رای شماره 413 هیات عمومی دیوان عدالت اداری با موضوع: مصوبه شماره 4703/94/ص ـ 1394/09/17 شورای اسلامی شهر...

شماره هـ/95/180 1396/05/21

بسمه تعالی

جناب آقای جاسبی

مدیرعامل محترم روزنامه رسمی جمهوری اسلامی ایران

با سلام

یک نسخه از رای هیات عمومی دیوان عدالت اداری به شماره دادنامه 413 مورخ 1396/05/03 با موضوع:

«مصوبه شماره 4703/94/ص ـ 1394/09/17 شورای اسلامی شهر شیراز در خصوص هزینه سالیانه خدمات از کلیه اماکن مورداستفاده فعالان اقتصادی به استثنای مشمولین قانون نظام صنفی از حیث تسری و شمول مصوبه مذکور به بانک‌های کشور به لحاظ مغایرت با قانون و خروج از حدود اختیارات مرجع تصویب ابطال می‌شود.» جهت درج در روزنامه رسمی به پیوست ارسال می‌گردد.

مدیرکل هیات عمومی و سرپرست هیاتهای تخصصی دیوان عدالت اداری ـ مهدی دربین

تاریخ دادنامه: 1396/05/03 شماره دادنامه: 413 کلاسه پرونده: 95/180

مرجع رسیدگی: هیات عمومی دیوان عدالت اداری

شاکی: بانک رفاه کارگران

موضوع شکایت و خواسته: ابطال مصوبه شماره 4703/94/ص ـ 1394/09/17 شورای اسلامی شهر شیراز

گردش کار: بانک رفاه کارگران به موجب دادخواستی ابطال مصوبه شماره 4703/94/ص ـ 1394/09/17 شورای اسلامی شهر شیراز را خواستار شده و در جهت تبیین خواسته اعلام کرده است که:

«احتراما، به استحضار می‌رساند، شورای اسلامی شهر شیراز به موجب مصوبه فوق‌الذکر مبادرت به تعیین عوارضی تحت عنوان عوارض سالیانه خدمات مورد استفاده فعالان اقتصادی نموده و به صورت ماهیانه از طریق شهرداری اقدام به وصول آن می‌نماید. صرف نظر از غیرقانونی و من غیرحق بودن مصوبه یاد شده شهرداری شیراز پس از مطالبه عوارض مزبور با طرح پرونده در کمیسیون ماده 77 قانون شهرداری اقدام به صدور آرا متعدد مبنی بر محکومیت بانک به پرداخت عوارض به استناد مصوبه فوق‌الذکر کرده است. لذا با التفات به اینکه برابر مقررات و به شرح ذیل الذکر و مستندات ابرازی مصوبه شورای اسلامی شیراز خارج از اختیارات شورای اسلامی وضع گردیده از محضر ریاست ارجمند دیوان و قضات هیات عمومی استدعای رسیدگی و ابطال مصوبه یاد شده را دارد.

1ـ برابر اصل 51 قانون اساسی و ماده 1 قانون اصلاح موادی از برنامه توسعه سوم اقتصادی، اجتماعی و فرهنگی جمهوری اسلامی ایران برقراری هرگونه مالیات و عوارض باید به موجب قانون باشد که مبنای قانونی وصول عوارض مذکور (بها خدمات) توسط شهرداری مشخص نمی باشد و به استناد ماده 52 قانون مالیات بر ارزش افزوده از تاریخ لازم‌الاجرا شدن این قانون، قانون اصلاح موادی از قانون برنامه سوم توسعه اقتصادی، اجتماعی و فرهنگی کشور و چگونگی برقراری و وصول عوارض و سایر وجوه از تولیدکنندگان کالا و ارایه دهندگان خدمات لغو گردیده و برقراری هر گونه عوارض برای ارایه دهندگان خدمات ممنوع می‌باشد.

