رای شماره 972 هیات عمومی دیوان عدالت اداری با موضوع:...

شماره 0001371 1401/06/22

بسمه تعالی

جناب آقای اکبرپور

رییس هیات مدیره و مدیرعامل محترم روزنامه رسمی جمهوری اسلامی ایران

یک نسخه از رای هیات عمومی دیوان عدالت اداری به شماره دادنامه 140109970905810972 مورخ 1401/06/01 با موضوع: «تعرفه شماره (12ـ3) از تعرفه عوارض محلی سال 1400 شهرداری شازند که تحت عنوان بهره‌برداری از واحد تجاری در کاربری‌های شناور و یا ابقا شده توسط کمیسیون ماده صد، به تصویب شورای اسلامی این شهر رسیده و متضمن تایید تغییر کاربری توسط کمیته فنی و کمیسیون ماده 100 شهرداری است، از تاریخ تصویب ابطال شد.» جهت درج در روزنامه رسمی به پیوست ارسال می‌گردد.

مدیرکل هیات عمومی و هیاتهای تخصصی دیوان عدالت اداری ـ یدالله اسمعیلی فرد

مرجع رسیدگی: هیات عمومی دیوان عدالت اداری

شاکی: آقای ایمان قوامی فرد

موضوع شکایت و خواسته: ابطال قسمت‌هایی از تعرفه شماره 12ـ 3 از دفترچه عوارض محلی سال 1400 شورای اسلامی شهر شازند (عوارض بهره‌برداری از واحد تجاری در کاربری‌های شناور و یا ابقا شده توسط کمیسیون ماده صد)

گردش کار: شاکی به موجب دادخواستی ابطال قسمت‌هایی از تعرفه شماره 12ـ 3 از دفترچه عوارض محلی سال 1400 شورای اسلامی شهر شازند (عوارض بهره‌برداری از واحد تجاری در کاربری‌های شناور و یا ابقا شده توسط کمیسیون ماده صد) را خواستار شده و در جهت تبیین خواسته به طور خلاصه اعلام کرده است که:

"نظر به اینکه در تبصره 1 تعرفه مذکور موارد شمول تعرفه معین گردیده و طبق آن «املاکی که بر اساس طرح هادی، تفصیلی و جامع دارای کاربری تجاری شناور می‌باشند، مشمول پرداخت این عوارض بوده و از متقاضیانی که برخلاف پروانه ساختمانی نسبت به احداث تجاری اقدام نموده اند پس از طرح در کمیسیون ماده 5 یا کمیته فنی و ابقا توسط کمیسیون ماده صد قابل وصول است. همچنین متقاضیان تغییرکاربری به تجاری پس از اخذ مصوبه کمیسیون ماده 5 یا کمیته فنی می‌بایستی نسبت به پرداخت این عوارض اقدام نمایند.» با توجه به اینکه در تعرفه‌های شماره 3ـ 3 و 4ـ 3 تعرفـه عـوارض مـارالذکر، عـوارض پذیره یک متر از یک و چند واحـد تجـاری در طبقات مختلف تعیین گردیده است و در صدور پروانه تجاری از مالکین اخذ می‌گردد، وضع عوارض بهره‌برداری از واحد تجاری و اخذ مجدد وجوه از مالکین موضوع تبصره 1 تعرفه معترض به، مشمول عوارض مضاعف می‌باشد چرا که مالک ملک دارای کاربری تجاری شناور بایستی هم عوارض پذیره و هم عوارض بهره‌برداری را بپردازد. این در حالی است که طبق بند (الف) ماده 174 قانون برنامه پنجم توسعه ابتدایا کاهش عوارض صدور پروانه تجاری متناسب با مسکونی و متعاقبا تبدیل این عوارض به عوارض و بهای خدمات بهره‌برداری از واحدهای احداثی این کاربری ها است که در تعرفه معترض به، نه تن ها کاهش نیافته بلکه افزایش ابقا گردیده و به جای اینکه تبدیل به عوارض بهره‌برداری گردد، عوارض بهره‌برداری نیز بدان افزوده گردیده است.

