خانه

هییت تخصصی اداری و امور عمومی

شماره پرونده:  هـ ت/ 0300347     

شماره دادنامه سیلور: 140431390002579457              تاریخ:1404/10/07

 شاکی: سازمان بازرسی کل کشور

طرف شکایت: وزارت فرهنگ و ارشاد اسلامی

موضوع شکایت و خواسته: ابطال بند 9 ماده 3 و مواد 4، 18 و 23 دستورالعمل اجرایی نحوه توزیع و انتشار آگهی های دولتی مصوب وزیر

متن مقرره مورد شکایت:

ماده 4ـ صاحبان امتیاز دارای رسانه های متعدد، حداکثر برای دو رسانه خود، با زمینه های متفاوت، می توانند سهمیه آگهی دولتی درخواست نمایند.

ماده 18 ـ به استناد ماده 20 قانون مطبوعات، رسانه هایی که در صورت درخواست اداره کل، نسبت به ارسال مستندات آن ماده اقدام نکنند، تا ارایه اسناد قابل قبول از فهرست واجدان شرایط دریافت آگهی دولتی، حذف خواهند شد.

ماده 23ـ در صورت تذکر کتبی هییت نظارت و با اعلام معاونت مبنی بر توقف سهمیه آگهی به رسانه ها به ازا هر مورد، نسبت به حذف سهمیه آگهی آن رسانه از یک تا سه ماه اقدام خواهد شد.

3ـ 9 رسانه هایی که مجوز جدید دریافت می کنند و نیز رسانه های چاپی که تغییر وضعیت داده و به روزنامه و یا گستره سراسری تبدیل شده اند، رسانه های برخطی که به چاپی تغییر وضعیت داده اند و همچنین رسانه هایی که تغییر صاحب امتیاز می دهند، پس از گذشت سه سال می توانند درخواست خود را برای انتشار آگهی های دولتی از طریق سامانه جامع رسانه های کشور ارایه دهند مشروط بر اینکه در دو سال منتهی به درخواست، نظم در انتشار مندرج در این دستورالعمل را رعایت کرده باشند.

دلایل شاکی برای ابطال مقرره مورد شکایت:

الف) بند 9 ماده 3: «رسانه هایی که مجوز جدید دریافت می کنند و نیز رسانه های چاپی که تغییر وضعیت داده و به روزنامه و گستره سراسری تبدیل شده اند؛ رسانه های برخطی که به چاپی تغییر وضعیت داده اند و همچنین رسانه هایی که تغییر صاحب امتیاز می دهند؛ پس از گذشت سه سال می توانند درخواست خود را برای انتشار آگهی های دولتی از طریق سامانه جامع رسانه های کشور ارایه دهند...». این بند در حالی به تصویب رسیده است که مستندی قانونی برای اعمال محدودیت سه ساله بر رسانه هایی که تغییر وضعیت به چاپی و یا تغییر صاحب امتیاز داشته اند وجود ندارد و لذا خارج از حدود اختیارات وزیر فرهنگ و ارشاد اسلامی و نیز مصداق تبعیض ناروا موضوع بند 9 اصل 3 قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران می باشد.

ب) ماده 18 دستورالعمل اشعار می دارد: « به استناد ماده 20 قانون مطبوعات رسانه هایی که در صورت درخواست اداره کل "مطبوعات و خبرگزاری های داخلی" نسبت به ارسال مستندات آن اقدام نکنند تا ارایه اسناد قابل قبول از فهرست و اجرای شرایط دریافت آگهی دولتی حذف خواهند شد». با عنایت به این که اختیار اعمال ضمانت اجرای حکم ماده 20 قانون مطبوعات در حیطه اختیارات وزیر فرهنگ و ارشاد اسلامی نمی باشد، لذا وضع ضمانت اجرا برای حکم این ماده قانونی خارج از حیطه اختیارات وزیر بوده و از این حیث مستحق ابطال در هییت عمومی دیوان عدالت اداری می باشد.

