رای شماره 1005 هیات عمومی دیوان عدالت اداری با موضوع: ابطال ماده 7 از تعرفه عوارض و...

شماره هـ/95/1276 1396/10/23

بسمه تعالی

جناب آقای جاسبی

مدیرعامل محترم روزنامه رسمی جمهوری اسلامی ایران

با سلام

یک نسخه از رای هیات عمومی دیوان عدالت اداری به شماره دادنامه 1005 مورخ 1396/10/05 با موضوع:

«ابطال ماده 7 از تعرفه عوارض و بهای خدمات شهرداری رشت در سال 1395 درخصوص عوارض کسری حدنصاب تفکیک املاک.» جهت درج در روزنامه رسمی به پیوست ارسال می‌گردد.

مدیرکل هیات عمومی و هیاتهای تخصصی دیوان عدالت اداری ـ مهدی دربین

شاکی: آقای حمزه شکریان زینی

موضوع شکایت و خواسته: ابطال ماده «7» از تعرفه عوارض و بهای خدمات شهرداری رشت در سال 1395 در خصوص عوارض کسری حدنصاب تفکیک املاک

گردش کار: آقای حمزه شکریان زینی به موجب دادخواستی ابطال ماده «7» از تعرفه عوارض و بهای خدمات شهرداری رشت در سال 1395 در خصوص عوارض کسری حدنصاب تفکیک املاک را خواستار شده و در جهت تبیین خواسته اعلام کرده است که:

«سلام علیکم

احتراما به استحضار می‌رساند شورای شهر رشت اقدام به تصویب و انتشار مصوبه‌ای تحت عنوان تعرفه عوارض و بهای خدمات سال 1395 شهر رشت می‌نماید. در ماده 7 این مصوبه، در مورد اخذ عوارض کسری حدنصاب تفکیک املاک وضع قاعده گردیده که براساس آن به شهرداری رشت اجازه داده شده تحت عنوان مذکور، اقدام به اخذ عوارض نماید. شهرداری نیز به استناد این مصوبه، مبالغ هنگفتی را از شهروندان تحت عنوان عوارض تفکیک عرصه و کسری حدنصاب تفکیک اخذ می‌نماید. لذا به استناد دلایل ذیل، ابطال این مصوبه را از تاریخ تصویب آن خواستارم:

الف: مطابق تبصره3 ماده 101 اصلاحی قانون شهرداری ها، سهم شهرداری بابت سرانه فضای عمومی و معابر در هنگام تفکیک و افراز املاک به میزان 75/3 مشخص شده است. لیکن شورای شهر رشت در ماده 7 عوارض و بهای خدمات سال 1395، عوارضی مازاد بر سهم مذکور را مشخص کرده است. بنابراین عمل شورای شهر رشت در افزایش سهام شهرداری از میزان مصرح در قانون، غیرقانونی بوده و از آنجایی که مطابق ماده 4 قانون تنظیم بخشی از مقررات مالی دولت و تبصره 3 ماده 62 قانون برنامه پنجساله پنجم توسعه، اخذ هرگونه مال، کالا و خدمات از شهروندان می‌باید با تجویز قانونی باشد و اخذ عوارض کسری حدنصاب تفکیک در هیچ یک از مقررات قانونی، ذکر نشده است، لذا مصوبه مذکور در خور ابطال است.

ب: مطابق ماده 1 و 5 قانون تاسیس شورای عالی شهرسازی و معماری ایران، تهیه و تدوین و همچنین تصویب طرح‌های تفصیلی به عهده کمیسیون ماده 5 مقرر در همان قانون است. مطابق ماده مذکور، هرگونه تغییر در طرح تفصیلی می‌باید به تصویب کمیسیون ماده 5 ارجاع و پس از تایید پیشنهاد تغییر طرح تفصیلی، شهرداری بر اساس مصوبه کمیسیون به شهروندان پاسخگویی نماید. از جمله مواردی که در طرح تفصیلی نسبت به آن تعیین تکلیف می‌گردد، حدنصاب تفکیک املاک واقع در محدوده شهری است. همچنین مطابق ماده 7 قانون مارالذکر، شهرداری موظف به رعایت مفاد طرح تفصیلی بوده و حق تغییر در مفاد و یا مندرجات آن را ندارد. ملاحظه می‌گردد تصویب و تغییر حدنصاب تفکیک املاک به عهده کمیسیون ماده 5 بوده و شهرداری و یا شورای شهر هیچ گونه اختیاری در این باب ندارد. پر واضح است هنگامی که شورای شهر اختیاری در باب تغییر حدنصاب تفکیک نداشته باشد، اختیاری در وضع قاعده در مورد آن را نیز ندارد و این موضوع از شمول بند 16 ماده 71 قانون تشکیلات، وظایف و انتخابات شوراهای اسلامی کشور خارج می‌باشد.

