رای شماره808 ، 809 هیات عمومی دیوان عدالت اداری درخصوص ابطال مصوبه شورای اسلامی شهر مشهد درخصوص دریافت...

تاریخ: 1387/11/20
شماره دادنامه: 808، 809
کلاسه پرونده: 86/219، 87/439
مرجع رسیدگی: هیات عمومی دیوان عدالت اداری.
شاکی: موسسه فرهنگی، هنری خراسان (روزنامه خراسان)ـ موسسه فرهنگی قدس (روزنامه قدس).
موضوع شکایت و خواسته: ابطال مصوبه شورای اسلامی شهر مشهد در خصوص دریافت عوارض از هزینه پذیرش آگهی.
مقدمه: شکات به شرح دادخواست‌های تقدیمی اعلام داشته اند، شورای اسلامی شهر مشهد به موجب مصوبه شماره 4877 مورخ 1381/12/14 به شهرداری مشهد اجازه می‌دهد که از طریق مطبوعات یا موسساتی که برای تبلیغات در حوزه شهری مشهد، آگهی و تبلیغات می‌پذیرند از آگهی‌های تبلیغاتی که جنبه تجاری، بازرگانی یا انتفاعی داشته باشند و در جراید درج گردد به میزان 10 درصد تعرفه پذیرش آگهی را از « سفارش دهندگان» به عنوان عوارض شهرداری دریافت نماید و متعاقبا به موجب مصوبه شماره 138/2/ش مورخ 1385/02/19 و نیز مصوبه‌های شماره 129 مورخ 1385/03/31، شماره 1066/2 مورخ 1385/04/12، شماره 138 مورخ 1385/06/06 و 143 مورخ 1385/07/24 و با حفظ حق مطالبه عوارض توسط شهرداری، مودی و بدهکار این عوارض را از سفارش دهنده آگهی، به « مطبوعات و رسانه ها» تغییر داده است، نظر به اینکه مصوبات مزبور بنابه دلایل ذیل واجد ایراد می‌باشد، تقاضای ابطال آن‌ها را دارد. 1ـ وفق ماده 5 قانون موسم به تجمیع عوارض و تبصره یک آن و بر طبق ماده 16 آئین‌نامه اجرایی آن قانون، وضع عوارض محلی جدید می‌بایستی بعد از تصویب، اعلام عمومی گردد و چون مصوبه مزبور نه تن ها در روزنامه رسمی کشور که به موجب ماده 3 قانون مدنی، انتشار مطلق قوانین مصوب مراجع قانونگذاری ملی و محلی را در آن روزنامه لازم‌الرعایه دانسته منتشر نگردیده، بلکه در هیچ یک از روزنامه‌های کثیرالانتشار محلی یا صدا و سیمای خراسان نیز آگهی نگردیده تا « اعلام عمومی» مصداق یابد. فلذا بدیهی است که قبل از ابلاغ و اعلام صحیح و قانونی، نمی توان هیچ مصوبه‌ای را اجرا نمود و بر این اساس مصوبه شورای شهر مشهد نیز قابل اجرا نبوده است. 2ـ به استناد قانون موسوم به قانون تجمیع عوارض، اولا عوارض صرفا از تولیدکنندگان کالا و خدمات و کالاهای وارداتی اخذ می‌گردد نه ازسایر مشاغل. ثانیا چون در قانون مزبور، مقنن خود عوارض بعضی از این کالاهای تولیدی یا خدماتی یا وارداتی را وضع نموده و تصریح نموده که وضع عوارض مجدد بر این کالاها و خدمات جایز نیست و به مراجع مربوطه از جمله شورای شهر تکلیف نموده که صرفا نسبت به کالاهای تولیدی یا خدمـاتی یا وارداتی که در آن، قانون، برای آن‌ها وضع عوارض نشده می‌توانند وضع عوارض کنند، فلذا چون سفارش دهندگان آگهی و مطبوعات و شرکت‌های مطبوعاتی مصداق تولیدکننده کالا و خدمات یا کالاهای وارداتی نمی باشند وضع عوارض بر این اشخاص بر خلاف قانون موصوف است. 3ـ در آرا شماره‌های 835 و 573 و 449 دیوان عدالت اداری وضع عوارض از سوی شورای شهر تهران را منوط به ارایه خدمات دانسته و به دلیل عدم وجود چنین خدماتی یا عدم تناسب بین خدمات و عوارض، مصوبه وضع عوارض صادره از شورای شهر تهران را نقض نموده است. به علاوه وقتی عوارض و خدمات در مقابل همدیگر بوده و عوض و معوض می‌باشند، بدیهی است که این عوضین هم باید با هم متعادل و متناسب باشد و نمی توان با ارایه خدمات اندک، عوض و بهای خدمات بیشتر را مطالبه نمود کما اینکه در بند (ب) ماده 14 