رای شماره 1075 هیات عمومی دیوان عدالت اداری با موضوع: ابطال بند 3 مصوبه شماره 3995/93/4/ش ـ 1393/04/25...

گردش کار: سرپرست معاونت حقوقی و نظارت همگانی سازمان بازرسی کل کشور به موجب شکایت نامه شماره 156181ـ 1397/07/16 اعلام کرده است که:

«حجت‌الاسلام والمسلمین جناب آقای بهرامی

رییس محترم دیوان عدالت اداری

سلام علیکم

احتراما به استحضار می‌رساند: مصوبات شورای اسلامی شهر مشهد از جهت انطباق با قانون در این سازمان مورد بررسی قرار گرفت که نتیجه به شرح ذیل برای استحضار اعلام می‌گردد:

1ـ شهرداری مشهد به موجب لایحه شماره 30653/21ـ 1380/10/11 درخواست نموده تا کلیه کارکنان شهـرداری و سازمان‌های وابسته (اعم از کارگر، کارمند، مستخدم موقت و مامور به خدمت) در طول دوران خدمت، مجاز به استفاده رایگان از یک مورد صدور پروانه و پایانکار ساختمان مسکونی (مشروط بر اینکه سند ملک به نام کارمند و یا همسر وی باشد) در حد تراکم مجاز و تا سقف 300 مترمربع باشند. این موضوع در شورای اسلامی شهر مشهد مطرح و نهایتا شورای اسلامی شهر مذکور طی مصوبه شماره 1381/02/11ـ 1383/02/23 [223/83ـ 1381/02/11] نسبت به اعمال برخی اصلاحات در آن اقدام و جهت اجرا به شهرداری مشهد ابلاغ نموده است.

2ـ مطابق بند (3) مصوبه شماره 3995/93/4/ش ـ 1393/04/25 شورای اسلامی شهر موصوف، تصریح شده است که معافیت از پرداخت عوارض متعلقه شهرداری برای یکصد و بیست مترمربع بنای مسکونی به مالکیت خویش یا متناسب با آن در مالکیت مشاعی برای کارکنان شهرداری و سازمان‌های وابسته (رسمی، مستخدم موقت، پیمانی و قرارداد معین تحت پوشش بیمه و صندوق‌های بازنشستگی) اعمال گردد.

3ـ به موجب مصوبه شماره 5375/94/4/ش ـ 1393/04/22 شورای اسلامی شهر مزبور نیز تصویب گردیده که افراد بازنشسته و از کارافتاده (مستمری، موظفی و مقرری بگیر) نیز مشمول مصوبه قبلی می‌باشند.

در حالی که به موجب تبصره 3 ماده 50 قانون مالیات بر ارزش افزوده (مصوب سال 1387) قوانین و مقررات مربوط به اعطا تخفیف و یا معافیت از پرداخت عوارض یا وجوه به شهرداری ها و دهیاری‌ها ملغی شده است. از طرف دیگر ماده 181 قانون برنامه پنجم توسعه جمهوری اسلامی ایران (زمان تصویب مصوبه) مقرر داشته است: «هرگونه تخفیف، بخشودگی حقوق و عوارض شهرداری ها توسط دولت و قوانین مصوب به تامین بودجه آن از بودجه عمومی سالانه کشور است، در غیراین صورت بخشودگی و تخفیف حقوق و عوارض شهرداری ها ممنوع است» از این رو بند 3 مصوبه شماره 3995/93/4/ش ـ 1393/04/25 و مصوبه شماره 5375/94/4/ش ـ 1394/04/22 و مصوبه شماره 1381/02/11ـ 1383/02/23ـ [223/83ـ 1381/02/11] شورای اسلامی شهر مشهد مبنی بر اعطای تخفیف در پرداخت انواع عوارض و تراکم مغایر با احکام قانونی یاد شده بوده و ابطال آن‌ها مورد تقاضا می‌باشد.

