رای شماره 1483 هیات عمومی دیوان عدالت اداری با موضوع: ابطال بند 20 از فصل دوم دفترچه مجموعه...

شماره 9700871 1398/08/12

بسمه تعالی

جناب آقای اکبرپور

رییس محترم هیات مدیره و مدیرعامل محترم روزنامه رسمی جمهوری اسلامی ایران

با سلام

یک نسخه از رای هیات عمومی دیوان عدالت اداری به شماره دادنامه 9809970905811483 مورخ 1398/07/23 با موضوع: «ابطال بند 20 از فصل دوم دفترچه مجموعه ضوابط و مقررات شهری عوارض و بهای خدمات سال 1396 مصوب شورای اسلامی شهر شیراز» جهت درج در روزنامه رسمی به پیوست ارسال می‌گردد.

مدیرکل هیات عمومی و هیاتهای تخصصی دیوان عدالت اداری ـ مهدی دربین

تاریخ دادنامه: 1398/07/23 شماره دادنامه: 1483 شماره پرونده: 97/871

مرجع رسیدگی: هیات عمومی دیوان عدالت اداری.

شاکی: آقای عباس حکایتی

موضوع شکایت و خواسته: ابطال بند20 از فصل دوم دفترچه مجموعه ضوابط و مقررات شهری عوارض و بهای خدمات سال 1396 مصوب شورای اسلامی شهر شیراز

گردش کار: شاکی به موجب دادخواستی ابطال بند 20 از فصل دوم دفترچه مجموعه ضوابط و مقررات شهری عوارض و بهای خدمات سال 1396 مصوب شورای اسلامی شهر شیراز را خواستار شده و در جهت تبیین خواسته اعلام کرده است که:

«ریاست محترم دیوان عدالت اداری

با سلام

احتراما اینجانب عباس حکایتی در خصوص مصوبه مطرح شده از کتاب مجموعه ضوابط و مقررات شهری عوارض و بهای خدمات شورای اسلامی شهر شیراز به علت خروج شورا از حدود اختیار خود و تصویب مقرره برخلاف مفاد قانونی درخواست ابطال مصوبات مذکور را به شرح ذیل به استحضار آن عالی مقام معروض می‌دارم: لازم به ذکر است که با توجه به عدم دسترسی به مصوباتی که در این کتاب به آن‌ها مستند و اشاره شده است اینجانب نتوانستم به دادخواست ضمیمه نمایم که در صورت نیاز با دستور این مقام قاضی طرف شکایت (شورای اسلامی شهر شیراز) ملزم به ارایه کامل آن‌ها می‌باشد به منظور پیشگیری از اتلاف وقت گرانب های عزیزان در دیوان عدالت اداری با توجه به دادنامه شماره 1177ـ 1396/11/17 تقاضای اعمال ماده 92 قانون دیوان عدالت اداری در سال 1393 را از آن مقام دارم.

هزینه تمدید یا تجدید پروانه ساختمانی: شورای اسلامی شهر شیراز طی مصوبه‌ای تکراری که بارها در هیات عمومی برای این شهر و دیگر شهرها باطل اعلام شده است، مبادرت به تصویب دوباره مقرره‌ای نموده که طی آن عوارضی بر ساختمان‌هایی که در مهلت مقرر در پروانه ساختمانی مشخص شده به اتمام نرسیده اند تحت عنوان عوارض تمدید از شهروندان اخذ می‌گردد. متن مورد اعتراض به پیوست دادخواست قابل مشاهده می‌باشد. با عنایت به آرا مشابه هیات عمومی دیوان و دلایل و مستندات ذیل مصوبه مذکور مغایر با ضوابط و قوانین و مقررات است.

