رای شماره 1894 هیات عمومی دیوان عدالت اداری

شماره 9600454 1397/11/24

بسمه تعالی

جناب آقای اکبرپور

رییس هیات مدیره و مدیرعامل محترم روزنامه رسمی جمهوری اسلامی ایران

با سلام

یک نسخه از رای هیات عمومی دیوان عدالت اداری به شماره دادنامه 9709970905811894 مورخ 1397/10/04 جهت درج در روزنامه رسمی به پیوست ارسال می‌گردد.

مدیرکل هیات عمومی و هیاتهای تخصصی دیوان عدالت اداری ـ مهدی دربین

تاریخ دادنامه: 1397/10/04 شماره دادنامه: 1894 الی 1896

شماره پرونده: 96/456، 96/455، 96/454

مرجع رسیدگی: هیات عمومی دیوان عدالت اداری

شاکی: شرکت پایانه‌های نفتی ایران

موضوع شکایت و خواسته: ابطال تعرفه‌های شماره 2104، 2105، 2108، 2109، 2112، 2119، 2128، 2135، 2136، 2206، 2207، 2210، 2211، از مصوبه شماره 759/1/ش خ ـ 1393/11/13 شهرداری خارگ مصوب شورای اسلامی شهر خارگ

گردش کار: مدیرعامل شرکت پایانه‌های نفتی ایران به موجب دادخواست و لایحه تکمیلی ابطال تعرفه‌های شماره 2104، 2105، 2108، 2109، 2112، 2119، 2135، 2136، 2128، 2206، 2207، 2210، 2211، از مصوبه شماره 759/1/ش خ ـ 1393/11/13 شهرداری خارگ مصوب شورای اسلامی شهر خارگ را خواستار شده و در جهت تبیین خواسته اعلام کرده است که:

«با سلام

احتراما با عنایت به ادعای غیرقانونی شهرداری خارگ دال بر مطالبه عوارض ادعایی مربوط به ساختمان ولیعصر (مستقر در جزیره خارگ)، صدور حکم شایسته دال بر بطلان اقدامات شهرداری مذکور در این زمینه و ابطال تعرفه‌های موضوع آن با توجه به دفاعیات مشروح مندرج در لایحه پیوست مورد استدعاست.»

متن لایحه تکمیلی ثبت شده به شماره 55/1/96 ـ 1396/01/29 به قرار زیر است:

«رییس محترم دیوان عدالت اداری

موضوع: تقاضای ابطال اقدامات شهرداری خارگ در خصوص مطالبه عوارض ادعایی مربوط به ساختمان ولیعصر (مستقر در جزیره خارگ) و صدور حکم بطلان تعرفه‌های موضوع آن

با سلام،

احتراما به استحضار می‌رساند: شرکت پایانه‌های نفتی ایران به عنوان یک شرکت صد درصد دولتی (از شرکت‌های زیر مجموعه شرکت ملی نفت ایران با شخصیت حقوقی مستقل) به دلیل عهده دار بودن امور زیربنایی و محور توسعه و پیشران صنعت کشور و وظایف حاکمیتی و سیاستگذاری خود در حوزه ذخیره سازی و صادرات نفت خام و میعانات گازی کشور و نگهداری مخازن نفت خام و اسکله‌های صادراتی و هماهنگی و نظارت بر واردات نفت (SWAP ) به کشور در مناطق خارک بوشهر، عسلویه، ماهشهر، نکا، جاسک، تهران و.... فعالیت داشته و اساسا حوزه فعالیت آن ملی و کشوری بوده و براساس تایید سازمان برنامه و بودجه (نامه شماره 26829 ـ 1393/03/18)، در زمره دستگاه‌های ستادی و ملی محسوب شده است ولیکن علیرغم این موضوع، شهرداری خارگ به واسطه تعرفه‌های مصوب شورای شهر خارگ (و از جمله تعرفه مورد اعتراض)

نسبت به مطالبه عوارض محلی از این شرکت تحت عنوان عوارض ادعایی ساختمان ولیعصر اقدام نموده که اقدام شهرداری خارگ و نیز تعرفه مذکور به جهات و دلایل ذیل محکوم به بطلان می‌باشد:

1ـ عدم انتشار و اعلام عمومی تعرفه‌های مورد اعتراض و نیز آئین‌نامه اجرایی وصول عوارض و بهای خدمات خاص شهرداری خارگ و سازمان‌های وابسته به آن توسط شهرداری خارگ و تبعا عدم امکان مطالبه عوارض موضوع آن توسط شهرداری مزبور.