2ـ به موجب ماده 50 قانون مالیات بر ارزش افزوده برقراری هر گونه عوارض و سایر وجوه برای ارایه دهندگان خدمات که در این قانون تکلیف مالیات و عوارض آن‌ها معین شده و همچنین برقراری عوارض بر درآمدهای ماخذ محاسبه مالیات و.... و سایر عملیات مالی اشخاص نزد بانک ها و موسسات اعتباری غیربانکی مجاز توسط شورای اسلامی و سایر مراجع ممنوع می‌باشد و به صراحت بند 11 از ماده 12 قانون مذکور خدمات بانکی و اعتباری بانک ها و... از پرداخت مالیات معاف بوده و نیز وفق مواد 38 و 39 این قانون نرخ عوارض شهرداری ها در رابطه با کالا و خدمات بانکی که می‌باید برای آن‌ها عوارض پرداخت گردد کاملا احصا شده و بانک ها از این بابت معاف از پرداخت هر گونه عوارض می‌باشند.

3ـ نظر به اینکه به موجب ماده 50 قانون مالیات برارزش افزوده برقراری و دریافت هر گونه عوارض ملی و محلی صرفا به موجب این قانون صورت می‌پذیرد و این قانون ماهوی از حیث زمانی موخر بر ماده 71 قانون تشکیلات، وظایف و انتخابات شورای اسلامی و انتخاب شهرداران مصوب 1375 می‌باشد و وضع عوارض محلی مغایر با قانون مالیات بر ارزش افزوده را از سایر مراجع سلب نموده و از سوی دیگر بانک ها مشمول قانون نظام صنفی نبوده و اطلاق صنف نسبت به بانک ها و محدود نمودن خدمات بانک ها در سطح محلی در تعارض با ماهیت و فعالیت آن‌ها می‌باشد. چرا که بانک ها به موجب قانون پولی و بانکی کشور و سایر مقررات خاص اداره می‌شوند و زیر نظر بانک مرکزی بوده و درآمدها و هزینه‌های آن‌ها تابع دستورالعمل ها و نظامات بانک مرکزی و مراجع قانونی دیگر از جمله مجمع عمومی بانک ها و شورای اقتصادی می‌باشند و خدماتی که بانک ها ارایه می‌نمایند در حد خدمات عمومی و در سطح کشور و ملی محسوب می‌گردد و اختصاص به محل خاصی ندارد معهذا نوع عوارضی که شهرداری مطالبه نموده کلی و مبهم بوده و خدماتی که بنا بر ادعای شهرداری به طور خاص به بانک ارایه می‌نماید و بابت آن مطالبه عوارض نموده معلوم نمی باشد.

4ـ وضع هرگونه عوارض به عنوان بها خدمات و عوارض محلی برای بانک ها صرف نظر از اینکه محمل قانونی ندارد می‌باید این نوع عوارض در قبال ارایه خدمات خاص و ویژه و مشخصی غیراز آنچه وظیفه عمومی شهرداری است و به تمامی آحاد جامعه ارایه می‌گردد از بانک ها وصول گردد حال آن که شهرداری هیچ گونه خدمات خاصی غیراز آنچه خدمت عمومی محسوب و برابر بندهای 1 و 2 ماده 55 قانون شهرداری از جمله وظایف شهرداری می‌باشد به بانک ها ارایه نمی نماید که از بابت آن مستحق مطالبه عوارض مزبور باشد و اخذ عوارض بدون ضابطه و مستند قانونی خود موجب اخلال در نظم اقتصادی و لطمه به منافع عمومی کشور می‌گردد.

لذا شوراهای اسلامی قانونا نمی توانند نسبت به شعب بانک ها که فعالیت آن‌ها برون شهری یا برون استانی می‌باشد وضع عوارض نمایند زیرا تصمیم گیری در مورد هر یک از بانک ها ممکن است تسری به بانک‌های سراسری کشور با اعمال سلیقه در اخذ عوارض گردد و هدف قانونگذار وضع قوانین فوق‌الذکر نیز جلوگیری از تشتت و تعدد مراجع در وصول عوارض بوده تا کلیه بانک ها سراسر کشور تحت یک ضابطه و قانون واحد قرار گیرند. در همین راستا هیات عمومی دیوان عدالت اداری برابر رای وحدت رویه شماره 2ـ 1389/01/16 با توجه به اینکه حوزه فعالیت بانک ها و شعب آن‌ها در نقاط مختلف کشور بوده و محلی تلقی می‌شوند وضع عوارض محلی و بها خدمات برای بانک ها توسط شورای اسلامی را مغایر قانون تشخیص داده است.

