رای شماره 250135 هیات عمومی دیوان عدالت اداری با موضوع:...

شماره 9901817                                                                       1403/10/24

بسمه تعالی

مدیرعامل محترم روزنامه رسمی جمهوری اسلامی ایران

یک نسخه از رای هیات عمومی دیوان عدالت اداری با شماره دادنامه 140331390000250135 مورخ 1403/02/04 با موضوع: «الف. تبصره2 قسمت توضیحات تعرفه شماره (2ـ20) از تعرفه عوارض محلی سال 1399 مصوب شورای اسلامی شهرازنا تحت عنوان عوارض ارزش افزوده ناشی از اجرای تعریض یا توسعه شهری ابطال نشد

ب. به تبعیت از نظر فقهای شورای نگهبان اطلاق تبصره1 از تعرفه شماره 2ـ20 از تعرفه عوارض محلی سال 1399 مصوب شورای اسلامی شهرازنا در حد مقرر درنظریه شماره 44040/102 مورخ 1403/08/19 فقهای شورای نگهبان، بطلان آن از تاریخ تصویب اعلام گردید» جهت درج در روزنامه رسمی به پیوست ارسال می‌گردد.

مدیرکل هیات عمومی و هیاتهای تخصصی دیوان عدالت اداری ـ یداله اسمعیلی فرد

تاریخ دادنامه: 1403/02/04     شماره دادنامه: 140331390000250135

شماره پرونده: 9901817

مرجع رسیدگی: هیات عمومی دیوان عدالت اداری

شاکی: آقای ایمان قوامی فرد 

طرف شکایت: شورای اسلامی شهرازنا

موضوع شکایت و خواسته: ابطال تبصره2 قسمت توضیحات تعرفه شماره (2ـ20) سال 1399 از تعرفه عوارض و بهای خدمات محلی مصوب شورای اسلامی شهرازنا تحت عنوان عوارض ارزش افزوده ناشی از اجرای طرح‌های تعریض یا توسعه شهری

گردش کار: شاکی به موجب دادخواستی ابطال تبصره1 و 2 تعرفه شماره (2ـ20) سال 1399 از تعرفه عوارض و بهای خدمات محلی مصوب شورای اسلامی شهرازنا را خواستار شده و در جهت تبیین خواسته به طور خلاصه اج مالا اعلام کرده است که:

"ارزش افزوده برای مالک زمانی ایجاد می‌گردد که بتواند از اجرای طرح منتفع شود. لذا اگر قایل به دین باشیم یکی از ارکان هر دینی زمان ایجاد آن است که زمان وصول تابع آن است. حال در تبصره2 تعرفه مورد شکایت علاوه بر این که مطالبات مالک درخصوص میزان عقب نشینی را با عوارض ارزش افزوده تماما قابل تهاتر دانسته که خلاف مسلم شرع است، تهاتر دیون که در حکم پرداخت می‌باشد و سبب تسویه دیون می‌شود و این امر با توجه به قهری بودن تهاتر بدون اراده مالک حاصل می‌شود، تالی فاسد این حکم ضروری است که صرف اجرای طرح را سبب ایجاد ارزش افزوده تلقی نموده و زمان اخذ و دریافت آن را نیز زمان اجرا بدانیم. طبعا سبب آن خواهد شد که دستگاه مجری قایل به تهاتر و تسویه آن‌ها بدون لحاظ این که ارزش افزوده چه زمانی ایجاد می‌شود و زمان وصول عوارض چه زمانی است، باشد. یکی از ارکان تهاتر وفق ماده 296 قانون مدنی، وحدت زمان تادیه است. حال با عنایت به این که عوارض به تاریخ اجرای طرح و زمان وصول آن تابع امکان استفاده مالک و استفاده عملی وی و نه مراجعه وی به شهرداری بابت هرامری در رابطه با ملک می‌باشد و این موضوع به طور کلی و علی‌الاطلاق در مصوبه مزبور قید گردیده است، لذا حکمی ضروری و غیر شرعی بوده که مقتضی ابطال است.

