رای شماره 1447 هیات عمومی دیوان عدالت اداری با موضوع: اعمال بند اول پیوست شماره پنج سند اصلی...

شماره هـ/91/472 1396/01/27

بسمه تعالی

جناب آقای جاسبی

مدیرعامل محترم روزنامه رسمی جمهوری اسلامی ایران

با سلام

یک نسخه از رای هیات عمومی دیوان عدالت اداری به شماره دادنامه 1447 مورخ 1395/12/24 با موضوع:

«ابطال بند اول پیوست شماره پنج سند اصلی طرح جامع شهر تهران در سال 1386 و ماده 2 مصوبه تعیین ضوابط مالی و اصلاح نحوه دریافت عوارض سال 1388 شورای اسلامی شهر تهران.» جهت درج در روزنامه رسمی به پیوست ارسال می‌گردد.

مدیرکل هیات عمومی و سرپرست هیاتهای تخصصی دیوان عدالت اداری ـ مهدی دربین

تاریخ دادنامه: 1395/12/24 شماره دادنامه: 1447 کلاسه پرونده: 91/472

مرجع رسیدگی: هیات عمومی دیوان عدالت اداری

شاکی: آقای مجتبی اسلامی فر

موضوع شکایت و خواسته: ابطال بند اول پیوست شماره پنج سند اصلی طرح جامع شهر تهران در سال 1386 و ماده 2 مصوبه تعیین ضوابط مالی و اصلاح نحوه دریافت عوارض سال 1388 شورای اسلامی شهر تهران

گردش کار: شاکی به موجب دادخواستی ابطال بند اول پیوست شماره پنج سند اصلی طرح جامع شهر تهران در سال 1386 و ماده 2 مصوبه تعیین ضوابط مالی و اصلاح نحوه دریافت عوارض سال 1388 شورای اسلامی شهر تهران را خواستار شده و در جهت تبیین خواسته اعلام کرده است که:

«احتراما به استحضار عالی می رسانم:

1ـ شورای اسلامی شهر تهران مصوبه‌ای را تحت عنوان پیوست شماره پنج سند اصلی طرح جامع تهران به تصویب رسانده که در بند یک آن چنین آمده: شهرداری تهران با تصویب شورای اسلامی شهر تهران، عوارض خاص تغییر کاربری‌های خدماتی طرح قبلی به کاربری‌های طرح جدید تفصیلی مصوب شهر تهران را به نحو مناسب و عادلانه از مالکین مربوطه به نفع شهر و توسعه و عمران آن دریافت و با نگهداری در حسابی خاص، با اولویت در جهت تامین زمین و اراضی مورد نیاز فضاها و طرح‌های خدماتی شهر و در اجرای طرح‌های عمران شهری به مصرف خواهد رساند.

2ـ شورای اسلامی شهر تهران به استناد مصوبه مذکور بالا (که خود آن را تصویب نموده) مصوبه دیگری را در تاریخ 1388/11/11 تصویب نموده است که در ماده 2 این مصوبه چنین آمده: شهرداری تهران موظف است به استناد بند اول پیوست پنجم سند طرح جامع از زمان ابلاغ این مصوبه و همزمان با ابلاغ و اجرای طرح‌های تفصیلی جدید از مالکینی که در اجرای ضوابط طرح‌های تفصیلی جدید املاکشان تغییر وضعیت یافته و امتیاز پهنه بندی به نسبت توده گذاری، افزایش بهای املاک مرتبط با ایشان را در پی خواهد داشت، عوارضی خاص به عنوان عوارض [امتیاز کاربری در پهنه بندی] ملک مربوطه متناسب با میزان حجم توده گذاری مجاز مطابق ضوابط و مقررات موضوعه و براساس ضرایب مندرج در متغیرهای ذیل به هنگام صدور پروانه ساختمانی اخذ نماید...