مضافا اینکه از ماده مرقوم با توجه به بند (ج) آن مستفاد نمی گردد که شهرداری عوارض بهره‌برداری را در زمان صدور پروانه دریافت نماید بلکه در زمان صدور پروانه مکلف به سیاست کاهشی است و آنچه عوارض بهره‌برداری نامیده می‌شود باید مشروط و متناسب با استفاده و انتفاع و درآمد مالکین باشد و از طریق اتخاذ رویکرد عوارضی صحیح، هنگام بهره‌برداری و شروع استفاده اخذ شود چرا که ممکن است به صرف ساخت مورد بهره‌برداری قرار نگیرد. این در حالی است که در مانحن فیه امتیاز و یا احداث تجاری همان بهره‌برداری قلمداد گردیده است. طبق بند (ج) ماده مارالذکر « تبدیل عوارض موضوع درآمد شهرداری ها از عوارض بر املاک به عوارض ناشی از مصرف و خدمات» از تکالیف و وظایف شهرداری ها ذکر گردیده است که کاملا گویای مطلب فوق است. از طرف دیگر ابنیه و املاک ابقا شده توسط کمیسیون ماده صد با جریمه که با ابقا آن‌ها کاربری ملک عوض نمی شود بلکه تا زمانی که بنا وجود دارد، استفاده آن ابقا می‌شود، نیز باید این عوارض را پرداخت نمایند. این در حالی است که عوارض بهره‌برداری موقت از ساختمان ها طبق آرا متعدد هیات عمومی دیوان عدالت اداری از جمله آرا شماره 489 ـ 1396/05/24 و 85 ـ 1396/02/12 ابطال گردیده است. همچنین طبق دادنامه شماره 322ـ 1397/02/25 صادره از هیات عمومی دیوان عدالت اداری «عوارض بعد از ابقا بنا در کمیسیون‌های ماده صد» باید به همان اندازه زمان صدور پروانه باشد که در آرا هیات عمومی از جمله آرا شماره 786 ـ 1396/08/09، 1030 ـ 1396/10/12 و 813ـ 1399/06/25 به آن اشاره شده است. حال آن که در مانحن فیه اگر شخص خلاف پروانه احداث بنا نماید باید عوارض بهره‌برداری بپردازد که نوعی جریمه محسوب می‌شود و وفق اصل 36 قانون اساسی در صلاحیت قانونگذار است.

در خصوص متقاضیان تجاری پس از اخذ مصوبه کمیسیون ماده 5 یا کمیته فنی که مکلف به پرداخت عوارض فوق گردیده اند، با توجه به اینکه در تعرفه ذیل تعرفه معترض به، یعنی تعرفه شماره 13ـ 3 عوارض برای ارزش افزوده ناشی از تغییر کاربری با ماخذ و نحوه محاسبه 25% حاصل از ارزش افزوده حاصل از تغییر کاربری طبق نظریه هیات کارشناسی تعیین گردیده است که در بند 6 هر نوع تغییر کاربری به کاربری دیگر مشمول آن است، لذا اینکه مالک 25% را به عنوان عوارض ارزش افزوده ناشی از تغییر کاربری و P 435 را به عنوان عوارض بهره‌برداری تجاری بپردازد علاوه بر مضاعف بودن کاملا اجحافی است. ضمنا با عنایت به اینکه طبق بندهای ماده 14 آیین‌نامه نحوه وضع و وصول عوارض مصوب 1378 هیات وزیران، عوارض مصوب بایستی منطبق با سیاست‌های عمومی دولت و متناسب با تولیدات و درآمدهای محل و ارایه خدمات و با توجه به اثرات تبعی وضع عوارض بر اقتصاد محل باشد که طبعا با توجه به سیاست‌های اقتصاد مقاومتی و سایر مولفه‌های اقتصادی تعیین ضرایب 435 برابر و 510 برابر قیمت منطقه‌ای با این وصف که از 000/000/5 ریال به ازای هر مترمربع کمتر نباشد، به طور واضح و شفاف درصدی از قیمت روز ملک اشخاص است و رنگ و لعابی از عوارض که خود بایستی تابع تبصره 3 ماده 64 قانون مالیات‌های مستقیم باشد ندارد.