از طرف دیگر عبارت «اگر شهرداری خسارتی به مالک پرداخت ننماید»، با توجه به این که مقدار تعریض از مالکیت مشروع اشخاص بدون اراده آن‌ها کسر می‌شود که حسب «ضرورت اجرای طرح‌های عمومی» و برای رفاه عموم است و الا طبق اصل تسلیط و عموم روایت «الناس مسلطون علی اموالهم»، اصل بر رعایت حرمت حقوق مالکانه اشخاص است و نمی تواند بدون ضرورت و جبران کامل خسارت، آن‌ها را از حقوق مالکانه خود محروم ساخت. حال اگر بخواهیم طبق تبصره فوق عمل نماییم و شهرداری را مجاز به عدم پرداخت خسارت نماییم و عوض آن را عوارضی به نام عوارض ارزش افزوده قرار دهیم که هنوز ماهیت و ارکان و شرایط اجرای آن به درستی تبیین نشد ه و حتی علی رغم تبیین، خود جزیی از ارزش افزوده ایجاد شده برای مالک است و نه معادل قیمت و بهای ملک او و عوض آن، لذا با عنایت به احکام بیع در قانون مدنی و رساله فق ها بالاخص رساله امام خمینی (ره) که خرید و فروش املاک باید اختیاری و در کمال آزادی و رغبت انجام پذیرد در غیراین صورت از موارد غصب به حساب می‌آید و این که در باب فقه و قانون تملک مجانی نداریم و تملک رایگان در موارد متعددی در آرا هیات عمومی دیوان عدالت اداری خلاف اصل تسلیط و مالکیت مشروع تشخیص داده شده است وهمچنین «تهاتر» خود مستلزم وحدت زمان تادیه دو دین است و بدون اراده اشخاص است، لذا حکمی کاملا ضروری و خلاف شرع می‌باشد.

هم چنین طبق نظریه فقهای شورای نگهبان در غیر شرعی بودن ماده 48 مصوبه شماره 3/91/6014/ش مورخ 1391/12/22 شورای اسلامی شهر مشهد «گرفتن اراضی مالکین بدون رضایت ایشان خلاف شرع می‌باشد و اعطای تراکم تشویقی به صورت تهاتر بدون رضایت مالکین نمی تواند رافع ایراد شرعی باشد» لذا پر واضح است حتی تراکم اعطایی نیز از باب تهاترابطال گردیده است.

با عنایت به این که «تهاتر» طبق فصل ششم قسمت دوم کتاب دوم قانون مدنی از اسباب سقوط تعهد و در حکم پرداخت و تسویه دیون می‌باشد و در ما نحن فیه اولا شرایط ایجاد دین محقق و ثابت نبوده و ثانیا زمان تادیه آن معین و مشخص نبوده و تابع استفاده و انتفاع برای مالک است، لذا به نظر تهاتر مقدار تعریضی با عوارض مصوب صحیح و منطبق بر قانون علی‌الخصوص مادتین 295 و 296 قانون مدنی نمی باشد.

از طرف دیگر وفق آیین‌نامه مالی شهرداری ها، خود شهرداری ها در درآمد ها و مخارج خود تابع محدودیت‌هایی است که مجوز تهاتر را که سبب سواستفاده شود، نمی دهد. ازجمله ماده 33 آیین‌نامه مالی فوق که پرداخت هزینه ها را مستلزم طی مراحل می‌داند و مجوزی برای تهاتر غیرارادی وجود ندارد. هم چنین طبق ماده 37 آیین‌نامه مالی فوق، استفاده از وجوه حاصله از درآمدها قبل از منظور داشتن آن هابه حساب قطعی درآمد به هر عنوان حتی به طور علی‌الحساب و یا برای پرداخت هزینه‌های ضروری و فوری ممنوع است. لذا هرگونه دریافت و پرداخت تابع قانون است و تهاتر که سبب تسهیل در پرداخت ها است در معاملات دستگاه‌های عمومی و دولتی به اراده آن‌ها درآمده و به ضرراشخاص و عموم می‌باشد خصوصا آن که این امر سبب لوث شدن تدقیق در میزان خسارت و ارزش افزوده ادعایی است که اغلب به مراتب باید کمتراز میزان خسارت باشد و تفاوت در میزان آن‌ها اقتضای عدم تهاتر را دارد.

