رای شماره 220 هیات عمومی دیوان عدالت اداری با موضوع ابطال مصوبه شماره 6741/2ـ 1383/11/12 شورای اسلامی شهر...

مبنی بر تعیین عوارض کسب و پیشه برای بانک ها، موسسات مالی و اعتباری و صندوق‌های قرض‌الحسنه
و تعاونی‌های اعتباری و مراکزی که حوزه فعالیت کشوری و غیرمحلی دارند و نقض رای
شماره 113ـ1387/02/29 هیات عمومی دیوان عدالت اداری

تاریخ دادنامه: 1391/04/26 شماره دادنامه: 220 کلاسه پرونده: 89/167
مرجع رسیدگی: هیات عمومی دیوان عدالت اداری
شاکی: اداره امور شعب بانک ملی ایران استان خراسان رضوی
موضوع شکایت و خواسته: ابطال مصوبه شماره 6741/2ـ1383/11/12 شورای اسلامی شهر مشهد
گردش کار: اداره امور شعب بانک ملی ایران استان خراسان رضوی به موجب دادخواستی، ابطال مصوبه شماره 6741/2ـ1383/11/12 شورای اسلامی شهر مشهد را خواستار شده و مفادا توضیح داده است که:
احتراما به استحضار می‌رساند:
اولا: سابقا هیات عمومی دیوان عدالت اداری طی دادنامه شماره 344 ـ 1388/04/21 موضوع دعوای بانک صادرات ایران علیه شورای اسلامی شهرستان قایم شهر، مصوبه شورای مذکور را در خصوص تعیین یا افزایش نرخ عوارض محلی نسبت به بانک ها، با عنایت به این که فعالیت بانک ها و شعب مختلف آن‌ها در امر بانکی در نقاط مختلف کشور و محلی نبودن حوزه فعالیت آن‌ها، مغایر حکم صریح قانونگذار و خارج از صلاحیت شورای اسلامی شهر قایم شهر بوده، مستند به قسمت دوم اصل 170 قانون اساسی و ماده یک و بند یک ماده 19 و ماده 42 قانون دیوان عدالت اداری مصوبه مذکور را ابطال کرده است.
ثانیا: شورای اسلامی شهر مشهد نیز مصوبه‌ای به شماره 6741/2 در تاریخ 1383/11/12 صادر کرده است که مغایر با رای هیات عمومی دیوان عدالت اداری به شرح فوق بوده و این مصوبه مانند مصوبه شورای اسلامی شهر قایم شهر خارج از حدود صلاحیت شورا و قابل ابطال است.
یادآوری می‌شود، به جهت عدم پرداخت مبالغ تعیین شده، پرونده به کمیسیون ماده 77 شهرداری احاله و کمیسیون مذکور علی رغم آگاهی از رای هیات یاد شده هیات عمومی دیوان عدالت اداری، مصوبه شورای اسلامی شهر مشهد، این بانک را به پرداخت مبالغی بابت عوارض محکوم کرده است.
نظر به این که بنا به دلایل و مستندات ذیل، مصوبه شورای اسلامی شهر مشهد خلاف قانون است، مستند به بند یک ماده 19 قانون دیوان عدالت اداری مصوب 1385 تقاضای رسیدگی و ابطال مصوبه فوق‌الذکر شورای اسلامی شهر مشهد را دارد.
دلایل ابطال مصوبه به شرح ذیل است:
1ـ اصل 44 قـانون اساسی کلیه بخش‌های دولتی را در نظام اقتصادی کشور، به صورت مالکیت عمومی و در اختیار دولت قرار داده است. از سوی دیگر، مطابق اصل 51 قانون اساسی، هیچ نوع مالیاتی وضع نمی شود مگر به موجب قانون.
2ـ ماده 50 قانون مالیات بر ارزش افزوده مصوب 1387/02/17 کمیسیون اقتصادی مجلس شورای اسلامی که پس از موافقت مجلس با اجرای آزمایشی آن به مدت 5 سال در 1387/03/02 به تایید شورای نگهبان رسیده است، برقراری هرگونه عوارضی را برای بانک ها توسط شوراهای اسلامی و سایر مراجع ممنوع کرده است. این ماده مقرر می‌دارد: «برقراری هر گونه عوارض ... همچنین برقراری عوارض به درآمدهای ماخذ محاسبه مالیات، سود سهام شرکت ها، سود اوراق مشارکت، سود سپرده گذاری و سایر عملیات مالی اشخاص نزد بانک ها و موسسات اعتباری غیر بانکی مجاز، توسط شوراهای اسلامی و سایر مراجع ممنوع است.»