آئین‌نامه نحوه وضع و وصول عوارض صراحتا بر متناسب بودن عوارض و خدمات تاکید شده است. 4ـ مستند ادعای شهرداری مشهد برای مطالبه عوارض، بندهای 16 و 26 ماده 71 قانون تشکیل شورای اسلامی شهر و روستا است که به وضع عوارض و بهای خدمات می‌پردازند، اما این استناد و استدلال، در پرونده شورای شهر تهران پذیرفته نشده و با این استدلال که بهای خدمات موضوع بند 26 موصوف، ناظر به خدمات خاصی است که باید بر طبق آئین‌نامه مالی و معاملاتی شهرداری صورت گیرد، و این امر منصرف از مقوله عوارض موضوع بند 16 ماده 71 موصوف می‌باشد و بدین ترتیب مصوبه شورای شهر تهران را نقض نموده است. لذا استدلال شهرداری مشهد که همان استدلال رییس شورای شهر تهران است، مردود است. 5 ـ از نظر حقوقی، قانون و مصوبه لاحق و موخر، قانون و مصوبه سابق و مقدم را نسخ می‌کند، چون شورای شهر مشهد، به موجب مصوبه سابق، عوارض آگهی‌های منتشره در مطبوعات را بر سفارش دهندگان آگهی وضع نموده بوده و مطبوعات را به عنوان نماینده وصول، مکلف به اخذ این وجوه از آگهی دهندگان نموده بود، اما در مصوبه لاحق و اخیر شورای مشهد، این عوارض بر خود روزنامه ها و مطبوعات به عنوان مودی واقعی وضع شده است و سه حالت را می‌توان تصور نمود، 1ـ هر دو مصوبه مزبور را معتبر و لازم‌الاجرا بدانیم. 2ـ هیچ یک از دو مصوبه مزبور را معتبر و لازم‌الاجرا ندانیم. 3ـ یکی از دو مصوبه را که همانا مصوبه دوم خواهد بود معتبر و لازم‌الاجرا بدانیم. اگر هر دو مصوبه را معتبر بدانیم تالی فاسد آن این است که از یک آگهی، دوبار عوارض گرفته شود. یکی از سفارش دهنده، یکی از روزنامه که این امر هرگز صحیح و قانـونی نیست و اینکه هیچ یک از دو مصوبه مزبور را هم معتبر بدانیم، منطقی و قابل قبول نخواهد بود در نتیجه یکی از دو مصوبه مزبور و آن هم مصوبه موخر و لاحق معتبر و قانونی است که معنای آن این است که مصوبه سابق، غیر معتبر و نسخ شده محسوب می‌گردد، بنابراین مطالبه وجوهی بر مبنای مصوبه نسخ شده و بی اعتبار سابق جایز نیست. بالاخره چون به موجب قانون تجمیع عوارض، عوارض را باید از تولیدکنندگان کالاها و خدمات و کالاهای وارداتی اخذ نمود و مطبوعات و سفارش دهندگان آگهی مصداق هیچ یک از این موارد نیستند، وضع عوارض بر ایشان صحیح نیست. 6 ـ هر مصوبه‌ای برای اینکه قابلیت اجرا پیدا کند باید مبهم نبوده و صریح و منجز باشد. در مصوبه اولیه شورای شهر مشهد مقرر شده که عوارض از آگهی دهندگان و بابت آگهی‌های تبلیغاتی که جنبه تجاری و بازرگانی و یا انتفاعی داشته باشد وصول شود نه از تمام آگهی‌های مندرج در روزنامه، و مصداق این آگهی‌های تبلیغاتی و تجاری و انتفاعی تعیین نشده است و در اینکه آیا آگهی‌های منفرد یا معدود اشخاص مختلف که برای فروش تن ها اتومبیل یا منزل و یا اموال خود در روزنامه درج می‌شود هم بازرگانی و تجاری و انتفاعی است، جای بحث است. بنابراین چون مصوبه مبهم مزبور موجب تضییع حقوق اشخاص می‌گردد، شایسته اجرا نبوده و قابل ابطال است. 7ـ تبصره یک ماده 5 قانون موسوم به تجمیع عوارض، صرفا اجازه تصویب عوارض محلی را به شورای هر شهر می‌دهد و براین اساس شورای شهر حق تصویب عوارض خارج از حوزه شهری خود را ندارد. بر این اساس اگر آگهی‌های مزبور از نوع تجاری و انتفاعی باشد، الزاما از شهر محل وقوع مرکز روزنامه پذیرش نشده یا برای اطلاع اهالی محل وقوع مرکز روزنامه آگهی نگردیده است، فلذا دلیلی ندارد که در این موارد که از فضای آن شهر استفاده نشده، حقوقی برای