شایان ذکر است هیات عمومی دیوان عدالت اداری در مورد مشابه مصوبه شماره 160/1335/13455ـ 1388/09/17 شورای اسلامی شهر تهران دایر بر کمک به کارکنان شهرداری و اعطا تخفیف در پرداخت انواع عوارض و تراکم را به موجب دادنامه شماره 627ـ1396/07/04 و مصوبه شماره 30604ـ1391/10/17 شورای اسلامی شهر شیراز را با موضوع اعطا معافیت از پرداخت عوارض به کارکنان شهرداری، به موجب دادنامه شماره 26ـ1396/01/15 ابطال کرده است. موجب امتنان است از نتیجه تصمیم متخذه این سازمان را مطلع نمایند.»

متن مصوبات مورد اعتراض به قرار زیر است:

الف ـ بند 3 مصوبه شماره 3995/93/4/ش ـ 1393/04/25 شورای اسلامی شهر مشهد:

«جناب آقای مرتضوی

شهردار محترم مشهد مقدس

موضوع: تسهیلات ویژه برای کارکنان شهرداری مشهد و سازمان‌های وابسته

سلام علیکم

با احترام لایحه شماره 41852/13/21ـ 1393/03/13 شهرداری مشهد در زمینه تسهیلات ویژه برای کارکنان شهرداری مشهد و سازمان‌های وابسته در جلسه علنی مورخ 1393/04/24 شورای اسلامی شهر مشهد مطرح شد و به شرح زیر به تصویب رسید:

متن مصوبه:

ماده واحده: به شهرداری مشهد اجازه داده می‌شود به منظور تحقق رهنمودهای مقام معظم رهبری (حفظه ا... تعالی) و سیاست‌های جمعیتی جمهوری اسلامی ایران برای تسهیل امر ازدواج جوانان و ازدیاد نسـل و همچنین افزایش انگیزه مندی کارکنان شهرداری و سازمان‌های وابسته (رسمی، مستخدم موقت، پیمانی و قرارداد معین تحت پوشش بیمه و صندوق‌های بازنشستگی) امتیاز مورد نیاز تسهیلات زیر را در بودجه سالانه شهرداری پیش بینی و به افراد واجد شرایط پرداخت نماید:

1ـ اعطای تسهیلات زیر برای یک بار در طول دوره خدمت به هر یک از کارکنان که ازدواج رسمی دایم می‌نمایند.

الف: پرداخت تسهیلات قرض‌الحسنه به شرح زیر با اقساط بلندمدت ده ساله و با ضمانت معتبر با ضمانت یک نفر از کارکنان رسمی که تضامنا به همراه فرد متقاضی نسبت به اصل و اقساط مربوط، متعهد خواهند بود.

الف ـ1: مبلغ بیست میلیون تومان وام قرض‌الحسنه به افرادی که مهریه ثبت شده در ازدواج آن‌ها تا 14 سکه بهار آزادی باشد.

الف ـ2: مبلغ پانزده میلیون تومان وام قرض‌الحسنه به افرادی که مهریه ثبت شده در ازدواج آن‌ها تا 144 سکه بهار آزادی باشد.

الف ـ3: مبلغ ده میلیون تومان وام قرض‌الحسنه به افرادی که مهریه ثبت شده در ازدواج آن‌ها بیش از 144 سکه بهار آزادی باشد.

ب: استفاده از تسهیلات رفاهی رستوران کوهسنگی برای برگزاری مراسم عروسی تا سقف 200 و با 50% تخفیف.

تبصره: به زوج هایی که هر دو از کارکنان شهرداری مشهد و سازمان‌های وابسته می‌باشند، فقط یک وام ازدواج به شرح فوق پرداخت خواهد شد.

2ـ پرداخت هدیه ریالی به ترتیب یک میلیون تومان برای فرزند اول، دو میلیون تومان برای فرزند دوم، سه میلیون تومان برای فرزند سوم و چهار میلیون تومان برای فرزند چهارم و بیشتر.

تبصره: پرداخت هدیه ازدواج منوط به گذراندن 6 ساعت مشاوره ازدواج (مهارت‌های زندگی) و پرداخت هدیه تولد فرزند اول نیز منوط به گذراندن 6 ساعت مشاوره خانواده (تربیت فرزند) می‌باشد.

