنان حقیقی و حقوقی شهر اخذ می‌کند و بر اساس همین تعریف از شهرداری، طبیعی است که وظیفه آرامش و آسایش شهروندان و جلوگیری از هر گونه تهدیدی که سلامت شهروندان را به خطر اندازد به عهده شهرداری ها است و در این راستا شهرداری، سالیانه مبالغ هنگفتی را صرف ارایه خدمات شهری، من جمله: جمع آوری زباله، تنظیف معابر، تجهیز و راه اندازی کشتارگاه، آسفالت معابر، اتوبوسران، ایجاد و تجهیز ایستگاه‌های آتش نشانی، ایجاد و توسعه فضای سبز و در یک جمله عمران و آبادانی شهر می‌کند و چون شهرداری ها از این لحاظ اعتبار دولتی ندارند و بایستی این هزینه ها را به صورت خودگردان تامین نمایند، شورای اسلامی شهر کرمان پس از جلسات کارشناسی، بها بر خدمات ارایه شده به هر شخص حقیقی و حقوقی را تحت عنوان بهای خدمات شهری مصوب و جهت اجرا به شهرداری ابلاغ کرده است. لذا همان گونه که به استحضار رسید این مبلغ به هیچ عنوان عوارض محلی نبوده و استناد بانک به این که چون فعالیت بانک ها محلی نبوده است، لذا وضع عوارض محلی بر آن‌ها قانونی نبوده، صحیح نیست و محکوم به رد است. چون شهرداری کرمان صرفا بهای خدماتی را که به اشخاص ارایه می‌نماید وصول می‌کند و شرعا و قانونا نیز صحیح نیست که شهرداری این بهای خدمات را از منازل مسکونی و یا مغازه های کوچک و... وصول، ولیکن بانک ها که از جمله اشخاص حقوقی بوده که خواهان بیشترین خدمات از شهرداری هستند، با این استناد از پرداخت خدمات معاف و بار هزینه آن‌ها به اقشار دیگر شهر تحمیل شود.

ثانیا: استناد خواهان به آرا هیات عمومی صادر شده در خصوص ابطال مصوبه‌های شورای شهر، چند شهر دیگر بوده که در دفاع معروض می‌دارد، که با کمی مداقه در متن مصوبه‌های شوراهای شهرهای دیگر کاملا محرز و مشخص است که در آن‌ها عوارض کسب و پیشه یا عوارض تابلو وضع کرده اند و به همین استناد قضات هیات عمومی نسبت به ابطال آن‌ها اقدام کرده اند و ربطی به بهای خدمات شهری مصوب شورای شهر کرمان ندارد و وضع آن با طی مراحل قانونی صورت گرفته است. ضمن این که در رای هیات عمومی 219ـ1391/04/26 در پرونده کلاسه 89/69 نیز به صراحت ذکر شده که اخذ عوارض به عنوان بهای خدمات شهری منع قانونی ندارد و اخذ بهای خدمات شهری مصوب شورای اسلامی شهر کرمان نیز مطابق با نظر قضات است.

لذا با عنایت به مراتب فوق و این که بهای خدمات تصویبی در راستای وظایف و اختیارات مصرح در بند 16 ماده 76 قانون تشکیلات، وظایف و انتخابات شوراهای اسلامی کشور بوده است و در صورت ابطال شهرداری ها جهت ارایه خدمات به شهروندان دچار مشکل می‌شوند و در نتیجه اداره شهر دچار رکود می‌شود. تقاضای رد دادخواست تقدیمی، مستدعی است.»

هیات عمومی دیوان عدالت اداری در تاریخ 1394/07/21 با حضور رییس و معاونین دیوان عدالت اداری و روسا و مستشاران و دادرسان شعب دیوان تشکیل شد و پس از بحث و بررسی با اکثریت آرا به شرح زیر به صدور رای مبادرت کرده است.

رای هیات عمومی

مطابق بند 16 ماده 76 قانون تشکیلات، وظایف و انتخابات شوراهای اسلامی کشور و انتخاب شهرداران مصوب سال 1375، تصویب لوایح برقراری، لغو عوارض شهر و همچنین تغییر نوع و میزان آن ازجمله وظایف شوراهای اسلامی شهرها اعلام شده است و به موجب تبصره ماده 50 قانون مالیات بر ارزش افزوده مصوب سال 1387، شوراهای اسلامی شـهر برای تصویب عوارض محلی جدید صلاحیت دارند. با عنایت به این که حوزه فعالیت بانک ها غیرمحلی و کشوری است، مصوبات مورد شکایت در خصوص تعیین بهای خدمات شهری برای بانک‌های دولتی به شرح مندرج در گردش کار خلاف قانون و خارج از حدود اختیارات شوراهای اسلامی تشخیص داده می‌شود و به استناد بند 1 ماده 12 و ماده 88 قانون تشکیلات و آئین دادرسی دیوان عدالت اداری مصوب سال 1392 ابطال می‌شود.

رییس هیات عمومی دیوان عدالت اداری ـ محمدجعفر منتظری