ج: مغایرت با آرا هیات عمومی دیوان عدالت اداری (عدم رعایت ماده 92)

هیات عمومی دیوان عدالت اداری در بررسی مصوبات شورای اسلامی سایر شهرها در باب عوارض کسری حدنصاب تفکیک به کرات نسبت به صدور رای مبنی بر ابطال مصوبات معترض عنه اقدام نموده که به عنوان مثال می‌توان به آرا ذیل اشاره نمود:

الف ـ رای شماره 218 ـ 1387/04/09 در ابطال مصوبه شورای شهر شیراز

ب ـ رای شماره 459 ـ 1389/10/20 در ابطال مصوبه شورای اسلامی شهر قم

ج ـ رای شماره 381ـ 1390/09/07 در ابطال مصوبه شورای شهر شیراز

د ـ رای شماره 275 ـ 1391/05/16 در ابطال مصوبه شورای اسلامی شهر قم

هـ ـ رای شماره 1018 ـ 1393/06/17 در ابطال مصوبه شورای اسلامی شهر اراک

لذا با توجه به آرا یاد شده و مغایرت آشکار مصوبه معترض عنه با تبصره 3 ماده 101 اصلاحی قانون شهرداری ها و ماده 1 و 5 قانون تاسیس شورای عالی شهرسازی و معماری ایران و ماده 4 قانون تنظیم بخشی از مقررات مالی دولت و تبصره 3 ماده 62 قانون برنامه پنجساله پنجم توسعه جمهوری اسلامی ایران و همچنین با توجه به سابقه ابطال چنین مصوباتی در هیات عمومی دیوان عدالت اداری، تقاضای اعمال ماده 92 قانون تشکیلات و آئین دادرسی دیوان عدالت اداری و رسیدگی خارج از نوبت و نهایتا بر اساس بند 1 ماده 12 و ماده 13 قانون دیوان عدالت اداری تقاضای ابطال مصوبه معترض عنه را از تاریخ تصویب دارم.»

متن تعرفه در قسمت مورد اعتراض به قرار زیر است:

«ماده 7ـ عوارض کسری حدنصاب تفکیکی

الف: برای زمین‌هایی با مساحت قابل تفکیک که دارای سند مالکیت بوده و از شهرداری تقاضای تفکیک را می‌نمایند چنانچه در اثر اجرای تفکیک قطعاتی کمتر از حدنصاب ضوابط تفکیک را داشته باشد، پس از موافقت کمیسیون ماده 5 به ازای هر مترمربع کسری حدنصاب تعیین شده 4 برابر قیمت منطقه‌ای به عنوان عوارض کسری حدنصاب تفکیکی اخذ گردد.

ب: زمین‌هایی که قبل از تاریخ 1381/05/21 سند مالکیت دریافت نموده اند با رعایت شرایط زیر مشمول یا عدم مشمول عوارض کسری حدنصاب تفکیکی می‌گردند:

ب ـ1: مالکین زمین‌هایی که فاقد سند مالکیت (نسقی) بوده و بدون مجوز شهرداری اعیانی بر روی زمین خود احداث نموده و قبل از تاریخ 1381/05/21 توسط اداره ثبت اسناد و املاک موفق به دریافت سند مالکیت شده اند. در صورت داشتن رای کمیسیون ماده صد مبنی بر اخذ جریمه ساختمانی و پرداخت آن با نامه هر یک از ادارات ثبت اسناد، آب، برق، گاز، مخابرات و ... جهت دریافت جواب به شهرداری مراجعه نمایند. پاسخ استعلام به ادارات مربوط با تعیین کاربری و اعلام کسری حدنصاب تفکیکی (در صورت کسری حدنصاب تفکیکی) بدون دریافت وجهی صادر می‌گردد. ولی به هنگام صدور پروانه ساختمانی (درصورت کسری) به میزان یک برابر قیمت منطقه‌ای عوارض کسری حدنصاب تفکیکی در متراژ کسری اخذ گردد.