5 ـ با عنایت به این که مستندا به تبصره 1 ماده 50 قانون مالیات بر ارزش افزوده شورای اسلامی شهر صرفا در حوزه محلی صلاحیت تعیین و وضع عوارض را دارد و با امعان نظر به اینکه حوزه فعالیت بانک ها محلی محسوب نمی گردد و شورای اسلامی شیراز صلاحیت وضع عوارض شهری و بهای خدمات برای بانک ها را نداشته است دادخواست ابطال مصوبه مربوط به سال 1384 در دیوان عدالت اداری ثبت و به موجب رای شماره 724 الی 759 هیات عمومی دیوان عدالت اداری مصوبه شورای اسلامی شهر شیراز که مستند آرا کمیسیون ماده 77 بوده ابطال گردیده است، لذا شهرداری حق دریافت عوارض یاد شده را نداشته و آرا کمیسیون نیز بر خلاف مقررات صادر شده و مغایر با رای هیات عمومی دیوان عدالت اداری است.

6 ـ همچنین به موجب رای وحدت رویه شماره 59 ـ 1394/01/24 هیات عمومی دیوان عدالت اداری در خصوص مصوبه شورای اسلامی شهر شیراز و در مورد بهای خدمات از بانک ها، صندوق‌های قرض‌الحسنه و سایر موسسات مالی و اعتباری و دفاتر خدمات بیمه مربوط به سال 1392، این مصوبه مغایر مفاد حکم مقرر در ماده 92 قانون تشکیلات و آئین دادرسی دیوان عدالت اداری مصوب سال 1392 تشخیص و مستندا به مواد 92، 88، 12 قانون پیش گفته مصوبه فوق‌الذکر ابطال گردیده است.

7ـ علاوه بر این برابر رای شماره 99ـ 1393/03/17 شعبه اول تشخیص دیوان عدالت اداری اخذ عوارض صدرالذکر به جهت محلی نبودن حوزه فعالیت بانک ها بر خلاف مقررات و فاقد وجاهت قانونی شناخته شده است.

8 ـ مستندا به ماده 12 آئین‌نامه اجرایی نحوه وضع عوارض توسط شوراهای اسلامی شوراهای مصوب سال 1378 می‌باید تشریفات قانونی تصویب عوارض صورت پذیرد و به تایید استانداری و وزارت کشور برسد که در مانحن فیه مقررات یاد شده مراعات نگردیده و حتی حسب مفاد نامه شماره 49792/9279/62ـ 1384/11/30 وزیر امور اقتصادی و دارایی مراتب به طور صریح بـه عنوان وزیر کشور در خصوص عمل بـه دستور مقام ریاست جمهوری مبنی بر عدم تسری عوارض مذکور به بانک ها تایید گردیده است.

علیهذا با عنایت به مراتب معروضه صدور حکم به ابطال مصوبه شماره 4703/94/ص ـ 1394/09/17 شورای اسلامی شهر شیراز مورد استدعاست.»

متن مصوبه مورد اعتراض به قرار زیر است:

«مصوبه

نامه شماره 513/94/ش ش ـ 1394/09/02 فرماندار شهرستان شیراز مبنی بر ایراد به مصوبه شماره 4192/94/ص ـ 1393/08/20 در خصوص هزینه سالیانه خدمات از کلیه اماکن مورد استفاده فعالان اقتصادی به استثنای مشمولین قانون نظام صنفی و... پس از وصول و ثبت به شماره 5848/94/ و ـ 1393/09/04 دبیرخانه شورا، در یکصد و بیست و هشتمین جلسه علنی شورای اسلامی شهر شیراز مورخ 1394/09/16 با حضور 19 نفر از اعضا شورا مطرح و مستند به مواد 71 و 80 اصلاحی قانون شوراها و با 19 رای موافق مصوبه شماره 4192/94/ص ـ 1394/08/20 اصلاح و طی

ماده واحده:

در جهت ایجاد درآمد پایدار شهرداری نظر به استفاده فعالان اقتصادی اعم از صاحبان حرف و مشاغل، دفاتر تجاری، مشاغل خدماتی، بنگاه‌های اقتصادی، متصدیان معاملات تجاری، مشمولین قوانین خاص از خدمات شهری از جمله فضای سبز، پارکینگ، آسفالت بلوارها و پیاده روها، اتوبوس، آتش نشانی و... در جهت جبران قسمتی از هزینه سرانه، سهم این گونه مکان ها تحت عنوان هزینه سالیانه به شرح فرمول ذیل محاسبه و از استفاده کنندگان اماکن دریافت گردد.