مطابق تبصره 2 ماده 29 قانون نوسازی و عمران شهری مصوب سال 1347 مقرر شده است که: «در پروانه‌های ساختمانی که از طرف شهرداری ها صادر می‌شود باید حداکثر مدتی که برای پایان یافتن ساختمان ضروری است قید گردد و کسانی که در میدان ها و معابر اصلی شهر اقدام به ساختمان می‌کنند باید ظرف مدت مقرر در پروانه ها ساختمان خود را به اتمام برسانند و در صورتی که تا دو سال بعد از مدتی که برای اتمام بنا در پروانه قید شده باز هم ناتمام بگذارند، عوارض مقرر در این قانون به دو برابر افزایش یافته و از آن به بعد نیز اگر ساختمان همچنان ناتمام باقی بماند برای هر دو سالی که بگذرد عوارض به دو برابر ماخذ دو سال قبل افزایش خواهد یافت تا به 4 درصد بالغ گردد...» نظر به اینکه مقنن به شرح تبصره یاد شده در خصوص مهلت اتمام ساختمان و ضمانت اجرای عدم رعایت آن تعیین تکلیف کرده است، بنابراین هر نوع مصوبه شورای اسلامی شهر که طی آن برای تاخیر در اتمام ساختمان یا تمدید پروانه بعد از 5 سال عوارض تعیین نماید، این مصوبه مغایر قانون بوده و از حدود اختیارات مـرجع وضـع آن خـارج است. یکی از اصول حاکم بر قانون این است که {قانون باید به‌گونه‌ای که نوشته شده و مورد نظر بوده اجرا شود}. معلوم و مشخص نیست که چرا این امر در خصوص مودیان عوارض رعایت نمی گردد.

تعیین و اخذ عوارض باید به تجویز قانون باشد. (ماده 4 قانون تنظیم بخشی از مقررات مالی دولت مصوب 1380 و تبصره 3 ماده 62 قانون برنامه پنجم توسعه) ماده 59 قانون رفع موانع تولید رقابت پذیر و ارتقای نظام مالی کشور مصوب 1394/02/01 مندرج در روزنامه رسمی 30 ـ 777/2/1394 مقرر می‌دارد: « ... درخواست یا دریافت وجه مازاد بر عوارض قانونی هنگام صدور پروانه یا بعد از صدور پروانه توسط شهرداری ها ممنوع است.»

شورای نگهبان در نامه شماره 42620/30/90 ـ 1390/03/29 اعلام کرده است که: چنانچه موضوع مصوبه مجوز قانونی وجود نداشته باشد خلاف موازین شرع می‌باشد. از سوی دیگر نظریه شماره 5621/21/78 ـ 1378/08/13 شورای نگهبان مشعر داشته اخذ هرگونه وجهی چنانچه استناد قانونی نداشته باشد خلاف شرع تلقی می‌شود. به همین علت می‌توان مغایرت عوارض ماخوذه از مودی برخلاف قانون نوسازی و عمران شهری با شرع، از این بعد استدلالی شورای نگبهان مورد توجه قرار داد. البته تبیین این امر از باب تشحیذ اذهان قضات می‌باشد نه ادعای خلاف شرع بودن مصوبه که نیاز به طی مراحل ارسال مصوبه به شورای نگهبان باشد. با عنایت به مراتب فوق دریافت وجه یا بخشی از اراضی اشخاص به نحو رایگان به عنوان عوارض تمدید پروانه ساختمانی و یا هر عنوان دیگر مانند عوارض مشارکت و ... فاقد محمل قانونی است.

بر این اساس و به استناد مطالب فوق وضع عوارض توسط شورای اسلامی شهر شیراز در تجویز اخذ عوارض مذکور خلاف قانون و خارج از حدود اختیارات آن شورا می‌باشد، لذا مستندا به اصل 170 قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران و مواد 13، بند 1 ماده 12، 88 و 92 قانون دیوان عدالت اداری در سال 1392 استدعای ابطال مصوبات شورای اسلامی شهر شیراز و جلوگیری از اخذ عوارض غیر قانونی شهرداری شیراز از زمان تصویب و خارج از نوبت را دارم.»