شایان ذکر است طبق تصویب‌نامه هیات وزیران در خصوص اعتبار ماخذ محاسبه سایر عوارض و وجوه موضوع تبصره 3 ماده 64 قانون مالیات‌های مستقیم مصوب 1399/11/05، ماخذ محاسبه سایر عوارض و وجوه موضوع تبصره 3 ماده 64 اصلاحی قانون مالیات‌های مصوب مصوب 1394 در سال 1399 معادل 27% ارزش معاملاتی خواهد بود که با رعایت نصاب مقرر در صدر ماده مذکور تعیین گردیده است. لکن به طور قطع در سال 1400 پایین تر از این میزان خواهد بود. سیاست کاهشی در مصوبات هیات وزیران کاملا موید دلایل فوق است. نظر به مراتب معنونه و مسطوره فوق‌الذکر و با امعان نظر به اینکه عوارض معترض به، مغایر قانون و خارج از حدود اختیار مقام واضع وضع گردیده و با وضع عوارض مصوب مذکور و اعلان عمومی آن اخذ هر مقدار وجوه از اشخاص با ابتنا بر آن فاقد وجاهت و استغنای حقوقی است و خارج از اختیارات واضع آن است و وفق مواد 301 و 303 قانون مدنی، مستوجب ضمان عین و منافع می‌باشد. لذا ابطال مصوبه موضوعه شورای اسلامی شهر شازند از زمان تصویب مستندا به مواد 12، 13 و 88 قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان عدالت اداری مصوب 1392 مورد استدعاست."

متن تعرفه مورد شکایت به شرح زیر است:

" تعرفه شماره (12ـ 3) عوارض بهره‌برداری از واحد تجاری در کاربری‌های شناور و یا ابقا شده توسط کمیسیون ماده 100 مورد عمل برای سال 1400

در پاسخ به شکایت مذکور، رییس شورای اسلامی شهر شازند به موجب لایحه شماره 732ـ 1400/06/14 توضیح داده است که:

"در خصوص ایراد وارده در بند 2ـ 1 حسب مفاد بند (الف) ماده 174 قانون برنامه پنجم توسعه مبنی بر کاهش نرخ عوارض صدور پروانه ساختمانی در کاربری تجاری، اداری، صنعتی متناسب با کاربری مسکونی همان منطقه با توجه به شرایط اقلیمی و موقعیت محلی و نیز تبدیل این عوارض به عوارض‌های خدمات بهره‌برداری از واحدهای احداثی این کاربری ها و همچنین عوارض بر ارزش افزوده اراضی و املاک مرتبط با اجرای طرح‌های توسعه شهری می‌باشد. در خصوص الباقی ادعاهای شاکی در این راستا تعرفه شهرداری به استحضار می‌رساند که عوارض بهره‌برداری از فضای تجاری با عوارض ناشی از اجرای طرح‌های توسعه شهری متفاوت بوده و در این راستا لازم به ذکر است در مورد پروانه‌های ساختمانی با قابلیت تجاری عوارض متعلقه به صورت عوارض پذیره تجاری و عوارض بهره‌برداری از فضای تجاری دریافت می‌گردد و علت آن هم بدین صورت است که عوارض پذیره صرفا همان عوارض زیربنای احداثی بوده که در زمان ساخت و ساز اولیه و همچنین در هنگام بازسازی و نوسازی (تا عمر مفید ساختمان) مد نظر بوده و دریافت می‌گردد و با در نظر گرفتن اینکه عوارض بهره‌برداری تجاری برای مالک امتیاز کسب و کار و درآمدزایی از کاربری مورد نظر به همراه داشته و به صورت مستقیم این امتیاز برای نامبرده محفوظ می‌باشد و از طرفی برای شهر نیز عوارض تبعات خاص خود را دارد شهرداری بر اساس اختیارات قانونی عوارض ناشی از این شرایط را دریافت می‌نماید. لذا این عوارض صرفا برای یک بار در زمان احداث و ایجاد فضای تجاری قابل وصول بوده و در هنگام نوسازی و بازسازی این عوارض دریافت نمی گردد و صرفا اکتفا به همان عوارض زیربنا (عوارض پذیره) می‌گردد. لذا در این رابطه نیز دادخواست نامبرده فاقد وجاهت قانونی می‌باشد.