3ـ معافیت از پرداخت عوارض متعلقه شهرداری برای یکصد و بیست مترمربع بنای مسکونی به مالکیت خویش متناسب با آن در مالکیت مشاعی.

تبصره: بهره مندی از مزایای این بند فقط برای یک بار در طول دوره خدمت می‌باشد ولیکن استفاده از مزایای این بند، مانع استفاده از تسهیلات مربوط به ایثارگران و غیره نخواهد بود.

4ـ اعتبارات مورد نیاز و مبلغ هزینه کرد شهرداری برای اجرای این مصوبه در سال 1393 در اصلاح و متمم بودجه پیش بینی و به تصویب شورای اسلامی شهر برسد.

بدیهی است این مصوبـه با رعایت ماده 80 قانون تشکیلات، وظایف و انتخابات شوراهای اسلامی کشور لازم‌الاجراست.»

ب ـ مصوبه شماره 5375/94/4/ش ـ 1394/04/22 شورای اسلامی شهر مشهد:

«جناب آقای مرتضوی

شهردار محترم مشهد مقدس

موضوع: استفساریه تسهیلات ویژه کارکنان شهرداری مندرج در مصوبه شماره 3995/93/4/ش ـ 1393/04/25

سلام علیکم

با احترام لایحه شماره 44273/94/21ـ 1394/03/16 در ارتباط با استفساریه تسهیلات ویژه کارکنان شهرداری مندرج در مصوبه شماره 3995/93/4/ش ـ 1393/04/25 در جلسه علنی مورخ 1394/04/21 شورای اسلامی شهر مشهد مقدس مطرح شد و به شرح زیر به تصویب رسید:

متن مصوبه:

ماده واحده: با توجه به اینکه قید مذکور در تبصره بند 3 صرفا ناظر به محدودیت یک بار استفاده کارکنان در طول خدمت است، تسهیلات مندرج در بند 3 مصوبه شماره 3995/93/4/ش ـ 1393/04/25 در سقف بودجه مصوب، می‌تواند افراد بازنشسته و از کار افتاده (مستمری، موظفی و مقرری بگیران) را نیز شامل شود.

بدیهی است این مصوبه با رعایت قانون تشکیلات، وظایف و انتخابات شوراهای اسلامی کشور لازم‌الاجراست. »

ج ـ مصوبه شماره 223/83ـ 1381/02/11 شورای اسلامی شهر مشهد:

«جناب آقای مهندس نوروزی

شهردار محترم مشهد

سلام علیکم

احتراما لایحه شماره 30653/31ـ 1380/10/11 در خصوص استفاده رایگان یک مورد پروانه و پایانکار ساختمانی برای کلیه کارکنان شهرداری و سازمان‌های وابسته (اعم از کارگر، کارمند، مستخدم موقت، مامور به خدمت، مستخدمان موقت وکارکنانی که به صورت مامور در شهرداری فعالیت دارند در جلسه مورخ 1381/03/07 شورای اسلامی مطرح و به شرح زیر مورد تصویب قرار گرفت:

به شهرداری مشهد اجازه داده می‌شود در جهت کمک به تامین مسکن کارکنان، تسهیلات زیر را برای یک نوبت، در طول دوران خدمت آنان فراهم نماید.

الف: کلیه کارکنان شهرداری و سازمان‌های وابسته (اعم از کارگر، کارمند، مستخدم موقت، و مامور به خدمت به جز قرارداد موقت) در طول دوران خدمت مجاز به استفاده رایگان از یک مورد صدور پروانه ساختمانی مسکونی (مشروط به اینکه سند رسمی مالکیت ملک مورد تقاضا به نام کارکنان متقاضی و یا همسر آن‌ها و یا افراد تحت تکفل صغیر آن‌ها باشد.) در حد تراکم مجاز و تا سقف 000/000/5 ریال می‌باشند.

تبصره1ـ به زمین‌های به اسناد رسمی آستان قدس رضوی و سایر موقوفات که در عرف سند مالکیت بوده و مالک شناخته می‌شوند نیز مشمول می‌گردد.

ب: مستخدمین موقت و کارکنانی که به صورت مامور در شهرداری فعالیت دارند با داشتن حداقل سه سال سابقه کار در شهرداری و سازمان‌های وابسته مشمول تسهیلات مذکور می‌شوند.