2ـ براساس اصول و قواعد حاکم برسیستم حقوقی کشور که بر مبنای اصل چهارم قانون اساسی مبتنی بر موازین مندرج در شرع مدون گردیده اجرای هر قانون، آئین‌نامه و هر مصوبه موجد حق و تکلیف برای افراد منوط به ابلاغ و اعلام قبلی آن می‌باشد.این موضوع در واقع حافظ حقوق فردی و اجتماعی افراد بوده که در قالب قواعدی تحت عنوان «قبح عقاب بلابیان» و «عطف به ما سبق نشدن مقررات» در فقه امامیه و نظام حقوقی جاری مطرح می‌گردد. براساس قواعد پیش گفته هیچ دستگاهی نمی تواند هیچ گونه اقدامی را مستند به حکم مندرج در قانون و یا آئین‌نامه در خصوص افراد شروع نماید مگر اینکه مستند قانونی آن قبلا و به واسطه وسایل عرفی قانونی (نشر روزنامه) انتشار عمومی یافته باشد. مطابق بند ج ماده 1 قانون انتشار و دسترسی آزاد به اطلاعات مصوب 1388 اطلاعات عمومی به اطلاعات غیرشخصی نظیر ضوابط و آئین‌نامه ها، آمار و ارقام ملی و رسمی، اسناد و مکاتبات اداری اطلاق گردیده است. ماده 5 و 11 قانون صدر الذکر این گونه مقرر داشته:

ماده 5: موسسات عمومی مکلفند اطلاعات موضوع این قانون را در حداقل زمان ممکن و بدون تبعیض در دسترسی مردم قرار دهند.

تبصره ـ اطلاعاتی که متضمن حق و تکلیف برای مردم است باید علاوه بر موارد قانونی از طریق انتشار و اعلان عمومی و رسانه‌های گروهی به آگاهی مردم برسد.

ماده 11ـ مصوبه و تصمیمی که موجد حق و تکلیف عمومی است قابل طبقه بندی به عنوان اسرار دولتی نمی باشد و انتشار آن‌ها الزامی خواهد بود.

همان گونه که ملاحظه می‌فرمایید انتشار و اعلان عمومی مصوبات موجد حق و تکلیف برای افراد مطابق قانون مذکور الزامی قلمداد گردیده است و تکلیف قانونی مزبور صرفا و منحصرا با انجام اعلان عمومی (نشر در روزنامه) فراهم می‌گردد. مستمسک لزوم نشر تعرفه‌های عوارض شهرداری تن ها قوانین مذکور نبوده بلکه این موضوع در تبصره 1 مـاده 50 قانـون مالیات بـر ارزش افـزوده نیز الـزامی قلمداد گردیده است: «شوراهای اسلامی شهر و بخش جهت وضع هر یک از عوارض محلی جدید، که تکلیف آن‌ها در این قانون مشخص نشده باشد، موظفند موارد را حداکثر تا پانزدهم بهمن ماه هر سال برای اجرا در سال بعد، تصویب و اعلام عمومی نمایند.» در حالی که تعرفه مورد اعتراض و نیز آئین‌نامه اجرایی وصول عوارض و بهای خدمات خاص شهرداری خارگ (مستمسک شهرداری خارگ جهت وصول عوارض) برخلاف مقررات پیش گفته هیچ گاه نشر و آگهی عمومی نیافته و بنابراین با توجه به عدم انجام تکلیف قانونی مزبور (نشر عمومی تعرفه‌های مصوب شورای خارگ در روزنامه)، هرگونه اقدام جهت مطالبه عوارض موضوع آن نیز فاقد وجاهت و مبنای قانونی می‌باشد.