در خصوص بند 2ـ2 با توجه به شرح مکاتبات شاکی در خصوص عوارض بهره‌برداری موقت از املاکی که بعد ازکمیسیون ماده صد جریمه و رای ابقا صادر می‌گردد قابل توضیح است:

الف ـ پس از طرح این گونه پرونده ها در کمیسیون ماده صد و صدور رای بر اساس تشخیص اعضای کمیسیون منجر به ابقا و بهره‌برداری تجاری برای مالکین و یا ذینفعان می‌گردد که بر اساس آرای متعدد هیات عمومی دیوان عدالت اداری از جمله دادنامه‌های 587 ـ 1383/11/25، 786 ـ 1396/08/09، 242ـ 1396/11/02 و 322ـ 1397/02/25 و 1397/10/11 قانون رسمی محسوب می‌گردد و لذا تحت عنوان بهره‌برداری موقت نبوده و هیچ گونه تعرفه‌ای نیز با ماهیت عوارض بهره‌برداری موقت در تعرفه عوارض این شهرداری وجود نداشته و دریافت نمی گردد.

ب ـ با توجه به شرح مندرج در بند (الف) به علت اینکه فضاهای تجاری رسمی و قانونی شده و پس از رای ماده صد دقیقا به لحاظ بهره‌برداری و انتفاع و استمرار آن برای مالکین همان شرایط فضاهای تجاری مورد استفاده طبق پروانه ساختمانی اولیه می‌باشد، لذا در این گونه موارد نیز شهرداری نسبت به دریافت عوارض بهره‌برداری تجاری تعرفه 12ـ 3 از متقاضیان و مودیان دریافت می‌نماید و پس از پرداخت این عوارض کلیه منافع و مزایای کاربری مورد نظر محفوظ و مستمر بوده و بهره‌برداری موقت محسوب نمی گردد که در این راستا رای هیات عمومی دیوان عدالت اداری به صراحت موضوع را به رسمیت شناخته است لذا شکایت مذکور فاقد هرگونه منشا قانونی می‌باشد.

در خصوص بند 2ـ3 با توجه به اینکه تجاری در سطح شهر شناور می‌باشد و صدور پروانه تجاری در تمام سطح شهر امکان پذیر می‌باشد و در صورتی که کمیسیون ماده 5 با تغییر کاربری موافقت و مصوب نماید فقط به تعرفه 12ـ 3 یا 13ـ 3 وصول می‌گردد و هیچ گاه هر دو عوارض از مودی اخذ نگردیده است و عوارض طبق پرونده‌های مجـوز سـاخت وصـول می‌گردد. در خصـوص 2ـ 3 مـلاک عمل تبصره 1 مـاده 50 قانـون مالیات بر ارزش افـزوده می‌باشدکه اختیار وضع عوارض محلی منطبق با قانون را در اختیار شورای شهر قرار داده و همچنین طی بند 16 ماده 80 قانون تشکیلات، وظایف و انتخابات شوراهای اسلامی کشور و انتخاب شهرداران به عهده شورای اسلامی شهر شازند محول گردیده و در این رابطه تعیین قیمت محله‌ای اراضی به دو شیوه امکان پذیر می‌باشد.

الف ـ تعیین قیمت منطقه‌ای توسط شورای اسلامی شهر که از سال 1394 هر سال طی مصوبه شورای اسلامی تعیین و ابلاغ می‌گردد.