هم چنین عبارت «اگر شهرداری خسارتی به مالک پرداخت ننماید»، کاملا مغایر با ماده 1 لایحه قانونی نحوه خرید و تملک اراضی و املاک برای اجرای برنامه‌های عمومی، عمرانی و نظامی دولت مصوب 1358 و لزوم احترام به حقوق مالکانه و اصول 22، 46 و 47 قانون اساسی است. هم چنین مغایر با دادنامه شماره 1884 مورخ 1397/09/27 هیات عمومی دیوان عدالت اداری درابطال ماده 48 مصوبه شماره 3/91/6014/ش مورخ 1391/12/22 شورای اسلامی شهر مشهد می‌باشد که پیرو نظریه فقهای شورای نگهبان خلاف شرع اعلام و ابطال گردیده است.

شایان ذکراست صلاحیت شوراهای اسلامی شهر در بند 80 ماده 16 قانون موسوم به شوراها احصا گردیده و بندی مربوط به تعیین عوض و مابه ازا سلب مالکیت اشخاص در آن تعیین نشد ه لذا تبصره مرقوم خارج از صلاحیت شورای اسلامی شهراست.

نظر به مراتب فوق‌الذکر و با امعان نظر به این که عوارض معترض به و اطلاق عبارتی آن مغایر شرع و قانون و خارج از حدود اختیار مقام واضع وضع گردیده و با وضع عوارض مصوب مذکور و اعلان عمومی آن، اخذ هر مبلغی با ابتنا بر آن غیر شرعی و فاقد وجاهت و استغنای حقوقی است و خارج از اختیارات واضع آن است و وفق مواد 301 و 303 قانون مدنی، مستوجب ضمان عین و منافع می‌باشد که با توجه به اخذ وجوه مارالذکر، بدین وسیله بدوا تقاضای ارجاع به شورای نگهبان جهت احراز خلاف شرع بودن آن و سپس ابطال تباصر مصوبه موضوعه معنونه شورای اسلامی شهرازنا از زمان تصویب مستندا به مواد 13 و 88 قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان عدالت اداری مصوب 1392 مورد استدعاست."

متن مقرره مورد شکایت به شرح زیر می‌باشد:

"تعرفه شماره (2ـ20) ـ عوارض ارزش افزوده ناشی از اجرای طرح‌های تعریض یا توسعه شهری سال 1399 مصوب شورای اسلامی شهرازنا

عوارض ارزش افزوده ناشی از اجرای طرح‌های تعریض یا توسعه معابر

ردیف ـ نوع عوارض

1ـ برای املاکی که پس از تعریض در بر معبر قرار می‌گیرند.

2ـ برای املاکی که پس از اجرای طرح دارای باقی مانده هستند.

3 ـ املاکی که عقب نشینی ندارند ولی معبر مشرف به ملک تعریض می‌شود.

ماخذ و نحوه محاسبه عوارض: 

مسکونی= (عرض معبر قدیم ـ عرض معبر جدید) × مساحت عرصه باقی مانده × 6p

تجاری= (عرض معبر قدیم ـ عرض معبر جدید) × مساحت عرصه باقی مانده × 9p

سایر= (عرض معبر قدیم ـ عرض معبر جدید) × مساحت عرصه باقی مانده × 7p

توضیحات:

.......

تبصره2: املاکی که دراثر تعریض معبر قسمتی از آن در طرح تعریض قرارگیرد و شهرداری خسارتی به مالک پرداخت ننماید ارزش افزوده در مقابل مطالبات مالک قابل تهاتراست."

در پاسخ به شکایت مذکور رییس شورای اسلامی شهرازنا به موجب لایحه شماره 99/869ش مورخ 1399/08/18 توضیحاتی داده که خلاصه آن به قرار زیراست: 

"به استناد بند 16 ماده 80 قانون تشکیلات، وظایف و انتخابات شوراهای اسلامی کشور و انتخاب شهرداران مصوب 1396 تصویب لوایح برقراری یا لغو عوارض شهر وهمچنین تغییر نوع و میزان آن با درنظر گرفتن سیاست‌های عمومی دولت که از سوی وزارت کشوراعلام می‌شود ازجمله وظایف و مسیولیت‌های شورای اسلامی شهرها است و در تبصره یک ماده 5 قانون اصلاح موادی از قانون برنامه سوم توسعه جمهوری اسلامی ایران موسوم به تج میع عوارض مصوب 1381 وضع عوارض محلی تجویز شده است. تعرفه مصوب شورای اسلامی شهرازنا با سیر مراحل قانونی تصویب گردیده و تعرفه مورد اشاره توسط شاکی (2ـ20) تحت عنوان عوارض ارزش افزوده ناشی از اجرای طرح‌های تعریض یا توسعه بوده که وضع عوارض برارزش افزوده منع قانونی نداشته چرا که ارزش افزوده از اموال مالک بوده و مانند سایراموال مالک جعل عوارض بر آن محذوری ندارد.