در پی اخطار رفع نقصی که از طرف دفتر هیات عمومـی برای شاکی ارسال شده بود، وی به موجب لایحه‌ای که به شماره 97 ـ 871 ـ 1 مورخ 1397/07/07 ثبت دفتر اداره کل هیات عمومی و هیاتهای تخصصی دیوان عدالت اداری شده پاسخ داده است که:

هیات عمومی دیوان عدالت اداری

با سلام

احتراما اینجانب عباس حکایتی شاکی پرونده شماره 9709980905800397 به طرفیت شورای اسلامی شهر شیراز به خواسته ابطال ماده 20 فصل دوم کتاب مجموعه ضوابط و مقررات شهری عوارض و بهای خدمات شورای اسلامی از تاریخ تصویب با موضوع عوارض تمدید یا تجدید پروانه ساختمانی با توجه به اخطاریه رفع نقص به شرح زیر اعلام می‌دارم:

1ـ با توجه به نیاز این مقام به تاریخ تصویب مصوبات مربوطه با زحمت فراوان اصل مصوبات را از شورا اخذ و ضمیمه می کنم. موضوع تمدید پروانه در تبصره 10 اصلاحی مصوبه شماره 1446/94 و کل تبصره شماره 29223 مطرح می‌باشد.

2ـ نکته جالب توجه این می‌باشد که متن مصوبه‌های تصویب شده با متن مورد استفاده شهرداری جهت اجرای مصوبات در دفترچه کاملا متفاوت می‌باشد و حتی خود شورای شهر هم پاسخی برای این موضوع به بنده ارایه نکرد! از کنار این بی قانونی نمی شود به راحتی گذشت و خواهشمند است جهت پایبندی به روح قانون این مسیله به طور جد پیگیری شود.

3ـ با توجه به اینکه در دادخواست به دادنامه شماره 1177 ـ 1396/11/17 کلاسه پرونده 95/1155 هیات عمومی در راستای اعمال ماده 92 دیوان عدالت اداری اشاره شده است ولی این دادنامه تاریخ ارجحی نسبت به مصوبـات دارد اینجانب دادنامـه های دیگر جهت ارجـح شـدن تاریخ تصویب دادنامه بر مصوبه به شرح زیر ارایه می نمایم.

دادنامه‌های ذیل به طور کلی موید عدم امکان وصول عوارض مضاعف یا مجدد است که می‌توان از آن‌ها با قیاس مستنبط العله وحدت ملاک گرفت:

دادنامه 1299ـ 1386/11/09 هیات عمومی دیوان عدالت اداری

به موجب رای هیات عمومی دیوان عدالت اداری به شماره 1501 الی 1527 ـ 1393/09/24 و رای هیات عمومی به شماره 66 الی 88 ـ 1392/02/02 اخذ عوارض مجدد تحت هر عنوان از سوی شوراهای مختلف ممنوع است.

دادنامه 1528 ـ 1393/09/24 هیات عمومی دیوان عدالت اداری

رای شماره 1796 الی 1805 و 1808ـ1393/10/29 هیات عمومی دیوان عدالت اداری

دادنامه شماره 210 ـ 1395/03/18 هیات عمومی دیوان عدالت اداری

4ـ با توجه به وجود متن‌های مصوبه نیاز می‌باشد یک سری موارد که در دادخواست اشاره نکردم در اینجا برای روشن شدن بیشتر مطرح نمایم:

در بند 1 مصوبه شماره 29223 به دلیل گفته شده چون اصل «عوارض تمدید پروانه» خلاف قانون می‌باشد پس اظهارنظر در مورد افزایش آن در شرایط خاص نیز خلاف می‌باشد.

در بند 2 مصوبه شماره 29223 به موضوعی اشاره می‌کند که قانون اتمام حجت کرده است و نیازی به تکرار در مصوبه‌ای خاص نمی باشد ولی این موضوع خطرناک نشان دهنده اعمال خلاف قانون در گذشته می‌باشد که می‌تواند روح قانون گریزی بدنه شهرداری را نشان دهد.