3ـ ماده 52 قانون یاد شده نیز دلیل دیگری بر عدم صلاحیت شورای اسلامی شهر در تصویب عوارض بر بانک ها است. ماده مذکور مقرر می‌دارد: «برقراری و دریافت هر گونه مالیات غیرمستقیم و عوارض دیگر از تولیدکنندگان کالاها و ارایه دهندگان خدمات ممنوع می‌باشد.»
4ـ بند ب ماده 30 قانون وصول برخی از درآمدهای دولت و مصرف آن در موارد معین مصوب سال 1373 اشعار می‌دارد: وضع هر گونه عوارض دیگر، غیر از موارد پیش بینی شده در قانون مذکور برای بانک ها منوط به تصویب شورای اقتصاد است نه مرجع دیگری. با توجه به ماده یاد شده، تصویب عوارض برای بانک ها از صلاحیت شورای شهر خارج است و بانک ها صرفا عوارض خود را با استناد به مصوبات شورای اقتصاد و ریاست جمهوری پرداخت می‌کنند.
5 ـ با توجه به تعریف و مفهوم واحد صنفی در مواد 2 و 3 قانون نظام صنفی مصوب سال 1382، بانک ها از مصادیق واحدهای صنفی محسوب نمی شوند، بلکه مطابق بند الف ماده 31 قانون پولی و بانکی کشور، شرکت سهامی عام تلقی شده و سرمایه آن متعلق به دولت است و بر اساس لایحه قانونی اداره امور بانک ها و سایر مقررات خاص اداره می‌شوند. بنابراین بانک ها مشمول عوارض صنفی نیستند و تابع قوانین خاص و ویژه‌ای هستند.
با عنایت به مطالب عرض شده استدعای رسیدگی و ابطال مصوبه در هیات عمومی دیوان را داریم.
متن مصوبه مورد اعتراض به قرار زیر است:
«متن مصوبه:
به شهرداری مشهد اجازه داده می‌شود مبالغ ذیل را به عنوان عوارض کسب و پیشه از تمامی بانک‌های دولتی و خصوصی و صندوق‌های قرض‌الحسنه و موسسات مالی و اعتباری دریافت نماید.
واحدهای سرپرستی بانک ماهیانه 000/000/2 ریال
واحدهای خزانه بانک ها در صورت جدا بودن از سرپرستی ماهیانه 000/000/1 ریال
شعبه بانک ها ماهیانه 000/400/1 ریال
باجه بانک ها ماهیانه 000/900 ریال
سایر واحدهای اداری بانک ها در صورتی که با یکی از واحدهای فوق مجتمع باشد هر کدام
ماهیانه 000/500 ریال
واحدهای سرپرستی موسسات مالی و اعتباری ماهیانه 000/400/1 ریال
شعب موسسات مالی و اعتباری ماهیانه 000/500 ریال
صندوق‌های قرض‌الحسنه و تعاونی‌های اعتبار در صورتی که بیشتر از یک شعبه داشته باشند هر شعبه ماهیانه 000/300 ریال
تبصره یک: عوارض فوق اصلاحیه مصوبه مورخ 1382/10/24 شورای اسلامی شهر مشهد است.
تبصره دو: کلیه شرایط مندرج در مصوبه فوق و اصلاحات بعدی آن شامل این مصوبه نیز می‌گردد.»
در پاسخ به شکایت مذکور، رییس شورای اسلامی شهر مشهد به موجب لایحه شماره 2656/3/ش ـ 1389/05/19 مفادا توضیح داده است که:
با احترام، بازگشت به نامه شماره هـ ع89/167 ـ 1389/03/18 در زمینه دادخواست اداره امور شعب استان خراسان رضوی بانک ملی ایران در خصوص تقاضای ابطال مصوبه شماره 6741/2/ش ـ 1383/11/12 شورای اسلامی شهر مشهد راجع به دریافت عوارض کسب و پیشه از بانک ها مراتب زیر به دفاع در مقابل دادخواست یاد شده به استحضار می‌رسد:
1ـ شورای اسلامی شهر مشهد بر اساس وظایف و اختیارات مصرح در بند 16 ماده 76 (ماده 71 قدیم) و ماده 80 (ماده 77 قدیم) قانون تشکیلات، وظایف و انتخابات شوراهای اسلامی کشور طی مصوبه شماره 6741/2/ش ـ 1383/11/12 اقدام به تصویب عوارض کسب و پیشه برای بانک ها و موسسات قرض‌الحسنه کرده است که جهت تایید و تصویب نهایی به استاندار وقت استان تقدیم شده است.