اولا: در سطر 4 ماده 2 مصوبه [امتیاز کاربری در پهنه بندی] چنین عنوان شده که: امتیاز پهنه بندی به نسبت توده گذاری، افزایش بهای املاک مرتبط با ایشان را در پی خواهد داشت و با استناد به این موضوع عوارض خاص [امتیاز کاربری در پهنه بندی] را مصوب نموده است در حالی که شورای شهر تهران در مصوبه 1386/08/13 به نام ارزش واگذاری امتیاز تراکم و تعرفه تغییر کاربری ساختمان (تاریخ ابلاغ 1386/09/14 به شماره صدور 15643/980/160) میزان اخذ عوارض تراکم هر کدام از کاربری‌های مسکونی، تجاری، اداری و صنعتی را متناسب با ارزش آن‌ها متفاوت تعیین نموده است به‌گونه‌ای که میزان اخذ عوارض تراکم اداری چند برابر تراکم مسکونی است و عوارض تراکم تجاری به مراتب چندین برابر بیشتراز عوارض تراکم اداری است پس با اخذ این رقم های بسیار متفاوت در تراکم کاربری‌های مختلف، اخذ عوارض خاص [به دلیل افزایش بهای املاک] با عنوان (امتیاز کاربری در پهنه بندی) استدلالی بلاوجه است در واقع شورای شهر تهران با تصویب این مصوبه قصد دارد از یک ملک به دو حالت عوارض اخذ نماید. طبق ماده 7 لایحه قانونی خرید اراضی و املاک مورد احتیاج دولت و شهرداری ها مصوب 1358/09/03 بهای اراضی و ابنیه و تاسیسات و ارزش حقوقی که اشخاص در ملک دارند بدون در نظر گرفتن اثر اجرای طرح مربوطه تعیین خواهد شد. نتیجتا دلیل کم ارزش بودن این گونه املاک در بازار آزاد امتناع شهرداری از صدور پروانه (بعد از انقضای مهلت قانونی پنج سال) طبق قانون تعیین وضعیت املاک واقع در طرح‌های دولتی و شهرداری ها بوده است.

ثانیا: با عنایت به محتوی و مفهوم بند اول پیوست پنجم سند طرح جامع (مصوب شورای شهر تهران) در واقع شورای شهر، با تصویب مصوبه جدید شهرداری را موظف نموده از املاک واقع در طرح‌های دولتی که در طرح تفصیلی قدیم طرح کاربری خدماتی داشتند و در طرح تفصیلی جدید کاربری آن تغییر یافته است عوارض تغییر کاربری، به عنوان عوارض [امتیاز کاربری در پهنه بندی] دریافت نماید و این مصوبه جدید شورای شهر با عنوان [امتیاز کاربری در پهنه بندی] در ماهیت فرقی با مصوبه قبلی در مورد اخذ عوارض تغییر کاربری که هیات عمومی دیوان عدالت اداری آن را (به شماره هـ/85/225ـ 1386/08/26 دادنامه 437ـ 438 به کلاسه پرونده 85/225/366) ابطال نموده است ندارد و شورای شهر تهران با تغییر نام مصوبه و با فرمولی جدید که پرداخت عوارض، چندین برابر مصوبه ابطال شده قبلی را برمردم تحمیل می‌نماید اقدام به احیای مصوبه‌ای مشابه مصوبه باطل شده قبلی نموده است.

ثالثا: قانونگذار به منظور رفع بلاتکلیفی مالکین واقع در طرح‌های عمومی و عمرانی و تاکید بر اعتبار مالکیت مشروع و قانونی اشخاص و اصل تسلیط به شرح قانون تعیین وضعیت املاک واقع در طرح‌های دولتی و شهرداری ها، چگونگی نحوه صدور پروانه برای این گونه املاک را بعد از انقضای مهلت تملک (که 5 سال) تعیین شده به صراحت مشخص نموده است از جمله حقوق مالکین این گونه املاک، اعمال انحا حقوق مالکانه با توجه به اصل تسلیط است که مبین حق و اختیار و اراده مالک در نحوه استفاده از زمین و ملک خود همانند املاک مشابه و مجاور فاقد طرح با رعایت ضوابط قانونی مربوط است که در آرا متعدد دیوان نیز به آن استناد شده است از جمله رای (شماره هـ/85/225 ـ 1386/08/26) هیات عمومی دیوان عدالت اداری که مصوبه عوارض تغییر کاربری را ابطال نموده است به استناد این قانون صادر شده است.