ب ـ تعیین ارزش معاملاتی بر اساس تبصره 3 قانون مالیات‌های مستقیم که توسط کمیسیون تقویم و سازمان امور اقتصادی و دارایی تعیین می‌گردد. که در این رابطه قیمت منطقه‌ای شهر شازند طبق بند 1 توسط شورای شهر صحت گرفته و لذا مجزا از بند 2 می‌باشد. ضریب تعیین شده نیز صرفا برای مراجعی است که ارزش معاملاتی کمیسیون استفاده می‌نماید که شهرداری شازند به علت عدم استفاده از کمیسیون تقویم مشمول این بند نمی گردد لذا با عنایت به موارد معروضه و اینکه شکایت مذکور فاقد هرگونه منشا قانونی می‌باشد تقاضای صدور رای مبنی بر رد شکایت مورد استدعاست"

پرونده در اجرای ماده 84 قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان عدالت اداری به هیات تخصصی شوراهای اسلامی دیوان عدالت اداری ارجاع شد و این هیات به موجب دادنامه شماره 140109970906010211ـ 1401/04/22، تعرفه شماره 12ـ 3 از دفترچه عوارض محلی سال 1400 شورای اسلامی شهر شازند تحت عنوان عوارض بهره‌برداری از واحد تجاری در کابری های شناور و یا ابقا شده توسط کمیسیون ماده صد را در قسمتی که به کمیسیون ماده 5 ارجاع و تایید شده است، قابل ابطال تشخیص نداد و به رد شکایت رای صادر کرد. رای مزبور به علت عدم اعتراض توسط رییس دیوان عدالت اداری و یا ده نفر از قضات دیوان عدالت اداری قطعیت یافت. رسیدگی به سایر قسمت‌های تعرفه شماره 12ـ3 از دفترچه عوارض محلی سال 1400 شورای اسلامی شهر شازند تحت عنوان عوارض بهره‌برداری از واحد تجاری در کاربری‌های شناور و یا ابقا شده توسط کمیسیون ماده صد در دستورکار هیات عمومی قرار گرفت.

هیات عمومی دیوان عدالت اداری در تاریخ 1401/06/01 با حضور رییس و معاونین دیوان عدالت اداری و روسا و مستشاران و دادرسان شعب دیوان تشکیل شد و پس از بحث و بررسی با اکثریت آرا به شرح زیر به صدور رای مبادرت کرده است.

رای هیات عمومی

براساس ماده 5 قانون تاسیس شورای عالی شهرسازی و معماری ایران اصلاحی مصوب سال 1389: «بررسی و تصویب طرح‌های تفصیلی شهری و تغییرات آن‌ها در هر استان به وسیله کمیسیونی به ریاست استاندار (و در غیاب وی معاون عمرانی استانداری) و با عضویت شهردار و نمایندگان وزارت مسکن و شهرسازی، وزارت جهاد کشاورزی و سازمان میراث فرهنگی و گردشگری و صنایع دستی و همچنین رییس شورای اسلامی شهر ذیربط و نماینده سازمان نظام مهندسی استان (با تخصص معماری یا شهرسازی) بدون حق رای انجام می‌شود...» با توجه به حکم قانونی مذکور، مراجعی مانند کمیته فنی و یا کمیسیون‌های ماده 100 شهرداری مرجع تغییر کاربری محسوب نمی شوند و بر همین اساس تعرفه شماره (12ـ 3) از تعرفه عوارض محلی سال 1400 شهرداری شازند که تحت عنوان بهره‌برداری از واحد تجاری در کاربری‌های شناور و یا ابقا شده توسط کمیسیون ماده صد، به تصویب شورای اسلامی این شهر رسیده و متضمن تایید تغییر کاربری توسط کمیته فنی و کمیسیون ماده 100 شهرداری است، خلاف قانون و خارج از حدود اختیار بوده و مستند به بند 1 ماده 12 و مواد 13 و 88 قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان عدالت اداری مصوب سال 1392 از تاریخ تصویب ابطال می‌شود.