هزینه سالیانه سرانه خدمات ـ ساخت زیربنای واحد استفاده کننده B

B : عبارت است از یک درصد قیمت روز زمین موضوع مصوبه شماره 5850/93/ص ـ 1393/11/09 شورای اسلامی شهر

تبصره1: بالکن و نیم طبقه جز مساحت زیر بنای واحد استفاده کننده لحاظ می‌گردد. پارکینگ، انباری و تاسیسات در طبقات جز مساحت محاسبه نمی گردد.

تبصره2: حداکثر متراژ مساحت مورد محاسبه برای هزینه سالانه سرانه خدمات 200 مترمربع می‌باشد.

تبصره3: مدت زمان اجرای مصوبه یک سال از تاریخ تصویب بوده و پس از پایان مدت شهرداری می‌باید موضوع تمدید مدت زمان مصوبه را به همراه گزارشی از نحوه عملکرد آن به شورا ارایه نماید.

تبصره4: مشمولین قانون نظام صنفی، پزشکان و حرف وابسته به پزشکی و اشخاصی که در قانون مالیات بر ارزش افزوده تکلیف عوارض آن‌ها مشخص گردیده است و همچنین مشمولین مصوبات شورای اسلامی شهر موضوع عوارض شغلی و بهره‌برداری موقت مشمول مندرجات این مصوبه قرار نمی گیرند. ـ رییس شورای اسلامی شهر شیراز»

در پاسخ به شکایت مذکور، رییس شورای اسلامی شهر شیراز به موجب لایحه شماره 3378/95/ص ـ 1395/06/11 توضیح داده است که:

«رییس محترم هیات عمومی دیوان عدالت اداری

با سلام

با احترام، بازگشت به نامه شماره 95/180 ـ 1395/03/08 موضوع دادخواست بانک رفاه کارگران به طرفیت شورای اسلامی مبنی بر ابطال مصوبه شماره 4703 /94/ص ـ 1394/09/17 شورای اسلامی شهر شیراز، بدین وسیله مراتب ذیل در رد ادعای شاکی و تبیین اقدامات شورا حضور حضرتعالی و قضات دیوان معروض می‌گردد:

1ـ علیرغم استدلال شاکی، اصل 51 قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران، به وضع مالیات، طبق قانون تاکید نموده و قابل ذکر است که سخنی از عوارض به میان نیاورده است و اصولا مالیات و عوارض دو مقوله متفاوت بوده و هیچ گونه ارتباطی به هم ندارد و در رابطه با نحوه وضع عوارض به قوانین مختلفی اشاره شده که قانون تشکیل شوراهای اسلامی شهر یکی از این قوانین می‌باشد.

2ـ مصوبه شماره 4703/94/ص ـ 1391/09/17 پس از اصدار به مرجع ذی‌صلاح ابلاغ و طبق ماده 80 اصلاحی قانون شوراها مرجع مورد نظر مصوبه شورا را خلاف قانون ندانسته و شورا پس از قطعیت، مصوبه را جهت اجرا به شهرداری ابلاغ نموده است.

3ـ قانون اصلاح موادی از برنامه توسعه سوم اقتصادی، اجتماعی، فرهنگی جمهوری اسلامی ایران، به استناد قانون مالیات بر ارزش افزوده ملغی گردیده و قابلیت استناد ندارد، هر چند در ماده 5 قانون مذکور صرفا اخذ عوارض از درآمدهای ماخذ مطالبه مالیات، سود سهام شرکت ها، سود اوراق مشارکت، سود سپرده گذاری و سایر عملیات مالی اشخاص نزد بانک ها و موسسات اعتباری غیربانکی مجاز، منع گردیده است حال آن که موضوع مصوبه شورای اسلامی شهر اخذ هزینه خدمات از اماکن و ساختمان‌های مورد استفاده بانک که از خدمات شهر استفاده می‌نمایند می‌باشد و ارتباطی به درآمدهای بانک ندارد.