منشا تصویب این موضوع آن بود که همان طور که استحضار دارند مکانیزم های نوین اقتصادی که مردم را از حمل و ارایه اسکناس در معاملات بی نیاز کرده وابستگی اقشار مختلف را به بانک ها افزایش داده است. حجم فراوان عملیات بانکی به طور روزانه نه تن ها ده ها هزار سفر درون شهری را برای مراجعه به بانک ها و انجام فعالیت‌های اقتصادی، اجتماعی و غیره بر ترافیک و حمل و نقل شهری تحمیل می‌سازد بلکه از بخش گسترده‌ای از سایر خدمات شهری که شهرداری ها در قالب بیش از 300 وظیفه خود ارایه می‌کنند نیز بهره مند می‌شوند و سودهای سرشار بانک ها، ضمن بهره مندی از خدمات شهرداری که امکان فعالیت را برای آن‌ها فراهم آورده است، نصیب اشخاص حقیقی و حقوقی اعم از دولتی و غیردولتی می‌شود در حالی که به موجب قانون می‌باید یک درصد سود حاصله را به عنوان عوارض پرداخت می‌کردند لیکن به دلایلی از قبیل متمرکز بودن امور از ارایه اطلاعات لازم برای محاسبه عوارض قانونی اجتناب ورزیده و تن ها عوارضی که در برابر آن بسیار ناچیز است به عنوان عوارض کسب و پیشه پرداخت می‌کردند. از همین رو شورای اسلامی شهر مشهد به لایحه شهرداری مشهد مبنی بر تعیین مبالغی مشخص به عنوان عوارض کسب و پیشه بانک ها رای موافق داده و آن را تصویب کرد.
البته استاندار خراسان در سال 1383 عوارض مزبور را به تایید نرسانده و طی نامه شماره 1/112614 مورخ 1383/12/09 اعلام داشتند که مصوبه شورای اسلامی شهر می‌بایست طبق تبصره 3 ماده 83 (ماده 78 مکرر 4 قدیم) قانون تشکیلات، وظایف و انتخابات شوراهای اسلامی کشور، به مراجع ذی‌ربط ابلاغ شود تا اگر نهادهای مرتبط اظهارنظری در خصوص آن دارند جهت اعمال نظر ابراز دارند. به همین دلیل شورای اسلامی شهر طی نامه شماره 5512/2/ش ـ 1384/10/15 مصوبه مزبور را به مراجع ذی‌ربط از جمله سرپرستی بانک ها ابلاغ نموده است.
2ـ پس از آن که شورای اسلامی شهر مصوبه مزبور را به مراجع مورد نظر ارسال نموده مجددا طی نامه شماره 5966/2/ش ـ 1384/11/09 مصوبه مذکور را جهت تصویب به استانداری تقدیم داشت و همان طور که استحضار دارند طبق ماده 2 لایحه قانونی اختیارات استانداران کشور جمهوری اسلامی ایران مصوب1359/03/29، استانداران، نمایندگان عالی دولت در استان هستند. بنابراین مسلما استاندار خراسان رضوی به عنوان نماینده عالی دولت و مسوول استان از سیاست عمومی دولت که از سوی وزارت کشور اعلام می‌شود (که در بند 16 ماده 76 قانون تشکیلات، وظایف و انتخابات شوراها ذکر شده است) آگاه تر است تا دیگران، لذا پس از چندین مرحله کارشناسی در استانداری و شورای اسلامی شهر با حضور کارشناسان شورای اسلامی شهر و مسوولان و کارشناسان دفتر شهری و روستایی استانداری خراسان رضوی، مصوبه معترض به طی نامه شماره 1/91212ـ 1384/11/13 به تایید مقام استاندار رسید که در آن به صراحت قید شده است عوارض کسب و پیشه برای بانک ها، مغایرت قانونی ندارد.
همان گونه که ملاحظه می فرمایند روال تصویب و تایید مصوبه مورد اشاره به طور قانونی طی شده و به تایید مرجع ذی صلاح رسیده است.