شهرداری آن شهر تعیین گردد. هر چند که استفاده از فضای یک شهر هم به معنای استفاده از خدمات شهرداری آن شهر نیست. اگر این عمل به صورت رویه درآید و شوراهای هر شهر از بابت اینکه روزنامه کثیرالانتشاری، آگهی خود را از محل حوزه آن پذیرش یا برای حوزه آن شهرمنتشر می‌کنند یا به طور کلی ازفضای آن شهر استفاده می‌کنند، مبالغی را به عنوان عوارض تعیین نمایند، نتیجه این خواهد بود که این روزنامه و سایر روزنامه‌های کثیرالانتشار، کل وجوه حاصله از آگهی‌های خود را به شهرداری‌های شهر، کشور پرداخت کنند و این امر نه منطقی است و نه قانونی. همچنین وضع عوارض بر مطلق درآمد ناشی از آگهی‌های روزنامه، صرفنظر از اینکه این آگهی بـه تبلیغ مکرر یک محصول یـا خدمت مربوط می‌شود یا به فروش تن ها اتومبیل یا خانه و ... امری ناعادلانه است، لذا چون مصوبات مزبور بر خلاف بندهای16 و 26 ماده 71 قانون تشکیل شوراهای اسلامی شهر و روستا و هم بر خلاف مواد یک و 5 قانون موسوم به تجمیع عوارض و هم بر خلاف آرا هیات عمومی می‌باشد و از طرفی موجب اکل مال به باطل و اضرار به غیر می‌شود و به موجب قاعده لاضرر منهی و ممنوع است، تقاضای ابطال مصوبات مزبور را دارد. شورای اسلامی شهر مشهد در پاسخ به شکایات مذکور طی نامه‌های شماره 2889/3 مورخ 1386/07/07 و شماره 3427/3 مورخ 1387/09/16 اعلام داشته اند، 1ـ در پاسخ به بند یک دادخواست فوق‌الذکر که مقرر می‌دارد، « انتشار قوانین باید در روزنامه رسمی به عمل آید» فقط ناظر به انتشار قوانین به معنی خاص آن است و شامل آئین‌نامه و تصویب‌نامه نمی شود. زیرا تن ها به مصوبات مجلس شورای اسلامی « قانون» اطلاق می‌شود. 2ـ در مقابل بند 2 دادخواست وقتی خدمات مخابرات از قبیل آبونمان های تلفن ثابت و همراه و ... خدمات محسوب می‌شوند و برابر بند (الف) ماده 4 قانون اصلاح موادی از قانون برنامه سوم توسعه موسوم به تجمیع عوارض مشمول عوارض می‌باشند بنابراین مسلما چاپ و انتشار آگهی در روزنامه ها و جراید نیز جزو خدمات محسوب می‌شود و روزنامه ها جزو ارایه دهندگان خدمات می‌باشند و با توجه به اینکه در قانون تجمیع اشاره‌ای به آن نشده و جزو عوارض غیرمحلی نیز تعیین نشده است به عنوان مرجع ذی‌صلاح، شورای اسلامی شهر اقدام به وضع و تصویب آن نموده است. پس وضع عوارض موصوف خلاف و مغایر قانون تجمیع عوارض نمی باشد، بلکه عینا برابر، موافق و مطابق با آن است. 3ـ در بند 3 لایحه خواهان اشاره شده است که به دلیل عدم وجود خدمات یا عدم تناسب بین خدمات و عوارض، مصوبه شورای اسلامی شهر تهران در ارتباط با عوارض بر تالارها و هتل‌ها را نقض نموده است در حالی که علت نقض مصوبه مزبور آن است که عوارض بر تالارها و هتل‌ها و باشگاه‌ها به موجب بند (د) ماده 4 قانون موسوم به تجمیع عوارض تعیین گردیده وطبق ماده 5 قانون مورد اشاره « برقراری هرگونه عوارض وسایر وجوه برای انواع کالاهای وارداتی و کالاهای دولتی و آن دسته از خدمات که در ماده 4 این قانون، تکلیف مالیات و عوارض آن‌ها معین شده است، توسط شوراهای اسلامی و سایر مراجع ممنوع می‌باشد» پس دلیل نقض مصوبه مزبور مغایرت صریح آن با قانون است. 4ـ دلیل نقض مصوبه چهل و چهارمین جلسه شورای اسلامی شهر تهران تناقض و مغایرت آن با ماده 4 قانون تجمیع عوارض است، مستند و دلیل مصوبه شورای اسلامی شهر مشهد، بند 16 ماده 71 قانون تشکیلات، وظایف و انتخابات شوراهای اسلامی کشور و انتخاب شهرداران است که به عنوان یکی از وظایف شوراهای شهر مقرر داشته، « تصویب