ب ـ2: چنانچه متقاضی قبل از تاریخ 1381/05/21 برای زمین خود سند مالکیت دریافت کرده و بر روی آن هیچگونه اعیانی احداث ننموده باشد (زمین‌های فاقد اعیان) و با نامه هر یک از ادارات فوق‌الذکر جهت دریافت جواب به شهرداری مراجعه نمایند. نحوه عمل پاسخ به آن به مانند شرایط بند ب ـ 1 می‌باشد.

ب ـ3: چنانچه متقاضی ملک نسقی به هنگام مراجعه به شهرداری جهت اخذ جوابیه لازم برای ادارات آب، برق، گاز، مخابرات و ... برای ملک نسقی خود، پروانه ساختمانی قبل از تاریخ 1381/05/21 ارایه نماید و یا دارای رای کمیسیون ماده صد مبنی بر پرداخت جریمه ساختمانی باشد مشمول پرداخت عوارض کسری حدنصاب تفکیکی نمی گردد.

ج: متقاضیانی که بعد از تاریخ 1381/05/21 جهت اخذ جوابیه لازم به منظور دریافت سند مالکیت به شهرداری مراجعه می‌نمایند و یا حتی سند مالکیت دریافت نموده اند در پاسخ استعلامیه های مربوطه به شرح زیر عمل گردد:

ج ـ1: متقاضیان دریافت سند مالکیت که بعد از تاریخ 1381/05/21 جهت اخذ جوابیه لازم به شهرداری مراجعه می‌نمایند، پاسخ به اداره ثبت اسناد و املاک با تعیین کاربری و اعلام کسری حدنصاب تفکیکی (در صورت کسری) صادر و در این مقطع وجهی دریافت نمی گردد بدیهی است در زمان صدور پروانه ساختمانی برای آن، با رعایت حدنصاب تفکیکی و دریافت چهار برابر قیمت منطقه‌ای از بابت عوارض کسری حدنصاب تفکیکی الزامی است.

ج ـ2: متقاضیان فاقد سند مالکیت که بعد از تاریخ 1381/05/21 جهت اخذ جوابیه لازم برای ادارات آب، برق، گاز، مخابرات و ... به شهرداری مراجعه می‌نمایند و ملک آنان دارای رای کمیسیون ماده صد مبنی بر اخذ جریمه ساختمانی باشد و چنانچه احداث بنا با کاربری مصوب طرح تفضیلی مطابقت داشته باشد در صورت کسری حدنصاب تفکیکی با اعلام مقدار کسری آن، در این مقطع بدون دریافت وجهی پاسخ ادارات فوق صادر گردد ولی در زمان صدور پروانه ساختمانی مجدد دریافت چهار برابر قیمت منطقه‌ای از بابت عوارض کسری حدنصاب تفکیکی الزامی است.

ج ـ3: چنانچه متقاضی درخواست انجام معامله ملک مورد نظر را داشته باشد با تعیین نوع کاربری و اعلام مقدار کسری حدنصاب تفکیکی هیچ گونه وجهی از بابت تغییر کاربری و کسری حدنصاب تفکیک اخذ نخواهد شد ولیکن ذکر این نکته ضروری است که در صدور مفاصاحساب قید گردد در زمان صدور پروانه ساختمانی علاوه بر اخذ عوارض تغییر کاربری برابر جدول مربوطه، عوارض کسری حدنصاب تفکیکی به میزان چهار برابر قیمت منطقه‌ای روز دارایی و قابل وصول خواهد بود.

ج ـ4: اگر متقاضی دارای سند مالکیت بعد از تاریخ 1381/05/21 باشد در زمان صدور پروانه ساختمانی برای ملک موردنظر چنانچه دارای کسری حدنصاب تفکیکی باشد به میزان چهار برابر قیمت منطقه‌ای دارایی قابل وصول خواهد بود.