در سال 1370 پس از صدور مجوز شرعی مقام معظم رهبری در مورد وصول ارزش افزوده ناشی از اجرای طرح‌های عمرانی شهرداری ها وزارت کشور تعرفه عوارض حق تشرف را تهیه و به ریاست ج مهوری پیشن هاد و ایشان طی اصلاحاتی با اصل عوارض موافقت نمودند و تعرفه عوارض حق تشرف مشتمل را تهیه و به ریاست ج مهور پیشن هاد و ایشان طی اصلاحاتی با اصل عوارض موافقت نمودند و تعرفه عوارض حق تشرف مشتمل بر ماده واحده و چهار تبصره تصویب گردید و وزارت کشور طی بخشنامه شماره 34/3/1/26463 مورخ 1370/11/27 تعرفه عوارض مذکور را به استانداری‌های سراسر کشورابلاغ نمود. لذا وضع آن توسط مقام صلاحیت دار قانونی بوده و مغایر با قانون نمی باشد.

در پی استعلام رییس دیوان عدالت اداری درخصوص وضع و اخذ عوارض حق مشرفیت مصوب برخی از شهرداری ها و شوراهای اسلامی موضوع در جلسه 1395/04/23 فقهای شورای نگهبان مورد بحث واقع شده و در نهایت فق ها، جعل عوارض توسط مقنن بر حق مشرفیت را بلامانع دانسته اند. لذا مصوبه شورای اسلامی شهر که براساس قوانین و مقررات جاری کشور و به تجویز قانون گذار و تصویب مقام صلاحیت دار قانونی وضع شده است مغایر با قانون نمی باشد.

فقهای شورای نگهبان در جلسه 1376/05/23 بخشنامه 65678/18886/811 مورخ 1370/12/13 وزارت کشور درخصوص حق تشرف را تایید نموده و بیان داشته که چون حق تشرف با اذن ولی فقیه و امضا رییس جمهور صادرشده است، لذا نمی توان آن را خلاف شرع دانست.

هم چنین در نامه 200/37605/210/9000 مورخ 1394/03/12 اخذ عوارض بر حق مشرفیت را شرعی دانسته و منعی جهت وصول آن اعلام نکرده است و درنظریه 2665/102/96 مورخ 1396/06/15 جعل عوارض بر حق تشرف یا مشرفیت را خلاف شرع اعلام ننموده است. 

هیات عمومی در رای مورخ 1376/07/12 وضع عوارض حق تشرف را به تجویز قانون گذار و تصویب مقام صلاحیت دار قانونی دانسته و آن را خلاف قانون ندانسته و آرا 105 مورخ 1374/07/01، 1187 مورخ 1386/10/23 و 1229 مورخ 1386/10/23 وضع عوارض بر حق مشرفیت را مغایر با قانون و خارج از حدود اختیار تشخیص نداده است.

در پاسخ به ادعای شاکی درخصوص غیر شرعی بودن حق تشرف عرض می‌شود که حق تشرف غیرقانونی بوده اما جعل عوارض بر حق تشرف به استناد نظریه فقهای نگهبان و مستندات فوق‌الذکر قانونی می‌باشد. چرا که حق تشرف یک حق و جزیی از اموال فرد است اما وضع عوارض محلی بر آن توسط شوراهای اسلامی که براساس تصویب مقامات صلاحیت دار بوده منع قانونی ندارد.