3ـ طبق تعرفه تنفیذی سال 1366 آیت ا... موسوی اردبیلی به عنوان نماینده ولی امر (حضرت امام خمینی ره) و رییس دیوان عالی کشور، بانک ها و برخی از صنوف، موظف به پرداخت یک درصد سود خود به شهرداری ها شده اند که مسلما میزان یک درصد سود سرشار بانک ها بسیار بیشتر از این مبالغی است که به طور شفاف در مصوبه شورا آمده است. نکته جالب و تاسف بار آن است که بانک ها از ابتدا، تعرفه تنفیذی مزبور را اجرا نکرده اند و معلوم نیست چه نهادی وظیفه پیگیری اجرای تعرفه تنفیذی مذکور را به عهده داشته که بانک ها به این راحتی از اجرای آن سرباز زده اند.
4ـ نکته حایز اهمیت آن است که پیش از این در سال 1386 به کلاسه پرونده 86/462، موسسه قرض‌الحسنه بسیجیان، تقاضای ابطال مصوبه یاد شده را از هیات عمومی دیوان عدالت اداری نمود که پس از تبادل لوایح از سوی شورای اسلامی شهر، آن هیات در تاریخ 1387/02/29 با حضور روسا و مستشاران و دادرسان علی‌البدل شعب دیوان تشکیل جلسه داده و پس از بحث و بررسی و انجام مشاوره، طی دادنامه شماره 113 با اکثریت آرا به شرح زیر مبادرت به صدور رای کرد که : « نظر به تبصره یک ماده 5 قانون اصلاح موادی از قانون برنامه سوم توسعه و چگونگی برقراری و وصول عوارض و سایر وجوه از تولیدکنندگان کالا، ارایه دهندگان خدمات و کالاهای وارداتی مصوب 1381 در باب جواز وضع عوارض محلی جدید و انتخابات شوراهای اسلامی مصوب 1375، مصوبه شماره 6741 ـ 1383/11/12 شورای اسلامی شهر مبنی بر برقراری عوارض کسب و پیشه از بانک‌های دولتی، خصوصی و قرض‌الحسنه و موسسات مالی و اعتباری مغایرتی با قانون ندارد».
بنابراین بر خلاف نظر خواهان، به اذعان اکثریت اعضای هیات عمومی دیوان عدالت اداری مصوبه شورای اسلامی شهر مشهد خلاف قانون نبوده بلکه قانونی است. علاوه بر آن رای شماره 8709975112801004 ـ 1387/09/20 شعبه 33 دادگاه عمومی حقوقی مشهد که تصویر آن پیوست است به قانونی بودن مصوبه به طور مستدل اشعار دارد.
5 ـ مطلب دیگری که به استحضار می‌رساند این است که اولا: موضوع مصوبه معترض به، مالیات نیست بلکه عوارض است و اختلاف شکلی و ماهوی میان این دو مقوله قابل دریافت، وجود دارد که شرح و توضیح آن از حوصله این لایحه خارج است. ثانیا: عوارض یاد شده به استناد و بر اساس قانون تصویب شده است زیرا چنین اختیاری از خود قانونگذار به شوراهای اسلامی شهرها داده است.
6 ـ بر خلاف اظهارات شاکی در بند 2 دلایل ابطال مصوبه که در دادخواست وی آمده است، قانون مالیات بر ارزش افزوده، برقراری هر گونه عوارضی را برای بانک ها ممنوع اعلام نکرده است بلکه «برقراری عوارض بر سود سپرده گذاری و سایر عملیات مالی اشخاص نزد بانک ها و موسسات اعتباری غیر بانکی مجاز توسط شوراهای اسلامی و سایر مراجع ممنوع شده است» در حالی که مصوبه شورای اسلامی شهر مشهد هیچ تصمیمی مبنی بر دریافت عوارض از سود سپرده گذاری و سایر عملیات مالی اشخاص نزد بانک ها و موسسات اعتباری نگرفته است بلکه مبلغ مشخصی را به صورت روشن و شفاف تعیین کرده است که بانک ها مکلف به پرداخت آن شده اند در حالی که اگر بر سود سپرده گذاری یا سایر عملیات مالی اشخاص، عوارض مصوب می‌نمود، لازمه آن این بود که سپرده گذاری اشخاص در بانک ها یا دیگر عملیات مالی آن‌ها در بانک، موضوع دریافت عوارض قرار می‌گرفت در صورتی که برابر مصوبه این شورا هیچ عوارضی به سود سپرده گذاری اشخاص در بانک ها و دیگر اقدامات و عملیات مالی آن‌ها مانند پرداخت قبوض، دریافت وجه، واریز وجه، افتتاح حساب، عملیات میان بانکی و ... تعلق نمی گیرد و اساسا این موارد از موضوع مصوبه خارج است.