تبصره‌های ماده 7:

تبصره1: زمین‌هایی که اقدامات تفکیکی آن‌ها از طریق شهرداری (اعمال ماده 101) انجام شده، مشمول پرداخت عوارض کسری حدنصاب تفکیکی نمی گردند.

تبصره2: زمین‌هایی که در اجرای احداث و یا تعریض خیابان و یا طرح‌های شهری به قطعات کوچکتر تبدیل شده اند مشمول پرداخت عوارض کسری حدنصاب تفکیکی نمی گردند.

تبصره3: زمین‌هایی که تاریخ صدور سند مالکیت آن‌ها قبل از سال 1370 می‌باشد مشمول پرداخت عوارض کسری حدنصاب تفکیکی نمی گردند.

تبصره4: کلیه املاکی که عوارض کسری حدنصاب تفکیکی به آن‌ها تعلق گیرد اخذ عوارض قانونی تفکیک نسبت به قدرالسهم ملک که دارای سند مالکیت بوده الزامی است.»

در پاسخ به شکایت مذکور، رییس شورای اسلامی شهر رشت به موجب لایحه شماره 273/96/ش ـ 1396/03/11 توضیح داده است که:

«ریاست محترم هیات عمومی دیوان عدالت اداری

با سلام و احترام

در خصوص شکایت آقای حمزه شکریان زینی بـه کلاسه پرونده 95/1276 مبنی بر ابطال ماده 7 از تعرفه عوارض و بهای خدمات سال 1395 شهر رشت تحت عنوان عوارض کسر حدنصاب تفکیک به شرح ذیل به استحضار می‌رساند:

پاسخ بند الف ـ عوارض موضوع این ماده ارتباطی با قدرالسهم شهرداری ها از تفکیک املاک برابر ماده 101 قانون شهرداری ها، که شاکی از آن به عنوان عوارض تفکیک نام برده اند ندارد و این موضوع به صراحت در تبصره 1 ذیل همین ماده ذکر شده است. در طرح تفصیلی شهر رشت در پهنه‌های مختلف بر اساس کاربری‌های متفاوت، میزان تراکم و حداقل مساحت ملک جهت صدور پروانه، مشخص شده است. چنانچه مساحت ملکی که برای آن درخواست صدور پروانه شده برابر و یا بیش از حدنصاب معینه در طرح تفصیلی باشد عوارضی به آن تعلق نمی گیرد. اما چنانچه متراژ ملک کمتر از حداقل مشخص شده باشد در صورت اعلام موافقت کمیسیون ماده 5 شورای عالی معماری و شهرسازی به میزان کسری مشمول عوارض موضوع این ماده قرار می‌گیرد. در موارد فوق به جهت عدم رعایت ضوابط فنی و شهرسازی که متعاقبا هزینه‌هایی را به دلایل مختلف از جمله بالا بردن تراکم و جبران کاهش سرانه‌های حادث شده به شهرداری ها تحمیل می‌کند، شهرداری رشت در هنگام صدور پروانه عوارض موضوع این ماده را اعمال می‌نماید.

لذا در خصوص املاکی که خارج از ضوابط ماده 101 تفکیک می‌شوند چه با مجوز شهرداری بوده باشد مانند زمین‌های با متراژ زیر 500 متر و چه بدون اطلاع و به صورت غیرقانونی ملک در عمل تفکیک و ساخت و ساز نیز بدون مجوز صورت گرفته باشد و پس از آن جهت اخذ انشعابات شهری و صدور پروانه ساختمان به شهرداری مراجعه نمایند یا در مواردی که به حکم مراجع قضایی و یا اداری، شهرداری ها مجبور به پذیرش تقسیم خارج از ضوابط مطروحه در طرح تفصیل باشند، فقط در صورتی که قطعات مجزا شده فاقد حدنصاب معینه باشند، مشخصا برای این قطعات به دلیل عدم رعایت ضوابط فنی و شهرسازی، به میزان کسری، به دلیل عدم رعایت ضوابط فنی و شهرسازی صدور پروانه ساختمانی با اخذ عوارض موضوع این مـاده صورت می‌گیرد. چنانچه این فقدان حدنصاب ناشی از عمل شهرداری در اجرای طرح‌های عمرانی و یا در راستای اجرای طرح تفصیلی باشد به صراحت تبصره‌های 2 و 3 ذیل این ماده مشمول عوارض موضوع این ماده قرار نمی گیرد.