4ـ شاکی در بند 2 دادخواست به استناد ماده 50 قانون مالیات بر ارزش افزوده و در ادامه مستند به بند 11 ماده 12 قانون مذکور مبنی بر معافیت خدمات بانکی اشاره نموده و به تبع آن خود را از پرداخت عوارض نیز معاف دانسته است حال آن که اولا: معافیت مالیات هیچ گونه ارتباطی به پرداخت عوارض ندارد و ثانیا: همان گونه که اعلام شد عوارض شهرداری بر املاک بانک ها است نه خدمات آن‌ها. ثالثا: عدم اخذ عوارض نیاز به نص صریح قانون دارد و نمی توان از وحدت ملاک قوانین معافیت مالیاتی، معافیت عوارض را استنباط نمود.

5 ـ علیرغم اعتقاد شاکی ماده 71 قانون تشکیلات شوراها صلاحیت و وظایف شوراها را احصا کرده است که وضع عوارض نیز یکی از وظایف شوراها است همچنین در بند 26 ماده 71 قانون مذکور نیز بر تصویب هزینه خدمات تاکید نموده، علاوه بـر این در بند الف ماده 174 قانون برنامه پنجم توسعه بر تصویب بها خدمات بهره‌برداری از واحدهای احداثی در کاربری‌های اداری، تجاری و... تاکید شده و شورا نیز با این رویکرد نسبت به تصویب هزینه خدمات اقدام کرده است.

6 ـ در تبصره ذیل ماده 181 قانون برنامه پنجم توسعه قانونگذار هرگونه تخفیف، بخشودگی حقوق و عوارض شهرداری ها توسط دولت و قوانین مصوب را منوط به تامین آن از بودجه عمومی کشور نموده و تاکید کرده است در غیراین صورت بخشودگی و تخفیف حقوق و عوارض شهرداری ممنوع است، بنابراین از آنجا که این قانون در سال 1389 ابلاغ گردیده است از نظر زمانی موخر بر قانون مالیات بر ارزش افزوده که مصوب 1387 است، می‌باشد، لذا شاکی نمی تواند به قانون مالیات بر ارزش افزوده جهت معافیت خود استناد نماید. هر چند قانون مالیات بر ارزش افزوده ناظر بر ارایه خدمات می‌باشد و ارتباطی به عوارض مرتبط با ابنیه و ساختمان ها ندارد.

7ـ شاکی در بند 4 دادخواست ارایه خدمات شهرداری به بانک ها را منکر شده و اعلام نموده است شهرداری ها هیچ گونه خدماتی را به بانک ارایه نمی نمایند در حالی که:

ـ چنانچه خدمات شهرداری در شهرها نبود آیا فعالیت بانک ها در شهرها معنی پیدا می‌کرد؟

ـ علت افتتاح بانک ها در خیابان ها با امکانات زیاد چه می‌تواند باشد؟

ـ زباله بانک ها را چه کسی و با چه هزینه‌ای جمع آوری می‌کند؟

ـ ساختمان خیابان ها که بانک ها ساختمان خود را در آن‌ها احداث می‌کنند به وسیله چه ارگانی انجام شده است؟

ـ ساختمان پارکینگ ها که مورد استفاده مراجعین مشاغل مختلف مخصوصا بانک ها قرار می‌گیرد را چه دستگاهی و با چه هزینه‌ای می‌سازد؟

ـ احداث پارک‌ها، اقدامات ترافیکی، نصب تابلوها و هزاران خدمات دیگر توسط چه ارگانی انجام می‌پذیرد؟

اگر منصف باشیم باید موفقیت بانک ها در کسب سودهای سرشار را ناشی از امکانات ایجاد شده توسط شهرداری ها بدانیم و اصولا چنانچه خدمات شهرداری وجود نداشت بانک ها قادر به ارایه خدمات به مشتریان خود نبودند.