دراین مصوبه هیچ گونه مطلب خلاف شرع یا مخالف با حقوق مالکانه اشخاص وجود ندارد و همان گونه که در تبصره‌های آن آمده است اولا زمان وصول را به هنگام مراجعه مالک یا قایم مقام وی موکول نموده و این یعنی رعایت حال شهروندان چرا که اگر غیراز این بود شهرداری می‌تواند عوارض ارزش افزوده ناشی از توسعه یا تعریض معابر را محاسبه و صورت حساب را برای مودی بدهکار بفرستند و چنان چه استنکاف نموده ازطریق مراجع قانونی وصول نماید. از طرف دیگراین تعرفه کاملا در جهت حفظ منافع اشخاص موضوع این تعرفه می‌باشد، چرا که مطابق تبصره2 تعرفه مورد شکایت ممکن است ملک شخصی در معرض توسعه معابر قرار بگیرد و از طرف دیگر همین ملک به جهت انجام طرح تعریض دارای ارزش افزوده گردد که در مورد اول از شهرداری طلبکار می‌شود و در مورد دوم بابت ارزش افزوده به شهرداری بدهکار می‌گردد. لذا این موضوع در تعرفه پیش بینی شده و مقرر گردیده که دراین صورت بدهی و بستانکاری فوق هر دو مورد در مقابل یکدیگر قرار گیرند اما نه به شکلی که در قانون مدنی تعریف شده (تهاتر) بلکه روند مرسوم این بوده که شهرداری نسبت به صدور چک در وجه مالک اقدام و ایشان چک را از حساب شهرداری در بانک برداشت و وصول می‌نماید و سپس به واحد درآمد شهرداری مراجعه، فیش به نام خود و بابت موضوع عوارض ارزش افزوده دریافت و با پرداخت فیش اقدام به واریز بدهی خود به حساب بانکی شهرداری می‌نماید. که این موضوع کاملا قانونی بوده، چرا که شهرداری هزینه خود را ازطریق صدور چک و برداشت از حساب و پرداخت به طلبکارانجام و در دفاتر مالی و حسابداری ثبت می‌نماید و مودی بدهکار نیز با دریافت فیش از واحد درآمد و واریز مطالبات شهرداری به حساب درآمدی شهرداری در بانک اقدام می‌نماید و این درآمد ناشی از عوارض برارزش افزوده در دفاتر مالی و درآمدی شهرداری ثبت می‌شود و آیین‌نامه مالی شهرداری کاملا رعایت می‌گردد. البته در عرف رایج شهروندان به این موضوع تهاتر می‌گویند (همانند سایراصطلاحات حقوقی که در عرف برخلاف مفهوم حقوقی آن به کار می‌رود) اما روند کار به آن شکلی بوده که شرح داده شد.

در تبصره3 نیز به حقوق مالکانه افراد احترام گذاشته شده واجرای طرح را منوط به تشخیص ضرورت اجرای طرح دانسته که این مطلب موید احترام به حقوق اشخاص، درنظر گرفتن منافع عمومی و تایید آن توسط مرجع صلاحیت دار است، چرا که شهرداری جهت اجرای طرح ها براساس نقشه‌های مصوب شورای عالی شهرسازی و معماری اقدام می‌نماید و قید عبارت ضرورت اجرای طرح به منزله اخذ مجوز مقامات صلاحیت دار است که در راستای منافع عمومی شکل می‌گیرد.

در نهایت بیان می‌دارد که شاکی هیچ گونه توجهی به این تعرفه نداشته زیرا مطابق تبصره3 زمانی تباصر 1 و 2 تعرفه 20 قابل وصول می‌باشد که شاکی درخواست غرامت بابت عقب نشینی ملک مورد نظر را داشته باشد که دراین صورت حقوق شهرداری (عوارض ارزش افزوده ناشی از اجرای طرح) و حقوق مالکانه اشخاص (غرامت عقب نشینی یا اجرای طرح) قابل وصول از یکدیگر بوده و به شرح قبلی و با انجام روند قانونی و ثبت درآمد و هزینه دراین خصوص و مطابق مطالب شرح داده شده در بند قبلی صورت می‌گیرد و هیچ اجبار و جبری دراین مورد وجود ندارد."