 ج) ماده 23 دستورالعمل بیان می دارد: «در صورت تذکر کتبی هییت نظارت 
(بر مطبوعات و خبرگزاری ها) و اعلام معاونت مبنی بر توقف سهمیه آگهی به رسانه ها به ازای هر مورد نسبت به حذف سهمیه آگهی آن رسانه از یک ماه تا سه ماه اقدام خواهد شد». در این ماده به نحوی اعمال محدودیت و تعیین مجازات اداری انجام شده که موجب تضعیف نهاد رسانه و خارج از مفاد قانون مطبوعات و قانون اهداف و وظایف وزارت فرهنگ و ارشاد اسلامی است و علاوه بر این اعمال مجازات «توقیف سهمیه آگهی» نیاز به نص قانونی دارد و بدون وجود چنین نصی، وضع مجازات در حیطه اختیارات وزیر فرهنگ و ارشاد اسلامی نمی باشد. با توجه به مراتب فوق بند 9 ماده 3 و مواد 18 و 23 دستورالعمل اجرایی نحوه توزیع و انتشار آگهی های دولتی مصوب وزیر وقت فرهنگ و ارشاد اسلامی به شماره 2286،4 مورخ 1402/08/22» خارج از حدود اختیارات مرجع واضع بوده و نیز با قوانین و مقررات موضوعه از جمله قانون مطبوعات مغایرت دارد؛ لذا مستند به بند 1 ماده 12 قانون دیوان عدالت اداری (سال 1402) ابطال مقرره های مذکور در هییت عمومی دیوان عدالت اداری به صورت فوق العاده و خارج از نوبت مورد تقاضا است.

 پاسخ طرف شکایت:

1ـ طبق بند 5 ماده 2 قانون اهداف و وظایف وزارت فرهنگ و ارشاد اسلامی اجرای قوانین مربوط به مطبوعات و نشریات و تعیین ضوابط و مقررات مربوطه و تمرکز توزیع و نشر انواع آگهی های دولتی و اجرای آن در داخل و خارج کشور یکی از وظایف اساسی وزارت فرهنگ و ارشاد اسلامی است.

2ـ وزارت فرهنگ و ارشاد اسلامی در اجرای تکالیف قانونی مقرر برای نظارت بر عملکرد رسانه ها و به منظور توزیع عادلانه آگهی های دولتی با عنایت به رسالت حقوق و حدود قانونی مطبوعات نسبت به تدوین دستورالعمل اجرایی نحوه توزیع و انتشار آگهی های دولتی اقدام نموده است.

3ـ مواد مورد اشاره در دادخواست سازمان بازرسی کل کشور با هدف اجرای عدالت در سیاست های حمایتی وزارت فرهنگ و ارشاد اسلامی و به عنوان عامل بازدارنده برای جلوگیری از بروز تخلفات رسانه ها طراحی شده است بدیهی است وقتی «نظارت دقیق بر عملکرد جراید و انجام رسالت مطبوعاتی آنان» (موضوع ماده 45 قانون مطبوعات) و «اجرای قوانین مربوط به مطبوعات و نشریات و تعیین ضوابط و مقررات مربوطه و تمرکز، توزیع و نشر انواع آگهی های دولتی و اجرای آن در داخل و خارج کشور» (موضوع بند 5 ماده 2 قانون اهداف و وظایف وزارت فرهنگ و ارشاد اسلامی) بر عهده وزارت فرهنگ و ارشاد اسلامی نهاده شده، این وزارتخانه وظیفه دارد از صلاحیت های قانونی مذکور برای مدیریت و هدایت فضای رسانه ای کشور و جلوگیری از بروز تخلفات و جرایم در عرصه رسانه و اطلاع رسانی استفاده نماید. لذا در خصوص هر یک از مواردی که درخواست ابطال آنها مطرح شده، توضیحات زیر شایان توجه است:

الف) بند 9 ماده 3: «رسانه هایی که مجوز جدید دریافت می کنند و نیز رسانه های چاپی که تغییر وضعیت داده و به روزنامه و یا گستره سراسری تبدیل شده اند؛ رسانه های برخطی که به چاپی تغییر وضعیت داده اند، همچنین رسانه هایی که تغییر صاحب امتیاز می دهند؛ پس از گذشت سه سال می توانند درخواست خود برای انتشار آگهی های دولتی را از طریق سامانه جامع رسانه های کشور ارایه دهند؛ مشروط بر اینکه در دو سال منتهی به درخواست، نظم در انتشار مندرج در این دستورالعمل را رعایت کرده باشند.