8 ـ مصوبه موضوع شکایت منحصر به بانک ها نمی باشد و به دلالت متن آن، کلیه مشاغل و صنوفی که در سطح شهر فعالیت دارند و از خدمات شهرداری استفاده می‌نمایند را شامل می‌گردد و این مصوبه اختصاص به بانک ها ندارد بدیهی است بانک ها نیز همانند سایر فعالان اقتصادی و خدمات در سطح شهر از انواع خدمات عمومی شهرداری بهره مند می‌گردند و می‌باید در تامین هزینه این خدمات، مشارکت داشته باشند و نمی توان معتقد به لزوم این هزینه ها از سایر اشخاص بود اما بانک ها را از پرداخت آن معاف دانست زیرا در هر حال هزینه‌های مذکور واقعیت داشته و در صورتی که بانک ها را از پرداخت آن معاف بدانیم این هزینه ها بر سایر اشخاص حقیقی یا حقوقی فعال در سطح شهر تحمیل می‌گردد و این امر دور از انصاف و عدالت اجتماعی خواهد بود.

در خاتمه اعلام می‌دارد شورای اسلامی شهر به استناد بند 16 و 26 ماده 71 قانون تشکیلات و وظایف شوراها و ماده 174 برنامه پنجم توسعه کشور صلاحیت وضع عوارض و هزینه خدمات را به عنوان یکی از اصلی ترین وظایف خود دارا بوده و مصوبه مذکور نیز بر همین اساس تصویب و تشریفات قانونی خود را طی کرده است. لذا خواهشمند است در جهت ابرام اقدامات شورا و رد دعوی شاکی رای شایسته را صادر فرمایید.»

هیات عمومی دیوان عدالت اداری در تاریخ 1396/05/03 با حضور رییس و معاونین دیوان عدالت اداری و روسا و مستشاران و دادرسان شعب دیوان تشکیل شد و پس از بحث و بررسی با اکثریت آرا به شرح زیر به صدور رای مبادرت کرده است.

رای هیات عمومی

به موجب بندهای 16 و 26 ماده 71 قانون تشکیلات، وظایف و انتخابات شوراهای اسلامی کشور و انتخاب شهرداران مصوب سال 1375، تصویب لوایح برقراری یا لغو عوارض شهر و همچنین تغییر نوع و میزان آن با در نظر گرفتن سیاست عمومی دولت که از سوی وزارت کشور اعلام می‌شود و همچنین تصویب نرخ خدمات ارایه شده، توسط شهرداری و سازمان‌های وابسته به آن با رعایت آئین‌نامه مالی شهرداری ها از جمله وظایف شورای شهر اعلام شده است و مطابق تبصره 1 ماده 70 قانون مالیات بر ارزش افزوده مصوب سال 1387، شوراهای اسلامی شهر و بخش جهت وضع هر یک از عوارض محلی جدید که تکلیف آن‌ها در این قانون مشخص نشده باشد، موظفند موارد را حداکثر تا پانزدهم بهمن ماه هر سال برای اجرا در سال بعد تصویب و اعلام عمومی نمایند. بنا به مراتب مذکور، اختیارات مندرج در بندهای 16 و 26 ماده 71 قانون تشکیلات، وظایف و انتخابات شوراهای اسلامی کشور و انتخاب شهرداران صرفا در وضع عوارض محلی جدید قابل اعمال است. نظر به اینکه حوزه فعالیت بانک ها محدود به محل خاص و معینی نبوده و قلمرو فعالیت آن‌ها کشوری می‌باشد، بنابراین مصوبه شماره 4703/94/ص ـ 1394/09/17 شورای اسلامی شهر شیراز در خصوص هزینه سالیانه خدمات از کلیه اماکن مورد استفاده فعالان اقتصادی به استثنای مشمولین قانون نظام صنفی از حیث تسری و شمول مصوبه مذکور به بانک‌های کشور، خلاف قانون و خارج از حدود اختیارات مرجع تصویب تشخیص می‌شود و به استناد بند 1 ماده 12 و 88 قانون تشکیلات و آئین دادرسی دیوان عدالت اداری مصوب سال 1392 ابطال می‌شود.

رییس هیات عمومی دیوان عدالت اداری ـ محمدکاظم بهرامی