دراجرای ماده 84 قانون دیوان عدالت اداری پرونده به هیات تخصصی شوراهای اسلامی دیوان عدالت اداری ارجاع و هیات مذکور به موجب دادنامه شماره 140231390003147211 مورخ 1402/12/01، تبصره یک قسمت توضیحات تعرفه شماره (2ـ20) سال 1399 تحت عنوان عوارض ارزش افزوده ناشی از اجرای طرح‌های تعریض یا توسعه شهری مصوب شورای اسلامی شهرازنا را قابل ابطال تشخیص نداد و رای به رد شکایت صادر کرد. رای مذکور به علت عدم اعتراض از سوی رییس و یا ده نفراز قضات دیوان عدالت اداری قطعیت یافت.

رسیدگی به تبصره2 قسمت توضیحات تعرفه شماره (2ـ20) از تعرفه عوارض و بهای خدمات محلی سال 1399 مصوب شورای اسلامی شهرازنا در دستور کار هیات عمومی قرار گرفت.

 هیات عمومی دیوان عدالت اداری در تاریخ 1403/02/04 با حضور رییس و معاونین دیوان عدالت اداری و روسا و مستشاران شعب دیوان تشکیل شد و پس از بحث و بررسی با اکثریت آرا از بعد قانونی به شرح بند (الف) رای زیر و از بعد شرعی به شرح بند (ب) مطابق وصول پاسخ شماره 102/44040 مورخ 1403/08/19 شورای نگهبان مبنی براین که «اطلاق تبصره 1 نسبت به مواردی که ارزش افزوده هنوز به میزان تعیین شده بالفعل نشده است و مالک نیز توانایی پرداخت را در آن زمان نداشته باشد، بدون توافق و رضایت، خلاف شرع شناخته شد.» به شرح زیر به صدور رای مبادرت کرده است.

رای هیات عمومی

الف: براساس بند 16 ماده 80 قانون تشکیلات، وظایف و انتخابات شوراهای اسلامی کشور و انتخاب شهرداران مصوب سال 1375 با اصلاحات بعدی، تصویب لوایح برقراری یا لغو عوارض شهر وهمچنین تغییر نوع و میزان آن درنظر گرفتن سیاست عمومی دولت که از سوی وزارت کشوراعلام می‌شود ازجمله وظایف و مسیولیت‌های شوراهای اسلامی شهر محسوب است و برمبنای تبصره1 ماده 50 قانون مالیات برارزش افزوده مصوب سال 1387 وضع عوارض محلی جدید که تکلیف آن‌ها دراین قانون مشخص نشده باشد، با رعایت مقررات مربوطه تجویز شده است. بنا به مراتب فوق، تبصره2 قسمت توضیحات تعرفه شماره (2ـ20) از تعرفه عوارض محلی سال 1399 شهرداری ازنا که تحت عنوان عوارض ارزش افزوده ناشی از اجرای تعریض یا توسعه شهری به تصویب شورای اسلامی این شهر رسیده، خلاف قانون و خارج از حدود اختیار نیست و ابطال نشد. 

ب: قایم مقام دبیر شورای نگهبان به موجب نامه شماره 102/44040 مورخ 1403/08/19 در رابطه با جنبه شرعی مقرره مورد شکایت اعلام کرده است: «اطلاق تبصره1 نسبت به مواردی که ارزش افزوده هنوز به میزان تعیین شده بالفعل نشده است و مالک نیز توانایی پرداخت را در آن زمان نداشته باشد، بدون توافق و رضایت خلاف شرع شناخته شد.» بنابراین دراجرای حکم مقرر در ماده 87 قانون دیوان عدالت اداری مصوب سال 1392 مبنی بر لزوم تبعیت هیات عمومی دیوان عدالت اداری از نظر فقهای شورای نگهبان درخصوص جنبه شرعی مقررات اجرایی، اطلاق تبصره1 از تعرفه شماره 2ـ20 عوارض سال 1399 شهرازنا در حد مقرر درنظریه فقهای شورای نگهبان خلاف شرع است و مستند به بند 1 ماده 12 و مواد 13 و 88 قانون دیوان عدالت اداری مصوب سال 1392 بطلان آن از تاریخ تصویب اعلام می‌شود. این رای براساس ماده 93 قانون دیوان عدالت اداری (اصلاحی مصوب 1402/02/10) در رسیدگی و تصمیم گیری مراجع قضایی و اداری معتبر و ملاک عمل است.

رییس هیات عمومی دیوان عدالت اداری ـ احمدرضا عابدی