7ـ مطلب دیگر آن است که شورای اسلامی شهر مشهد، عوارض صنفی برای بانک ها تصویب نکرده است که در آن صورت با این استدلال که بانک ها مشمول عوارض صنفی نیستند، مغایرت داشته باشد.
8 ـ بند ب ماده 30 قانون وصول برخی از درآمدهای دولت و مصرف آن در موارد معین، مصوب سال 1373 مربوط به پیش از تصویب قانون تجمیع عوارض (مصوب سال 1381) می‌باشد و با قانون یاد شده ملغی شده است. لذا استناد به آن فاقد هر گونه وجاهت برای بعد از زمان تصویب و اجرای قانون تجمیع عوارض است.
با عـنایت به مراتب بالا که به استحـضارتان رسانده شد شورای اسلامی شهر مشهد تقاضای رسیدگی و صدور رای بر رد دادخواست صدرالاشاره را از محضر شما بزرگواران دارد.
موضوع در جلسه 1391/04/26 هیات عمومی دیوان عدالت اداری مطرح شد. اکثریت اعضا حاضر در جلسه به لحاظ این که در خصوص خواسته، رای شماره 113ـ 1387/02/29 صادر شده است موضوع را قابل طرح در هیات عمومی دیوان عدالت اداری تشخیص ندادند لیکن رییس دیوان عدالت اداری با اعمال ماده 53 الحاقی به آئین دادرسی دیوان عدالت اداری مصـوب سال 1384 نسبت به رای مـذکور، ابطال مصوبه شماره 6741/2/ش ـ 1383/11/12 شورای اسلامی شهر مشهد را به جهت مغایرت حکم آن با مقررات قانونی مربوط به صلاحیت شوراهای اسلامی شهرها در اخذ عوارض محلی، درخواست می‌کند.
هیات عمومی دیوان عدالت اداری در تاریخ یاد شده با حضور روسا، مستشاران و دادرسان شعب دیوان تشکیل شد. پس از بحث و بررسی، با اکثریت آرا به شرح آینده به صدور رای مبادرت می‌کند.

رای هیات عمومی

الف: دادخواست اداره امور شعب بانک ملی ایران به لحاظ وجود رای شماره 113ـ 1387/02/29 هیات عمومی دیوان عدالت اداری در خصوص خواسته، قابل طرح در هیات عمومی دیوان عدالت اداری تشخیص داده نشد.
ب: حکم مقرر در تبصره ماده 50 قانون مالیات بر ارزش افزوده مصوب 1387/02/17 مبنی بر این که، شوراهای اسلامی شهر و بخش برای وضع هر یک از عوارض محلی جدید که تکلیف آن‌ها در این قانون مشخص نشده باشد، موظفند موارد را حداکثر تا پانزدهم بهمن ماه هر سال برای اجرا در سال بعد، تصویب و اعلام دارند، دلالت بر این معنی دارد که شوراهای اسلامی شهر برای تصویب عوارض محلی صلاحیت دارند و صلاحیت تعیین و تصویب عوارض کشوری و ملی را ندارند. با توجه به مراتب مصوبه شورای اسلامی شهر مشهد در حدی که ناظر بر تعیین عوارض کسب و پیشه برای بانک ها و موسسات مالی و اعتباری و صندوق‌های قرض‌الحسنه و تعاونی‌های اعتباری و مراکزی که حوزه فعالیت کشوری و غیرمحلی دارند، خارج از حدود اختیارات شورای اسلامی شهر مشهد و مغایر قانون است و با اجازه حاصل ازماده 53 الحاقی به آئین دادرسی دیوان عدالـت اداری ضـمن نقـض رای شـماره 113ـ 1387/02/29 هیات عمومی، با استناد به بند یک ماده 19 و ماده 42 قانون دیوان عدالت اداری حکم بر ابطال مصوبه شماره 6741 ـ 1383/11/12 شورای اسلامی شهر مشهد به جهت مذکور صادر و اعلام می‌شود.