رابعا: در سال‌های گذشته شهرداری تهران بعد از انقضای مهلت قانونی جهت تملک این گونه املاک، از صدور پروانه و اجرای قانون تعیین وضعیت املاک واقع در طرح‌های دولتی برای این گونه املاک و حتی اجرای آرا دیوان عدالت در مورد این گونه املاک، که صدور پروانه برابر املاک مشابه و مجاور فاقد طرح را حق قانونی مالکین این گونه املاک دانسته است امتناع ورزیده است. مسلما تصویب چنین مصوبه‌ای برای اخذ عوارض با نامی متفاوت با تمسک به هر بهانه ای که باشد به مالکین این گونه املاک که سالیان متوالی به علت امتناع شهرداری از صدور پروانه، نتوانسته اند از ملکشان مانند املاک مشابه و فاقد طرح منتفع شوند ظلمی مضاعف است و در واقع شورای شهر، قانون تعیین وضعیت املاک واقع در طرح‌های دولتی را نادیده گرفته و قانون و قانونگذار را دور زده است.

علیهذا از مقام دیوان عدالت اداری به استناد قانون تعیین وضعیت املاک واقع در طرح‌های دولتی و طبق ماده 7 لایحه قانونی خرید اراضی و املاک مورد احتیاج دولت و شهرداری ها مصوب 1358/09/03 و رای هیات عمومی دیوان عدالت اداری به شماره هـ/85/225 ـ 1386/08/26 به شماره دادنامه 437ـ 438 به کلاسه پرونده 85/225/366 تقاضای رسیدگی و ابطال بند اول پیوست پنجم سند طرح جامع شهر تهران (مصوب شورای اسلامی شهر تهران) و ابطال ماده 2 از مصوبه تعیین ضوابط مالی و اصلاح نحوه دریافت عوارض از املاک شهری در اجرای طرح‌های تفصیلی جدید مورخ 1388/11/11 شورای اسلامی شهر تهران به تاریخ ابلاغ 1388/11/25 شماره 17649/1377/160 مورد استدعاست.»

متن مصوبات مورد اعتراض به قرار زیر است:

الف: بند اول پیوست شماره پنج سند اصلی طرح جامع شهر تهران مصوب شورای اسلامی تهران

«1ـ شهرداری تهران با تصویب شورای اسلامی شهر تهران، عوارض خاص تغییر کاربری‌های خدماتی طرح قبلی به کاربری‌های طرح جدید تفصیلی مصوب شهر تهران را به نحو مناسب و عادلانه از مالکین مربوطه به نفع شهر وتوسعه و عمران آن دریافت و با نگهداری در حسابی خاص، با اولویت در جهت تامین زمین و اراضی مورد نیاز فضاها و طرح‌های خدماتی شهر و در اجرای طرح‌های عمران شهری به مصرف خواهند رساند.»

ب: ماده 2 از مصوبه تعیین ضوابط مالی و اصلاح نحوه دریافت عوارض سال 1388 شورای اسلامی شهر تهران