پاسخ بند ب ـ این شورا با توجه به کسری زمین از حدنصاب تفکیک، به جبران هزینه‌های ناشی از ارایه خدمات مانند ایجاد معابر، تامین خدمات و افزایش تراکم در محل و با استناد به بند 26 ماده 55 قانون شهرداری، بند 16 ماده 71 قانون شوراها، تبصره 1 ماده 50 قانون مالیات بر ارزش افزوده و با توجه به اینکه در قانون مالیات بر ارزش افزوده عوارضی برای ارایه خدمات به املاکی که حداقل ضابطه تفکیک را ندارند، پیش بینی نشده است، اقدام به تصویب مصوبه مذکور کرده است.

پاسخ بند ج ـ آرا مورد استناد خواهان همگی مربوط به عوارض تفکیک می‌باشد. در حالی که شهرداری رشت در هنگام تفکیک هزینه‌ای مازاد بر آنچه در ماده 101 عنوان شده است، بر شهروندان تحمیل نمی نماید. عوارض معترض عنه، نه به صرف تفکیک ملک بلکه در صورت وجود کسری حداقل متراژ مجاز جهت ساخت و ساز در هر منطقه، آن هم با مجوز کمسیون ماده 5 که متولی اصلی طرح تفصیلی می‌باشد، از شهروندان دریافت می‌شود. عنوان کسری حدنصاب تفکیک نیز دقیقا از طرح تفصیلی گرفته شده است و به جهت تشابه لفظی، با عوارض تفکیک که برابر ماده 101 اخذ می‌گردد این گونه مورد اعتراض و هجمه واقع شده است. در حالی که این قرابت صرفا لفظی است و در عمل عوارض معترض عنه بابت تفکیک وصـول نمی شـود. جهت اثبات صدق این ادعا نیـز به عرض می‌رسد در تبصره 1 ذیل همین ماده به صراحت اعلام شده است زمین‌هایی که اقدامات تفکیک آن‌ها از طریق شهرداری (اعمال ماده 101) انجام شده، مشمول پرداخت کسری حدنصاب تفکیکی نمی گردند.

النهایه نظر به دفاعیات فوق و صراحت قانونی (بند 26 ماده 55 قانون شهرداری ها و بند 16 ماده 71 قانون تشکیلات شوراها و تبصره 1 ماده 50 قانون مالیات بر ارزش افزوده) و در راستای حفظ حقوق شهروندانی که ضوابط و مقررات شهری را رعایت می‌نمایند و با تاکید بر عدم تجمیع عوارض مورد اعتراض شاکی با ماده 101 قانون شهرداری ها به صراحت مندرج در تبصره 1 ذیل ماده معترض عنه، ابقا مصوبه شورای اسلامی شهر رشت مبنی بر عوارض کسری حدنصاب تفکیک مورد تمناست. ضمنا با توجه به حساسیت موضوع و تبعات فراوان آن، از آن مرجع موکدا خواستارم تا در جلسه رسیدگی جهت دفاع و تبیین بیشتر موضوع، مساعدت فرموده و نماینده این شورا را دعوت فرمایند.»

هیات عمومی دیوان عدالت اداری در تاریخ 1396/10/05 با حضور رییس و معاونین دیوان عدالت اداری و روسا و مستشاران و دادرسان شعب دیوان تشکیل شد و پس از بحث و بررسی با اکثریت آرا به شرح زیر به صدور رای مبادرت کرده است.

رای هیات عمومی

با توجه به اینکه به موجب ماده 5 قانون تاسیس شورای عالی شهرسازی و معماری ایران، تصویب حدنصاب تفکیکی با کمیسیون ماده مذکور بوده و شهرداری و شورای شهر در این راستا وظیفه قانونی ندارند، بنابراین تصویب عوارض برای کسری حدنصاب تفکیک از اختیارات قانونی شورای اسلامی شهر خارج است و با قانون نیز مغایرت دارد و مستند به بند 1 ماده 12 و مواد 88 و 13 قانون تشکیلات و آئین دادرسی دیوان عدالت اداری مصوب سال 1392 از تاریخ تصویب ابطال می‌شود.

معاون قضایی دیوان عدالت اداری ـ مرتضی علی اشراقی