لوایح برقراری یا لغو عوارض شهر و همچنین تغییر نوع و میزان آن با در نظر گرفتن سیاست عمومی دولت که از سوی وزارت کشور اعلام می‌شود» و ماده 77 قانون فوق‌الاشاره که می فرماید « شورای اسلامی شهر و دهستان می‌تواند نسبت به وضع عوارض متناسب با تولیدات و درآمدهای اهالی به منظور تامین بخشی از هزینه‌های خدماتی و عمرانی مورد نیاز شهر و روستا طبق آئین‌نامه مصوب هیات وزیران اقدام نماید.» مستندات دیگر شورای شهر مشهد در این زمینه عبارت می‌باشد از ماده 5 قانون تجمیع عوارض و تبصره یک آن و ماده 16 آئین‌نامه اجرایی آن. 5ـ مصوبه شماره 4788 مورخ 1381/12/14 شورای اسلامی شهر مشهد که پس از طی مراحل قانونی در تاریخ 1383/03/27 به تایید نماینده وزارت کشور رسیده است برای اجرا در سال 1384 ابلاغ قانونی و لازم‌الاجرا گردیده است. در حالی که مصوبات بعدی در سال 1385 در شورای اسلامی شهر مشهد تصویب شده و در موعد قانونی به تایید استانداری خراسان رضوی رسیده و برای سال 1386 لازم‌الاجرا است. به همین جهت هیچ گونه تداخل اجرایی به نحوی که شاکی ادعا نموده بوجود نمی آید زیرا عوارض سال 1386 بر اساس مصوبه اخیر بایستی وصول شود و ماخذ وصول هم رسانه‌های می‌باشند نه سفارش دهندگان آگهی و تبلیغات. ضمنا مطبوعات کاملا جزو مصادیق ارایه دهندگان خدمات موضوع ماده یک و پنج قانون تجمیع عوارض هستند. 6 ـ منظور از قیود « تجاری و بازرگانی» به معنای اصطلاحی آن که در قانون تجارت کشورمان آمده، نیست. بلکه منظور انتفاعی بودن و نفع و فایده مالی داشتن آن آگهی و تبلیغ می‌باشد. 7ـ این استدلال که « چون روزنامه حوزه فعالیتش شهر مشهد نیست تا عوارض مورد نظر، شامل آن گردد» نادرست و ضعیف است زیرا شورای اسلامی شهر مشهد اقدام به تصویب عوارض بر فروش آگهی رسانه‌هایی نموده که محل انتشار آن‌ها در شهر مشهد است. حال اینکه، محل فروش آن روزنامه ها در کل کشور یا استان است، تفاوتی نمی کند و جزو شرایط مقرر برای مشمولیت عوارض بر رسانه نمی باشد. بلکه صرف این که روزنامه ای در شهر مشهد فعالیت دارد و مرکز اصلی و مهم عملیات اداری و فرهنگی و انتفاعی آن در شهر مشهد می‌باشد برای وصول عوارض کفایت می‌کند، ضمن اینکه مهم نیست چه کسی و از کجا درخواست آگهی به روزنامه ها می‌دهد بلکه این مهم است که در چه روزنامه ای منتشر می‌شود. هیات عمومی دیوان عدالت اداری در تاریخ فوق با حضور روسا و مستشاران و دادرسان علی‌البدل شعب دیوان تشکیل و پس از بحث و بررسی و انجام مشاوره با اکثریت آرا بـه شرح آتی مبادرت بـه صدور رای می‌نماید.

رای هیات عمومی

به صراحت تبصره یک ماده 5 قانون موسوم به تجمیع عوارض مصوب 1381 وضع عوارض محلی جدید و یا افزایش نرخ هر یک از عوارض محلی با رعایت مقررات مربوط به عهده شورای اسلامی شهر محول شده است. نظر به اینکه قلمرو جغرافیایی توزیع روزنامه خراسان و روزنامه قدس و در نتیجه آگاهی از مطالب و مندرجات آن‌ها از جمله تبلیغات تجاری و امکان استفاده از کالاها و خدمات عنوان شده در دو روزنامه فوق‌الذکر محدود به حوزه جغرافیایی شهر مشهد نیست تا مورد از مصادیق عوارض محلی محسوب شود، بنابراین مصوبات مورد اعتراض در خصوص وضع عوارض از آگهی‌های تبلیغاتی مربوط به امور تجاری، بازرگانی و یا انتفاعی مغایر قانون و خارج از حدود اختیارات شورای اسلامی شهر مشهد تشخیص داده می‌شود و به استناد قسمت دوم اصل 170 قانون اساسی و ماده یک و بند یک ماده 19 و ماده 42 قانون دیوان عدالت اداری مصوب 1385 ابطال می‌گردد.