رای شماره 472 هیات عمومی دیوان عدالت اداری با موضوع ابطال بند 7 بخشنامه شماره 27433/44253 ـ 1390/02/10...

شماره هـ/90/263 1392/08/14

تاریخ دادنامه: 1392/07/22 شماره دادنامه: 472 کلاسه پرونده: 90/263

مرجع رسیدگی: هیات عمومی دیوان عدالت اداری

شاکی: سازمان بازرسی کل کشور

موضوع شکایت و خواسته: ابطال بند 7 بخشنامه شماره 27433/44253 ـ 1390/02/10 معاون اول رییس جمهور

گردش کار: قایم مقام رییس سازمان بازرسی کل کشور، به موجب شکایت نامه شماره 45538ـ1390/03/17 ابطال بند 7 بخشنامه شماره 27433/44253ـ 1390/02/10 معاون اول رییس جمهور را خواستار شده و در جهت تبیین خواسته اعلام کرده است که:

«سلام علیکم:

احتراما، بند7 بخشنامه شماره 27433/44253ـ1390/02/10 معاون اول ریاست جمهوری از جهت انطباق با قانون در کمیسیون «تطبیق مصوبات دستگاه‌های اداری» این سازمان بررسی گردید که نتیجه به شرح ذیل ایفاد می‌گردد. در بند 7 بخشنامه چنین آمده است:

«در اجرای بخشنامه شماره 221465ـ 1389/10/06 معاونت حقوقی رییس جمهور، اعلام پیشنهاد تنقیحی درباره قوانین و مقررات مرتبط توسط دستگاه‌های اجرایی تن ها پس از موافقت و هماهنگی و اتخاذ نظر واحد در دولت به دستگاه‌های فرا قوه‌ای و نظارت مجاز خواهد بود.»

این در حالی است که در بند «الف» تبصره اصلاحی بند 1 ماده 3 قانون اصلاح قانون تدوین و تنقیح قوانین و مقررات کشور مصوب 1389/12/18 مقرر شده است:

«تبصره ـ کلیه دستگاه‌های موضوع مواد (5) و (117) قانون مدیریت خدمات کشوری مصوب 1389/07/08 و قوه قضاییه به استثنای مراجع مذکور در تبصره ماده (2) این قانون موظفند اقدامات زیر را در خصوص تنقیح قوانین و مقررات انجام دهند:

الف ـ تا پایان تیر ماه 1390 کلیه قوانین مرتبط با حوزه فعالیت خود را که تا پایان سال 1389 تصویب شده است، تنقیح نمایند و توسط بالاترین مقام دستگاه خود قوانین معتبر، منسوخ صریح و ضمنی، قوانین معارض و مغایر با یکدیگر و یا موضوع منتفی شده را به تفکیک و با ذکر دلایل آن به معاونت [قوانین مجلس شورای اسلامی] ارایه نمایند».

و از طرف دیگر با توجه به اختیار معاونت قوانین مجلس شورای اسلامی در بند «د» تبصره اصلاحی بند 1ماده 3 قانون فوق و همکاری این سازمان در تنقیح قوانین کشور و این که در ماده 8 قانون تشکیل سازمان بازرسی کل کشور و ماده 30 آیین‌نامه اجرایی آن کلیه مسوولان ذی‌ربط دستگاه اداری موظف شده اند، اسناد، اطلاعات و مدارک مورد لزوم را بدون فوت وقت در اختیار سازمان قرار دهند.

بنابراین بخشنامه معاون اول ریاست جمهوری که اعلام و ارایه پیشنهادات تنقیحی دستگاه‌های اجرایی به دستگاه‌های فرا قوه‌ای ونظارتی را منوط به اخذ موافقت و هماهنگی با دولت کرده است، مغایر صریح قانون است.

شایسته است دستور فرمایید مغایرت مذکور در هیات عمومی دیوان رسیدگی و نتیجه تصمیم متخذه را به این سازمان اعلام نمایند.»

متن بند 7 بخشنامه مورد اعتراض شاکی به قرار زیر است:

7ـ در اجرای بخشنامه شماره 221465ـ 1389/10/06 معاونت حقوقی رییس جمهور، اعلام پیشنهاد تنقیحی درباره قوانین و مقررات مرتبط توسط دستگاه‌های اجرایی تن ها پس از موافقت و هماهنگی و اتخاذ نظر واحد در دولت به دستگاه‌های فراقوه ای و نظارتی مجاز خواهد بود.»