توضیح: هدف این بند در ابتدا جلوگیری از اعطای آگهی دولتی به اشخاصی است که بدون برنامه ریزی مشخص در مورد اقتصاد رسانه، صرفا به امید دریافت حمایت های دولتی اقدام به اخذ امتیاز رسانه می کنند. همچنین جلوگیری از خرید و فروش امتیاز رسانه که طبق تبصره 3 ماده 8 قانون مطبوعات ممنوع است و جرم محسوب می شود. شایان ذکر است با توجه به روند رو به رشد ارتکاب این تخلف و گسترش موضوع خرید و فروش رسانه، مقرر شد با سخت کردن شرایط با این پدیده مقابله شود. لذا تعیین بازه زمانی سه ساله برای مواردی که صاحب امتیاز تغییر می کند (به جز مواردی که امتیاز به ورثه رسیده است) به همین منظور پیش بینی شده و با اجرای آن مانع موثری برای درخواست های تغییر وضعیت رسانه ها به روزنامه یا تغییر صاحب امتیاز ایجاد شده است.

ب) ماده 4: صاحبان امتیاز دارای رسانه های متعدد حداکثر برای دو رسانه خود، با زمینه های متفاوت می توانند سهمیه آگهی دولتی درخواست نمایند.

توضیح: این ماده از دستورالعمل اجرایی نحوه توزیع و انتشار آگهی های دولتی به منظور رعایت عدالت در اعطای حمایت های دولتی و مقابله با تکثر مجوز رسانه به نام یک شخص حقیقی یا حقوقی تصویب شده است. شایان ذکر است معاونت نظارت و بازرسی امور فرهنگی و اجتماعی سازمان بازرسی کل کشور در گزارش محرمانه با شماره 345121/600 مورخ 1399/12/09 در نقد همین ماده مغایر با درخواست فعلی، به وزیر فرهنگ و ارشاد اسلامی اعلام کرده بود: «این امر موجب تمایل به افزایش تعداد نشریات برای کسب درآمد بیشتر شده و در نتیجه در برخورداری از درآمدهای آگهی دولتی، مساوات و عدالت رعایت نمی شود.» بدیهی است با حذف این ماده اشکال مطرح شده در گزارش مذکور، به شکل گسترده بروز خواهد نمود.

ج) ماده 18: به استناد ماده 20 قانون مطبوعات رسانه هایی که در صورت درخواست اداره کل، نسبت به ارسال مستندات آن ماده اقدام نکنند، تا ارایه اسناد قابل قبول از فهرست واجدان شرایط دریافت آگهی دولتی، حذف خواهند شد.»

توضیح: طبق ماده 20 قانون مطبوعات، «هر روزنامه یا مجله باید دفاتر محاسباتی پلمب شده بر طبق قانون تهیه و کلیه مخارج و درآمد خود را در آن ثبت کند و بیلان سالانه درآمد و مخارج را به وزارت ارشاد اسلامی بفرستد، وزارت ارشاد اسلامی هر وقت لازم بداند دفاتر مالی موسسات را بازرسی می نماید.» هدف از این ماده جلوگیری از تخلفات مالی در عرصه رسانه ها است که از حمایت های مختلف از جمله تعرفه های فرهنگی آب و برق و گاز و... معافیت های مالیاتی برخوردارند. بدیهی است در صورت احراز تخلفات مالی استمرار اعطای حمایت های دولتی منطقی نبوده و وزارت فرهنگ و ارشاد اسلامی وظیفه دارد برای ساماندهی این امر پیش بینی لازم را در تنظیم ضوابط مربوطه 
به عمل آورد.