«ماده 2: شهرداری تهران موظف است به استناد بند اول پیوست پنجم سند طرح جامع از زمان ابلاغ این مصوبه و همزمان با ابلاغ و اجرای طرح‌های تفصیلی جدید از مالکینی که در اجرای ضوابط طرح‌های تفصیلی جدید املاکشان تغییر وضعیت یافته و امتیاز پهنه بندی به نسبت توده گذاری، افزایش بهای املاک مرتبط با ایشان را در پی خواهد داشت، عوارضی خاص به عنوان عوارض «امتیاز کاربری در پهنه بندی» ملک مربوطه متناسب با میزان حجم توده گذاری مجاز مطابق ضوابط و مقررات موضوعه و براساس ضرایب مندرج در متغیرهای ذیل به هنگام صدور پروانه ساختمانی اخذ و به حساب درآمدی خاصی که به همین منظور در یکی از بانک ها افتتاح می‌شود واریز و در تملک اراضی و املاک و طرح‌های توسعه شهری که همه ساله همزمان با بودجه سالیانه شهرداری تهران به تصویب شورای اسلامی شهر تهران می‌رسد، هزینه نماید.»

در پاسخ به شکایت مذکور، رییس شورای اسلامی شهر تهران به موجب لایحه شماره 16766/160 ـ 1391/08/17 توضیح داده است که:

«ریاست محترم هیات عمومی دیوان عدالت اداری

موضوع: پرونده کلاسه شماره 91/427 شماره 9109980900028583

سلام علیکم

احتراما، عطف به پرونده کلاسه 1/472 موضوع مکاتبه مورخ 1391/04/27 مدیریت محترم دفتر هیات عمومی دیوان عدالت اداری ثبت شده به شماره 8488/160ـ 1391/05/01 در دبیرخانه شورای اسلامی شهر تهران در خصوص ارسال نسخه دوم دادخواست آقای مجتبی اسلامی فر به خواسته «ابطال بند اول پیوست پنجم سند طرح جامع شهر تهران در مورد وضع عوارض خاص تغییر کاربری‌های خدماتی به کاربری‌های طرح جدید تفصیلی شهر تهران و ابطال ماده 2 از مصوبه تعیین ضوابط مالی و اصلاح نحوه دریافت عوارض از املاک شهری در اجرای طرح‌های تفصیلی جدید...» مراتب ذیل را در رد خواسته یاد شده به استحضار می‌رساند:

1ـ مستندات قانونی:

1ـ1ـ همان گونه که مستحضرید، حسب مندرجات بند 16 ماده 71 قانون تشکیلات، وظایف و انتخابات شوراهای اسلامی کشور و انتخاب شهرداران مصوب 1375/03/01 و اصلاحات بعدی آن، «تصویب لوایح برقراری یا لغو عوارض شهر و همچنین تغییر نوع و میزان آن» در صلاحیت شورای اسلامی شهر است.

2ـ1ـ بر مبنای تبصره 1 ذیل ماده 50 قانون مالیات بر ارزش افزوده مصوبه 1387، وضع عوارض محلی که تکلیف آن‌ها در این قانون مشخص نشده بر عهده شورای اسلامی شهر و بخش است.

3ـ1ـ با توجه به مراتب معروضه فوق، ملاحظه می فرمایند وضع عوارض محلی از صلاحیت‌های شورای اسلامی شهر است.

2ـ تفاوت‌های موضوع پرونده حاضر با موضوع دادنامه شماره 437 ـ 438 هیات عمومی دیوان عدالت اداری:

علیرغم ادعای شاکی در قسمت ثانیا: دادخواست خود مبنی بر عدم تفاوت ماهوی مصوبه موضوع شکایت حاضر با مصوبه موضوع دادنامه شماره 437ـ 438 هیات عمومی دیوان عدالت اداری به استحضار می‌رساند، موضوع پرونده حاضر با رای هیات عمومی دیوان عدالت اداری دادنامه شماره 437ـ 438ـ 1386/06/25 کلاسه پرونده 85/225/366 که مورد استناد شاکی قرار گرفته دارای تفاوت‌های ماهوی است:

1ـ2ـ دادنامه شماره 437ـ 438 اخیرالذکر هیات عمومی دیوان عدالت اداری که مورد استناد شاکی قرار گرفته، مربوط به صورتی است که وجود طرح‌های عمومی و یا عمرانی موجب کاهش بهای ملک می‌گردد. در صورتی که، مصوبه مورد اعتراض مربوط به صورتی است که در وضعیت جدید، بهای ملک شاکی افزایش یافته است.