متن بخشنامه شماره 221465ـ1389/10/06 معاون حقوقی رییس جمهور به قرار زیر است:

«بخشنامه به کلیه وزرا و معاونین محترم رییس جمهور

« نظر به این که پیشنهاد تنقیح قوانین و نیز انجام آن در مقررات مستلزم آن است که نظر دستگاه‌های اجرایی مرتبط اخذ و به طور هماهنگی بر اساس قواعد و اصول مشترک انجام پذیرد و از طرفی مسوولیت هماهنگی امور حقوقی دستگاه‌های اجرایی بر عهده معاونت حقوقی رییس جمهور محول شده و در دستور العمل اصلاحی «تهیه و پیشنهاد لوایح و تصویب‌نامه ها و به هنگام نگهداشتن آن در سامانه قوانین و مقررات جمهوری اسلامی ایران» (موضوع بخشنامه 53008 ـ 1389/03/09 ریاست جمهوری) ضوابط کلی، شکلی و محتوایی این امر معین شده است.

علی هذا مقتضی است کلیه دستگاه‌های اجرایی پیشنهادهایی که برای تنقیح قوانین و نیز نظراتی را که در مورد نسخ و تنقیح تصویب‌نامه‌های دولت و یا کارگروه‌های وزرا و تصمیمات نمایندگان ویژه و شوراهای عالی دارند به معاونت حقوقی رییس جمهوری ارسال تا از این طریق با اخذ نظر از حوزه‌های حقوقی دستگاه‌های مرتبط، نظر هماهنگ شده در سامانه قوانین و مقررات درج گردد و پیشنهاد نهایی تنقیحی آن‌ها توسط معاونت یاد شده برای تصمیم گیری دولت یا کارگروه وزرا و نمایندگان ویژه و یا شورای مربوط با توجه به مسوولیت‌های رییس جمهور و وزرا در اجرای قوانین (موضوع اصل 134 قانون اساسی) ارایه شود.

ضمنا در مورد ورود مقررات داخلی دستگاه‌های اجرایی به سامانه قوانین و مقررات جمهوری اسلامی ایران که طبق ماده (8) دستورالعمل فوق‌الذکر، شش (6) ماه مهلت برای آن تعیین شده مقتضی است کارگروهی تعیین و نام و مشخصات مسوولان و واحدهای حقوقی دستگاه‌های تابعه را با توجه به بند (3) دستورالعمل ساختار و شرح وظایف واحدهای حقوقی دستگاه‌های اجرایی (که با امضای مشترک معاونت توسعه مدیریت و سرمایه انسانی طی نامه شماره 90594 ـ 1389/04/27 ابلاغ شده) اعلام فرمایند تا اقدام لازم در اجرای دستورالعمل مزبور انجام گردد.

بدیهی است پیشنهاد تنقیح قوانین توسط دستگاه‌های اجرایی با توجه به اصول قانون اساسی به صورت لایحه بعد از تصویب هیات وزیران به مجلس شورای اسلامی ارایه خواهد شد.»

در پاسخ به شکایت مذکور، معاون امور حقوقی دولت (حوزه معاونت حقوقی رییس جمهور)، به موجب لایحه شماره 240561/14178ـ 1391/12/06 اعلام کرده است که:

«پاسخ

1ـ3ـ وظیفه دستگاه‌های اجرایی به ارایه موارد تنقیح قوانین به معاونت مجلس شورای اسلامی مانع از اعمال اصول (134 و 138) قانون اساسی برای هماهنگی وزرا در اجرای قوانین نمی باشد به خصوص این که مسوولیت اجرای بسیاری از قوانین منحصر به یک دستگاه نیست.

در نتیجه در اعلام نظر تنقیحی باید نظر دیگر دستگاه‌های مسوول نیز اخذ شود حتی در مورد قوانین مالیاتی که ممکن است در بدایت امر مجری آن یک وزارتخانه تلقی شود لیکن در امور مختلف کشور حکم دارد و صرف ارایه نظر تنقیحی یکی از دستگاه ها مشکلات فراوانی را ایجاد خواهد کرد.

2ـ3ـ مطابق اصل (134) قانون اساسی، رییس جمهور باید با هماهنگی وزرا قوانین را اجرا نماید و یکی از قوانین همین قانون تدوین و تنقیح قوانین کشور است، لذا از این جهت نیز لازم است هماهنگی در اجرای این قانون ایجاد شود.

3ـ3ـ ارایه نظرات تنقیحی توسط دستگاه‌های اجرایی باید بر اساس قواعد مشترک صورت گیرد.