2ـ لزوم توجه به فلسفه وضع عوارض و تقابل ذهنی و عرفی عوارض در برابر خدمات (عدم ارایه هرگونه خدمات توسط شهرداری خارگ به این شرکت و مآلا عدم استحقاق شهرداری مذکور در خصوص مطالبه عوارض):

براساس اصول و قواعد حاکم بر سیستم حقوقی کشور اصل بر آن است که هر پولی که پرداخت می‌گردد در مقابل آن کالا یا خدمتی دریافت گردد (حاکمیت اصل «عدم تبرع» و قاعده «معوض بودن روابط مالی»). بر اساس اصل مزبور در نظام حقوقی کشور هر دو طرف رابطه خلاف اصل فوق‌الاشاره مورد ذم و نکوهش قرار گرفته اند: هم شخصی که پرداخت کننده پول بوده و معوضی در قبال آن دریافت ننموده (قاعده منع ایفای ناروا) و هم طرفی که پول را دریافت کرده و هیچ گونه کالا یا خدمتی را فراهم نکرده (قاعده منع داراشدن نا عادلانه). این مهم مشخص است که در صورتی که طرف اول رابطه مزبور (پرداخت کننده پول) دولتی باشد موضوع از اهمیت بیشتری برخوردار است. قانون محاسبات عمومی در موارد متعددی (از جمله ماده 71) دستگاه‌های دولتی را از پرداخت هرگونه وجوه به صورت معوض و مجانی منع نموده است. توضیح آن که به جهت عدم ارایه هرگونه خدمات توسط شهرداری خارگ به این شرکت، هرگونه پرداخت به نهاد مذکور در قالب عنوان کمک و اعانه قرار خواهد گرفت، چرا که لفظ عوارض بر مبنای تبادر ذهنی، عرفی و قانونی ماهیتا دلالت بر معوض بودن می‌نماید و عوض آن ارایه خدمات شهری توسط شهرداری ها بوده و در مواردی که عوض آن به هر دلیل فراهم نگردد عنوان عوارض بر آن صدق ننموده و در قالب سایر تاسیسات حقوقی از نوع غیرمعوض (از قبیل کمک و اعانه و...) قرار خواهد گرفت. همچنین براساس تبصره پنج ماده سه قانون تعاریف محدوده و حریم شهر، روستا و شهرک و نحوه تعیین آن‌ها، در هر محدوده و یا حریمی که شهرداری، عوارض ساختمانی و غیره را دریافت می‌نماید، موظف به ارایه کلیه خدمات شهری می‌باشد.

از طرف دیگر مطابق ماده 55 قانون شهرداری ها، ارایه خدماتی از قبیل تنظیفات خیابان ها، کوچه ها و معابر، نگهداری و ترمیم فضای سبز، جمع آوری، تفکیک و بازیافت زباله، آسفالت خیابان ها، کوچه ها و معابر و.... از وظایف ذاتی شهرداری ها می‌باشد. در این زمینه ضمن جلب توجه آن مقام به مفاد بند 25 ماده 55 قانون شهرداری (ساختن خیابان ها و آسفالت کردن پیاده روهای معابر و کوچه های عمومی و انهار و جدول های طرفین از سنگ آسفالت و امثال آن به هزینه شهرداری هر محل)، ماده 7 قانون مدیریت پسماندها مصوب 1383 (مدیریت اجرایی کلیه پسماندها غیراز صنعتی و ویژه در شهرها و روستاها و حریم آن‌ها به عهده شهرداری و دهیاری‌ها و در خارج از حوزه و وظایف شهرداری ها و دهیاری‌ها به عهده بخشداری‌ها می‌باشد...)، تبصره 4 ماده 4 لایحه قانونی حفظ و گسترش فضای سبز در شهرها (کاشت و حفاظت و آبیاری درختان معابر، میادین، بزرگراه ها و پارک‌های عمومی از اهم وظایف شهرداری ها می‌باشد.)، بند 18 ماده 55 قانون شهرداری (وظیفه شهرداری در ایجاد میادین عمومی فروش ارزاق و...) و با تاکید بر اینکه ایجاد و نگهداری تاسیسات آتش نشانی در شهرها بر عهده شهرداری ها می‌باشد، خاطر نشان می‌سازد به جهت عدم خدمات رسانی مطلق شهرداری خارگ، بخش عمده ای از بودجه این شرکت در راستای انجام خدمات شهری از قبیل احداث، توسعه و آسفالت معابر، انجام خدمات نگهداشت، ایجاد و ترمیم فضای سبز و نیز جمع آوری، بازیافت و امحا پسماندهای خانگی و خدمات ایمنی و آتش نشانی صرف می‌گردد.