تبصره2ـ به رقم ارایه شده در سال‌های آتیه سالیانه 10% به عنوان تورم اضافه می‌گردد.

تبصره3ـ افراد دارای قرارداد موقت که حداقل 6 سال سابقه کار دارند تسهیلات مذکور شامل می‌شود. مراتب جهت اطلاع و اقدام لازم اعلام می‌گردد.»

در پاسخ به شکایت مذکور، رییس شورای اسلامی شهر مشهد مقدس به موجب لایحه شماره 18250/97/5/ش ـ 1397/10/25 توضیح داده است که:

«ریاست محترم هیات عمومی دیوان عدالت اداری

موضوع: لایحه دفاعیه دادخواست به کلاسه پرونده 9702589

با سلام عطف به ابلاغ نسخه دوم دادخواست مطروحه به شماره پرونده 9702589، با موضوع درخواست ابطال بند 3 مصوبه شماره 3995/93/4/ش ـ 1393/04/25 و مصوبه 5375/94/4/ش ـ 1394/04/22 شورای اسلامی شهر مشهد در خصوص موضوع تسهیلات مسکن کارکنان شهرداری مشهد، متعاقب گزارش شماره 156181ـ 1397/07/16 سرپرست معاونت حقوقی و نظارت همگانی سازمان بازرسی کل کشور، در وقت مقرر قانونی دفاعیات لازم تقدیم حضور می‌شود:

1ـ همان طور که مستحضرید تامین مسکن شهروندان جامعه به ویژه اقشار کم درآمد مورد تاکید قانونگذار در قانون اساسی و قوانین عادی بوده هست.

2ـ همان طور که مستحضرید در قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران در اصول دوم، سوم، سی و یکم و چهل و سوم بر ضرورت اتخاذ تدابیر و تسهیلات لازم برای خانه دار شدن آحاد جامعه تاکید دارد. در همین راستا آئین‌نامه اجرایی قانون نحوه ایجاد تسهیلات رفاهی برای کارکنان دولت مصوب سال 1367 و آئین‌نامه ایجاد تسهیلات برای تامین مسکن کارکنان دولت مصوب سال 1382 به تصویب هیات وزیران رسیده است. در این تصویب‌نامه ها بسیاری از وزارتخانه ها و دستگاه‌های اجرایی مکلف به تلاش برای تهیه و واگذاری زمین و تامین سهمیه مصالح ساختمانی، تدوین پروژه، تجمیع اراضی و ... جهت تامین مسکن کارکنان دولت شده اند و یقینا بخش عمده ای از هزینه‌های این اقدامات توسط ادارات و معمولا از بودجه دولت هزینه می‌شود و بانک ها نیز مکلف به اعطای وام‌های آسان و ارزان قیمت گردیده اند.

3ـ به موجب ماده 44 آئین‌نامه استخدامی کارکنان شهرداری‌های کشور، شهرداری ها نیز موظف شده اند تسهیلات رفاهی براساس مقررات رفاهی سازمان‌های دولتی و وابسته به دولت نظیر قانون نحوه ایجاد تسهیلات رفاهی برای کارکنان دولت مصوب 1367 را به طرق مقتضی تهیه و اقدام و مساعی لازم را به عمل آورند. در راستای تحقق این مهم اقدام اولیه شهرداری و شورای اسلامی شهر مشهد مصوبه شماره 560 سال 1381 بود که به موجب این مصوبه کارکنان شهرداری مشمول 000/000/5 ریال بخشودگی پروانه ساختمان می‌شوند (به این مبلغ هر سال 10% افزوده می شد)، در سال 1391 و در پی رهنمودهای مقام معظم رهبری (حفظه ا... تعالی) و سیاست‌های جمعیتی جمهوری اسلامی ایران برای تسهیل امر ازدواج و فرزندآوری، شهرداری مشهد به موجب لایحه‌ای تسهیلات رفاهی، برای ترغیب کارکنان در این خصوص را ارایه می‌نماید، که نتیجه آن مصوبه‌ای می‌شود که اکنون درخواست ابطال آن شده است و در یکی از بندهای آن، اعطای پروانه ساختمان رایگان به میزان 120 مترمربع نیز قرار دارد.