در بند 2 این مصوبه اصل حقوق مالکانه را زیر سوال می‌برد و بهره‌برداری از یک پروژه ساختمانی را به جای اینکه از لحاظ فنی بررسی کند که مستقیما با جان انسان های بهره بردار در ارتباط می‌باشد صرفا از دید اخذ عوارض بررسی می‌کند.»

متن مقرره مورد اعتراض به قرار زیر است:

«20 ـ جهت تمدید پروانه ساختمانی و مدت زمان اعتبار پروانه ساختمانی به استناد تبصره 2 ماده 29 قانون نوسازی و عمران شهری در پروانه‌های ساختمانی که از طرف شهرداری ها صادر می‌شود باید حداکثر مدتی که برای پایان یافتن ساختمان ضروری است، قید گردد. بنابراین مالکان می‌بایست برابر مهلت مقرر در پروانه نسبت به اتمام ساختمان و دریافت پایان کار اقدام نمایند، در غیر این صورت (مراجعه پس از مهلت مقرر و یا مراجعه جهت انجام اموری که مستلزم تمدید پروانه می‌باشد) مشمول عوارض بند 1 و 2 مصوبه فوق به شرح ذیل خواهند بود:

تبصره1: مدت زمان پروانه‌های ساختمانی مندرج در بند 20 به شرح ذیل می‌باشد:

الف) مجموع زیربنای ساختمان تا 2000 مترمربع به مدت 4 سال.

ب) مجموع زیربنای ساختمان بیش از 2000 مترمربع تا 5000 مترمربع به مدت 5 سال.

ج) مجموع زیربنای ساختمان بیشتر از 5000 مترمربع به مدت 7 سال.

تبصره2: اراضی که دارای پروانه ساختمانی بوده و در حال حاضر به صورت زمین یا فنداسیون می‌باشند و مدت زمان اعتبار آن طبق بندهای (الف، ب، ج) تبصره 1 به اتمام رسیده جهت تمدید اعتبار به نرخ و فرمول روز محاسبه و به ازای هر ماه تاخیر و مدت زمان مورد تقاضا جمعا مشمول پرداخت ماهانه 5/0% (نیم درصد) عوارض متعلقه حداکثر تا 15% برای یک دوره تمدید می‌گردند.

تبصره3: ساختمان‌های دارای پروانه که مدت زمان اعتبار آن طبق بندهای (الف، ب، ج) تبصره 1 به اتمام رسیده به ازای هر ماه تاخیر و یا مدت زمان مورد تقاضا جهت تمدید اعتبار به نرخ و فرمول روز محاسبه و مشمول پرداخت ماهانه 5/0% (نیم درصد) عوارض متعلقه و حداکثر 8% برای یک دوره تمدید می‌گردند.

تبصره4: کلیه مالکانی که در مهلت اعتبار پروانه طبق تبصره 1 عملیات ساختمانی را به اتمام رسانده مشروط بر اینکه عملیات ساختمانی (نماسازی، کف سازی و کارهای اجرایی داخلی) در مهلت یاد شده طبق آخرین گزارش ناظر و یا بازدید کارشناس شهرداری به پایان رسیده باشد، اما جهت طی تشریفات قانونی (از قبیل ارایه سند شش دانگ، نامه سازمان آتش نشانی، تایید شرکت‌های خدماتی، اداره استاندارد، اداره پست، ارایه گواهی کیفیت بنا و میـراث فـرهنگی) امکان صدور پایان کـار مقدور نباشد، در زمـان صـدور پایان کار مشمـول عـوارض تمدیـد نمی گردند."