د) ماده 23: در صورت تذکر کتبی هییت نظارت و یا اعلام معاونت مبنی بر توقف سهمیه آگهی به رسانه ها، به ازای هر مورد نسبت به حذف سهمیه آگهی آن رسانه، از یک تا سه ماه اقدام خواهد شد.»

توضیح: تخلفات رسانه ها به ویژه مواردی که منجر به تذکر هییت نظارت بر مطبوعات می شوند، همواره در ارزیابی عملکرد و تعیین ضریب کیفی رسانه ها حایز اهمیت هستند و یکی از عوامل تعیین کننده در برنامه های حمایتی وزارت فرهنگ و ارشاد اسلامی نسبت به رسانه ها محسوب می شوند. لذا در این ماده از دستورالعمل اجرایی نحوه توزیع و انتشار آگهی های دولتی بر این مهم تاکید شده است.

رای هییت تخصصی اداری و امور عمومی دیوان عدالت اداری

بر اساس ماده 2 قانون اهداف و وظایف وزارت فرهنگ و ارشاد اسلامی مصوب 1365/12/12 مجلس شورای اسلامی، وزارت فرهنگ و ارشاد اسلامی مسیول اجرای سیاست های رسمی نظام جمهوری اسلامی ایران در زمینه فرهنگ عمومی است و به موجب بند (5) ماده 2 این قانون، اجرای قوانین مربوط به مطبوعات و نشریات و تعیین ضوابط و مقررات مربوطه و تمرکز، توزیع و نشر انواع آگهی های دولتی و اجرای آن در داخل و خارج کشور از جمله وظایف اساسی این وزارتخانه است. همچنین مطابق ماده 20 قانون مطبوعات 1364/12/22 مصوب مجلس شورای اسلامی هر روزنامه یا مجله باید دفاتر محاسباتی پلمب شده بر طبق قانون تهیه و کلیه مخارج و درآمد خود را در آن ثبت کند و بیلان سالانه درآمد و مخارج را به وزارت ارشاد اسلامی بفرستد، وزارت ارشاد اسلامی هر وقت لازم بداند، دفاتر مالی موسسات را بازرسی می نماید و به موجب تبصره این ماده کلیه مطبوعات مکلفند همه ماهه تیراژ فروش ماهیانه خود را کتبا به وزارت ارشاد اسلامی اطلاع دهند. بنابراین نظر به اینکه وزارت فرهنگ و ارشاد اسلامی در اجرای تکالیف مقرر در قوانین یاد شده و با هدف رعایت عدالت در اعطای حمایت های دولتی، مقابله با تکثر مجوز رسانه به نام یک شخص حقیقی یا حقوقی، ارزیابی عملکرد و تعیین ضریب کیفی رسانه ها و جلوگیری از تخلفات مالی در رسانه ها مقرره مورد شکایت را تصویب کرده است و مواد 4، 18 و 23 دستورالعمل مورد شکایت خارج از حدود اختیار و صلاحیت قانونی مرجع واضع نبوده و مغایرتی نیز با قانون ندارد در نتیجه و مستندا به بند «ب» ماده 84 قانون دیوان عدالت اداری (اصلاحی 1402/02/10) رای به رد شکایت صادر می شود؛ این رای ظرف بیست روز از تاریخ صدور، از سوی رییس ارزشمند یا ده نفر از قضات گرانقدر دیوان عدالت اداری قابل اعتراض است. براساس ماده 93 قانون یاد شده آرای هییت های تخصصی و هییت عمومی در ابطال و عدم ابطال مصوبات موضوع بند (1) ماده (12) این قانون، در رسیدگی و تصمیم گیری مراجع قضایی و اداری، معتبر و ملاک عمل است.

رییس هییت تخصصی اداری و امور عمومی دیوان عدالت اداری ـ زین العابدین تقوی