4ـ سازمان بازرسی کل کشور در گزارش خود به تبصره ذیل ماده 181 قانون برنامه پنجم توسعه و همچنین تبصره 3 ماده 50 قانون مالیات بر ارزش افزوده استناد کرده است که در پاسخ به استحضار می‌رساند:

اولا: مصوبه در زمان اعتبار قانون برنامه پنجم تصویب و تمامی مراحل قانونی خود را از جمله بررسی در هیات تطبیق مصوبات شوراهای اسلامی با قوانین در فرمانداری مشهد گذرانده است و با توجه به اینکه محل تامین بودجه تمامی تسهیلات مقرر در مصوبه (از جمله مسکن) به موجب بند 4 از محل بودجه‌های سالیانه و در ردیف بودجه رفاهی شهرداری می‌باشد، با قانون برنامه پنجم توسعه و همچنین با توچه به اینکه مصوبات مورد اعتراض با رعایت ماده 50 قانون مالیات بر ارزش افزوده بوده مغایرتی با قوانین یاد شده مشاهده نشده است.

ثانیا: چنانچه شهرداری و شورای اسلامی شهر مشهد به هنگام نگارش لایحه و تصویب آن، همانند سایر ردیف‌های تسهیلات اعطای مبلغی معادل هزینه‌های صدور پروانه و پایانکار ساختمان برای 120 مترمربع را در نظر می گرفتند، گرچه از نظر شکلی صورت مصوبه مغایرتی با قوانین استنادی نداشت، لیکن در عمل شرایط کنونی حاکم بود، یعنی تامین بودجه آن از محل هزینه‌های رفاهی صورت می‌گرفت. فی الجمله مصوبات شوراهای اسلامی شهرها از مصادیق تصویب‌نامه‌های موضوع ماده 4 قانون اصلاح موادی از قانون تشکیل سازمان بازرسی کل کشور مصوب مرداد ماه 1375 نیستند که هیات عمومی دیوان توجه لازم به آن را خواهند نمود. بنابراین با جمع مطالب فوق تقاضای تصمیم شایسته لازم را استدعا دارد.»

هیات عمومی دیوان عدالت اداری در تاریخ 1398/06/12 با حضور رییس و معاونین دیوان عدالت اداری و روسا و مستشاران و دادرسان شعب دیوان تشکیل شد و پس از بحث و بررسی با اکثریت آرا به شرح زیر به صدور رای مبادرت کرده است.

رای هیات عمومی

نظر به اینکه مطابق بند 9 اصل 3 قانون اساسی رفع تبعیضات ناروا و ایجاد امکانات عادلانه برای همه در تمام زمینه‌های مادی و معنوی از وظایف دولت به معنای حاکمیت تعیین شده است و طبق تبصره 3 ماده 50 قانون مالیات بر ارزش افزوده مصوب سال 1387 قوانین و مقررات مربوط به اعطا تخفیف یا معافیت از پرداخت عوارض یا وجوه به شهرداری ها و دهیاری‌ها ملغی گردیده است و همچنین بر اساس تبصره ماده 181 قانون برنامه پنجساله پنجم توسعه جمهوری اسلامی ایران هرگونه تخفیف، بخشودگی حقوق و عوارض شهرداری ها توسط دولت و قوانین مصوب به تامین آن از بودجه عمومی سالانه کشور منوط شده است و در غیراین صورت بخشودگی و تخفیف حقوق و عوارض شهرداری ممنوع است و هیات عمومی دیوان عدالت اداری در آرا متعدد و از جمله دادنامه شماره 627ـ 1396/07/04 این گونه مصوبات را مغایر قانون و خارج از حدود اختیارات دانسته است، بنابراین مصوبات مورد شکایت مغایر قانون است و مستند به بند 1 ماده 12 و ماده 88 قانون تشکیلات و آئین دادرسی دیوان عدالت اداری مصوب سال 1392 ابطال می‌شود.

رییس هیات عمومی دیوان عدالت اداری ـ محمدکاظم بهرامی