در پاسخ به شکایت مذکور، رییس شورای اسلامی شهر شیراز به موجب لایحه شماره 758/98/ص ـ 1398/03/09 توضیح داده است که:

«ریاست محترم هیات عمومی دیوان عدالت اداری

با سلام

با احترام بازگشت به ابلاغیه پرونده شماره 9709980905800397 و کلاسه 9700871 موضوع درخواست آقای عباس حکایتی در خصوص تقاضای ابطال ماده 20 فصل دوم کتابچه عوارض سال 1396 شورای اسلامی شهر شیراز دفاعیات این شورا به شرح ذیل تقدیم می‌گردد:

ایرادات شکلی:

1ـ با عنایت بر اینکه نامبرده تقاضای ابطال ماده 20 فصل دوم کتابچه عوارض سال 1396 را تقاضا نموده است و در فصل دوم کتابچه مزبور صرفا یک ماده واحده می‌باشد و ماده 20 ذکر نشده است لذا تقاضای نامبرده صحیح نبوده و ایراد دارد و دادخواست ایشان می‌باید رد یا اصلاح گردد.

2ـ اگر مد نظر شاکی بند 20 فصل دوم کتابچه عوارض سال 1396 (در اساس بند 20 مصوبه شماره 5848/93/ص ـ 1393/11/09) می‌باشد این مصوبه در سال 1397 و طی مصوبه شماره 4328/97/ص ـ 1397/11/02 اصلاح شده و در حال حاضر عوارضی به عنوان عوارض تمدید پروانه و مورد نظر شاکی وجود نداردکه مورد درخواست ابطال قرار گیرد.

3ـ به فرض صحت درخواست شاکی (منظور قبول تقاضای ابطال بند 20 مصوبه 5848/93/ص ـ 1393/11/09 به جای تقاضای ابطال ماده 20 فصل دوم) و قبول آن از طرف هیات عمومی دیوان عدالت اداری لازم به توضیح است که تمامی تبصره‌های بند 20 مربوط به اخذ عوارض نبوده و تبصره 1 آن در خصوص زمان اعتبار پروانه‌های ساختمانی است که به استناد تبصره 2 ماده 29 قانون نوسازی و عمران شهری و همچنین ضوابط و مقررات شهرسازی و مقررات ملی ساختمان و ضوابط طرح تفصیلی شهر شیراز به تصویب رسیده است و تقاضای ابطال کل بند 20 صحیح نمی باشد.

4ـ شاکی در ابتدای صفحه دوم دادخواست ارسالی عبارت «تجدید پروانه ساختمانی» را استفاده کرده است در حالی که در فصل دوم مصوبه و کتابچه و صفحات ذکر شده در دادخواست، ذکری از «تجدید پروانه ساختمانی» نگردیده و معلوم نیست چرا شاکی این عبارت را به کار برده است.

ایرادات ماهوی

5 ـ همان طور که شاکی در ابتدای دلایل خود بیان کرده و در بند 20 کتابچه عوارض سال 1396 نیز آمده است مستند تصویب این بند تبصره 2ماده 29 قانون نوسازی و عمران شهری مصوب سال 1347 می‌باشد و در این تبصره به صراحت اجازه افزایش دو برابری عوارض پس از دو سال برای ساختمان‌هایی که در مهلت مقرر در پروانه بـه اتمام نـرسیده اند بـا افزایش 4 درصـدی عـوارض در نظر گرفته شـده است و بـا اختیار ذکـر شده در این قانـون شـورای اسلامی شهر شیراز اقـدام به وضع عوارض قانونی کرده است لذا تباصر 2 تا 4 ذیل بند 20 مصوبـه 5848/93/ص ـ 1393/11/09 مستند به قانون وضع شده است.

6 ـ همان طور که از محتوای تبصره 2 ماده 29 قانون نوسازی و عمران شهری مستفاد می‌شود عوارض تعیین شده دو برابری یا 4 درصد افزایش (ذکر شده در تبصره قانون مذکور) جهت تسریع در عملیات ساختمانی برای ساختمان‌های نیمه تمام و نازیبایی در شهر می‌باشد و این موضوع از جهتی کمک به جلوگیری از متروکه ماندن ملک و جلوگیری از ایجاد مشکلات ترافیکی، اجتماعی و در نهایت جلوگیری از نارضایتی شهروندان و زیبایی مبلمان شهری دارد.