از جمله چنانچه در مورد احکام عام لاحق برخی دستگاه ها آن را ناسخ قوانین خاص مقدم و برخی نظر به عدم نسخ داشته و نظرات متفاوتی بر این اساس بدهند هماهنگی موضوع اصل (134) قانون اساسی رعایت نشده است و مشکلات فراوان جدیدی برای تنقیح قوانین ایجاد خواهد کرد.

4ـ3ـ وظیفه جمع آوری و تنقیح قوانین در قانون یاد شده بر عهده معاونت قوانین مجلس شورای اسلامی محول شده است و اصولا امکان واگذاری وظایف قانونی به سازمان بازرسی کل کشور وجود ندارد.

5 ـ3ـ در سامانه قوانین و مقررات جمهوری اسلامی ایران که معاونت حقوقی با هماهنگی دستگاه ها طراحی کرده اطلاعات کلیه قوانین با اعمال موارد نسخ صریح در اختیار تمام دستگاه ها و آحاد مردم از جمله معاونت قوانین مجلس و سازمان بازرسی کل کشور قرار گرفته است و از این جهت تکلیف دستگاه‌های اجرایی درمورد اعلام موارد تنقیح صریح قوانین ارایه کلیه اطلاعات از طریق سامانه یاد شده انجام یافته است.

یکی از امتیازات این سامانه آن است که متن هر قانون در پرده های زمانی به روشنی ارایه شده در نتیجه در مواردی که به عنوان مثال قانونی لغو شده متن قانون برای مسایل و وقایع زمان قبل از لغو نیز قابل دسترسی است زیرا لغو قانون ناظر به آینده است و موجب نمی شود قوانین یاد شده برای مسایل مربوط به زمان اعتبار آن‌ها قابل استناد نباشد مانند این که تغییر مجازات در قوانین جزایی موجب عدم اعتبار مجازات‌های قبلی که خفیف تر بوده نمی شود همین طور است تکالیف مالیاتی مقرر که بر اساس قوانین حاکم در زمان فعالیت، قابل رسیدگی است.

با توجه به مراتب فوق درخواست رد شکایت را دارد.

6 ـ3ـ ماده (8) قانون تشکیل سازمان بازرسی کل کشور که در زمره مستندات به آن اشاره شده است ارتباطی با موضوع ندارد زیرا این ماده ناظر بر تحویل اسناد در مواردی است که سازمان بازرسی کل کشور در مقام وظیفه ذاتی و اساسی و قانونی خود اسناد و مدارک مورد نیاز را مطالبه می‌نماید و موضوع پرونده حاضر که تنقیح قوانین است ارتباطی با ماده (8) نداشته و از آن خروج موضوعی دارد.

7ـ3ـ نکته آخر این که زمان مقرر در قانون، آخر تیر ماه 1390 بوده که پایان یافته است و از این جهت نیز طرح شکایت یاد شده موضوعیت ندارد.»

هیات عمومی دیوان عدالت اداری در تاریخ یاد شده با حضور روسا، مستشاران و دادرسان شعب دیوان تشکیل شد. پس از بحث و بررسی، با اکثریت آرا به شرح آینده به صدور رای مبادرت می کند.

رای هیات عمومی

مطابق بند الف تبصره اصلاحی بند 1 ماده 3 قانون اصلاح قانون تدوین و تنقیح قوانین و مقررات کشور مصوب 1389/12/18 مقرر شده است، دستگاه‌های اجرایی موضوع مواد 5 و 117 قانون مدیریت خدمات کشوری و قوه قضاییه به استناد مراجع مذکور در تبصره ماده 2 قانون موظفند کلیه قوانین مرتبط با حوزه فعالیت خود را که تا پایان سال 1389 تصویب شده است را تنقیح کنند و توسط بالاترین مقام دستگاه خود قوانین معتبر، منسوخ صریح و ضمنی، قوانین معارض و مغایر با یکدیگر و یا موضوع منتفی شده را به تفکیک و با ذکر دلایل آن به معاونت قوانین مجلس شورای اسلامی ارایه کنند. نظر به این که در بخشنامه معترض به مقرر شده است، دستگاه‌های مشمول، پیشنهادهای تنقیحی خود را پس از موافقت و هماهنگی و اتخاذ نظر واحد در دولت به دستگاه‌های فرا قوه‌ای و نظارتی ارسال دارند، از حیث این که موجب محدودیت و تضییق در حکم قانونی صدرالذکر شده است، مغایر قانون و خارج از حدود اختیارات به نظر می‌رسد، لذا به استناد بند 1 ماده 12 و ماده 88 قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان عدالت اداری مصوب سال 1392، ابطال می‌شود.
هیات عمومی دیوان عدالت اداری معاون قضایی هیات عمومی دیوان عدالت اداری ـ علی مبشری