2ـ2ـ دادنامه شماره 437ـ 438 اخیرالذکر هیات عمومی دیوان عدالت اداری مربوط به مواردی است که اجرای طرح بر عهده دولت و یا شهرداری ها است و مالک از اعمال حقوق مالکانه خود منع می‌شود. در حالی که، در مانحن فیه مالک می‌تواند تمامی حقوق مالکانه خود را اعمال نماید.

4ـ همان گونه که ملاحظه می‌فرمایید مصوبه شورای اسلامی شهر تهران با اعمال اصل تسلیط تعارضی ندارد و مالک می‌تواند حقوق مالکانه خود را به نحوی که مغایر ماده 30 قانون مدنی نباشد اعمال نماید.

با توجه به مراتب معروضه فوق با عنایت به صلاحیت شورای اسلامی شهر در وضع عوارض محلی، رد شکایت موضوع دادخواست تقدیمی مورد استدعاست.»

همچنین شاکی در پاسخ به لایحه دفاعیه شورای اسلامی شهر تهران طی نامه‌ای به شماره ثبت دفتر اندیکاتور هیات عمومی 1931 ـ 1391/08/30، اعلام کرده است که:

«احتراما: در پاسخ به لایحه دفاعیه شورای اسلامی شهر تهران

1ـ در پاسخ به بند 1ـ2

توج ها به اینکه کاهش بهای ملک در کاربری‌های طرح تفصیلی قبلی به دلیل [تاثیر کاربری طرح‌های خدماتی] بر این گونه املاک در طرح تفصیلی قدیم بوده لذا با عنایت به ماده 7 از لایحه قانونی خرید اراضی و املاک مورد احتیاج دولت و شهرداری ها مصوب 1358/09/03 (قیمت گذاری ملک بدون در نظر گرفتن اثر طرح می‌باشد) در واقع اکنون با منتفی شدن کاربری طرح‌های خدماتی، کاهش قیمت ناشی از [تاثیر کاربری طرح‌های خدماتی قبلی] از بین رفته و قیمت واقعی این گونه املاک (برابر با املاک همجوارشان که فاقد طرح می‌باشند) احیا شده است.

2ـ در پاسخ به بند 2ـ2

شورای اسلامی شهر تهران صدور پروانه و اعمال حقوق مالکانه، املاکی را که در طرح تفصیلی قدیم کاربری خدماتی داشته اند و در طرح تفصیلی جدید کاربری آن تغییر یافته است را (به بهانه افزایش بهای این گونه املاک) منوط به پرداخت رقم هنگفتی تحت نام [امتیاز کاربری در پهنه بندی] نموده است در حالی که با پایان یافتن مهلت قانونی طبق تبصره 1 ماده واحده قانون تعیین وضعیت املاک واقع در طرح‌های دولتی و شهرداری ها مصوب 1367/08/29 مالک حق انتفا از کلیه حقوق مالکانه برابر املاک همجوارشان را دارد. ضمنا افزایش بهای این املاک در واقع ناشی از منتفی شدن کاربری طرح‌های خدماتی طرح تفصیلی قدیم، در طرح تفصیلی جدید می‌باشد که به طبع آن موجب احیا ارزش واقعی این گونه املاک برابر املاک همجوارشان گردیده است. در واقع شورای اسلامی شهر تهران اصل تسلیط که در قانون مذکور بالا آمده است را مشروط به پرداخت این عوارض تحت عنوان (امتیاز کاربری در پهنه بندی) نموده است. واقعیت این است که به دلیل امتناع شهرداری از اجرای قانون تعیین وضعیت املاک واقع در طرح‌های دولتی و ... در مورد این املاک، مالکین این املاک سالیان درازی از حقوق قانونی شان محروم گردیده اند و هم اکنون که به دلیل منتفی شدن کاربری طرح‌های خدماتی، قیمت واقعی این املاک احیا گردیده است تصویب مصوبه [امتیاز کاربری در پهنه بندی] ظلمی مضاعف به مالکین این گونه املاک است و از عدالت به دور می‌باشد.