7ـ استناد شاکی به موضوع برخلاف شرع بودن مصوبه مزبور صحیح نمی باشد زیرا همان طور که فوقا توضیح داده شد مستند این بند و تبصره‌های ذیل آن اولا: تبصره 2 ماده 29 قانون نوسازی و عمران شهری و ضوابط و مقررات طرح تفصیلی، مقررات ملی ساختمان و ضوابط شهرسازی ثانیا: تبصره 1 ماده 50 قانون مالیات بر ارزش افزوده و اختیار وضع عوارض محلی و ثالثا: بند 16 ماده 80 قانون تشکیلات، وظایف و انتخابات شوراهای اسلامی کشور و رابعا: آئین‌نامه اجرایی نحوه وضع و وصول عوارض توسط شوراهای اسلامی شهر مصوب سال 1375 و اصلاحات بعدی می‌باشد.

8 ـ استناد شاکی به ماده 59 قانون رفع موانع تولید اقامت پذیری و ارتقای نظام عالی کشور نیز فاقد وجاهت قانونی می‌باشد زیرا ماده فوق‌الذکر دریافت وجه مازاد بر عوارض را ممنوع دانسته است این در حالی است که عوارض موضوع مصوبه مورد اعتراض در خصوص تمدید پروانه ساختمانی می‌باشد و در ازای اعتبار بخشیدن به پروانه ساختمانی جهت شروع یا ادامه عملیات ساختمانی از سوی مالک می‌باشد.

علی ایحال با عنایت به مراتب فوق و با توجه به غیر موجه بودن تقاضای شاکی و توجه به این نکته مهم که اساسا شاکی تقاضای ابطال ماده 20 فصل دوم کتابچه عوارض سال 1396 را کرده است و در فصل دوم کتابچه عوارض سـال 1396 مـاده 20 وجـود ندارد و همچنین عـوارض تمدید پروانـه از مصوبات اخیر حذف گردیده است و لذا مصوبه‌ای بابت تمدید عوارض موجودیت ندارد تا درخواست ابطال گردد. لذا تقاضای رد درخواست نامبرده را خواهانیم.»

هیات عمومی دیوان عدالت اداری در تاریخ 1398/07/23 با حضور رییس و معاونین دیوان عدالت اداری و روسا و مستشاران و دادرسان شعب دیوان تشکیل شد و پس از بحث و بررسی با اکثریت آرا به شرح زیر به صدور رای مبادرت کرده است.

رای هیات عمومی

طبق تبصره 2 ماده 29 قانون عمران و نوسازی شهری مصوب 1347 مقرر شده است: « در پروانه‌های ساختمانی که از طرف شهرداری ها صادر می‌شود باید حداکثر مدتی که برای پایان یافتن ساختمان ضروری است قید گردد و کسانی که در میدان ها و معابر اصلی شهر اقدام به ساختمان می‌کنند باید ظرف مدت مقرر در پروانه ها ساختمان خود را به اتمام برسانند و در صورتی که تا دو سال بعد از مدتی که برای اتمام بنا در پروانه قید شده باز هم ناتمام بگذارند عوارض مقرر در این قانون به دو برابر افزایش یافته و از آن به بعد نیز اگر ساختمان همچنان ناتمام باقی بماند برای هر دو سالی که بگذرد عوارض به دو برابر ماخذ دو سال قبل افزایش خواهد یافت تا به 4 درصد در سال بالغ گردد.» بنابراین بند 20 از دفترچه مجموعه ضوابط و مقررات شهری تحت عنوان تمدید پروانه ساختمانی مصوب شورای اسلامی شهر شیراز برای سال 1396 مغایر قانون مذکور و خارج از حدود اختیارات شورای اسلامی شهر وضع شده و مستند به بند 1 ماده 12 و مواد 88 و 13 قانون تشکیلات و آئین دادرسی دیوان عدالت اداری مصوب سال 1392 از تاریخ تصویب ابطال می‌شود.

رییس هیات عمومی دیوان عدالت اداری ـ محمدکاظم بهرامی