3ـ در پاسخ به بند 2ـ1

نظر دادگاه را به مصوبه ارزش واگذاری امتیاز تراکم و تعرفه تغییر کاربری ساختمان به تاریخ 1386/08/13 (تاریخ ابلاغ 1386/09/14 به شماره صدور 15643/980/160) جلب می نمایم که در آن، میزان اخذ عوارض تراکم هر یک از کاربری‌های مسکونی، تجاری، اداری و صنعتی متناسب با ارزش آن‌ها تعیین گردیده است و استناد شورای شهر تهران به تبصره 1 ذیل ماده 50 قانون مالیات بر ارزش افزوده مصوب 1387 بی مورد می‌باشد و در واقع مصوبه [امتیاز کاربری در پهنه بندی]، وضع عوارض مضاعف می‌باشد.

علیهذا از دادگاه صدور حکم عادلانه مورد استدعاست. ضمنا به استحضار می‌رساند درج اصل تسلیط در دادخواست و این لایحه از حیث ادعای خلاف شرع بودن مصوبه مورد شکایت نمی باشد. بنابراین با استناد به مقررات قانونی مورد نظر خواستار رسیدگی می‌باشم.»

هیات عمومی دیوان عدالت اداری در تاریخ 1395/12/24 با حضور رییس و معاونین دیوان عدالت اداری و روسا و مستشاران و دادرسان شعب دیوان تشکیل شد و پس از بحث و بررسی با اکثریت آرا به شرح زیر به صدور رای مبادرت کرده است.

رای هیات عمومی

نظر به اینکه مطابق بند 3 ماده 1 قانون تغییر نام وزارت آبادانی و مسکن به وزارت مسکن و شهرسازی مصوب سال 1353، طرح تفصیلی عبارت از طرحی است که براساس معیارها و ضوابط کلی طرح جمع شهر، نحوه استفاده از زمین‌های شهری در سطح محلات مختلف شهر و موقعیت و مساحت دقیق زمین برای هر یک از آن‌ها تعیین می‌شود و براساس ماده 5 اصلاحی قانون تاسیس شورای عالی شهرسازی و معماری ایران مصوب 1388، بررسی و تصویب طرح‌های تفصیلی شهر و تغییرات آن‌ها در هر استان به کمیسیونی خاص محول شده است و از سویی وظایف شوراهای اسلامی شهرها در ماده 71 قانون تشکیلات، وظایف و انتخابات شوراهای اسلامی کشور و انتخاب شهرداران مصوب سال 1375 با اصلاحات بعدی آن تعیین شده است و در این ماده قانونی تغییر کاربری اراضی در صلاحیت شورای اسلامی شهر پیش بینی نشده است به طریق اولی نمی تواند در این خصوص مبادرت به وضع قاعده و اخذ عوارض کند و با عنایت به اینکه به موجب ماده 174 قانون برنامه پنجم توسعه جمهوری اسلامی ایران مصوب سال 1389، از سال 1390 وضع عوارض بر ارزش افزوده ناشی از طرح‌های توسعه شهری توسط قانونگذار تجویز شده است، بنابراین بند 1 پیوست شماره 5 سند اصلی طرح جامع شهر تهران در سال 1386 و ماده 2 مصوبه تعیین ضوابط مالی و اصلاح نحوه دریافت عوارض از املاک شهری در اجرای طرح‌های تفصیلی جدید مغایر قانون و خارج از حدود اختیارات شورای اسلامی شهر تهران تشخیص شد و مستند به بند 1 ماده 12 و ماده 88 قانون تشکیلات و آئین دادرسی دیوان عدالت اداری مصوب سال 1392 ابطال می‌شود.

رییس هیات عمومی دیوان عدالت اداری ـ محمدکاظم بهرامی