متاسفانه علیرغم ظهور مقررات و اصول پیش گفته، شورای شهر خارگ نسبت به وضع تعرفه‌های عوارض مورد اعتراض اقدام نموده و شهرداری خارگ نیز مستند به تعرفه‌های مذکور، عوارض هنگفتی را از این شرکت مطالبه نموده است، بنابراین با توجه به لزوم رعایت اصل «عدم تبرع»، «منع ایفای ناروا و دارا شدن ناعادلانه» و قاعده معوض بودن روابط مالی افراد»، تقابل ذهنی و عرفی خدمات و عوارض، عدم هر گونه خدمات شهری از شهرداری خارگ و تحمیل هزینه‌های هنگفت انجام خدمات شهری به این شرکت، پرداخت هر گونه عوارض به شهرداری توسط این شرکت به شهرداری مصداق بارزی از پرداخت مضاعف از محل بودجه عمومی و بیت‌المال مسلمین بوده و تعرفه‌های مذکور نیز به جهت مغایرت واضح با این مهم محکوم به بطلان می‌باشد.

3ـ ستادی، ملی و فرامحلی بودن حوزه فعالیت این شرکت (صلاحیت انحصاری شوراها در وضع عوارض محلی و تبعا عدم اختیار شهرداری در اخذ عوارض از نهادهای ستادی و ملی و فرامحلی):

براساس تبصره 1 ماده 5 قانون اصلاح موادی از قانون برنامه سوم توسعه اقتصادی، اجتماعی و فرهنگی جمهوری اسلامی ایران و چگونگی وصول و برقراری عوارض و سایر وجوه از تولیدکنندگان کالا، ارایه دهندگان خدمات و کالاهای وارداتی مصوب سال 1381و تبصره 1 ماده 50 قانون مالیات برارزش افزوده مصوب سال 1387، شوراهای اسلامی منحصرا دارای اختیار وضع عوارض محلی می‌باشند. هیات عمومی دیوان عدالت اداری در آرا متعددی (از جمله آرا 724ـ 759 ـ 1391/10/11، 53ـ 54 ـ 1395/02/27، 1681 الی 1735 ـ 1393/10/08) مصوباتی از شوراها را که خلاف قانون و خارج از حدود اختیارات ایشان وضع گردیده را ابطال نموده است و صرفا با احراز شرایطی صلاحیت شوراهای اسلامی شهرها را در وضع عوارض محلی پذیرفته است.

رای شماره 816 الی 836 هیات عمومی دیوان عدالت اداری که مقرر داشته: «مطابق بند 16 ماده 76 قانون تشکیلات، وظایف و انتخابات شوراهای اسلامی کشور و انتخاب شهرداران مصوب سال 1375، تصویب لوایح، برقراری یا لغو عوارض شهر و همچنین تغییر نوع و میزان آن از جمله وظایف شوراهای اسلامی شهرها است» و حکم مقرر در تبصره ماده 50 قانون مالیات بر ارزش افزوده مصوب سال 1387 دلالت بر آن دارد که شوراهای اسلامی شهر صرفا برای تصویب عوارض محلی صلاحیت دارند. با عنایت به مقررات فوق‌الذکر و این که حوزه فعالیت بانک ها غیرمحلی و کشوری است، مصوبات شوراهای اسلامی شهرها به شرح مندرج در گردش کار، خلاف قانون و خارج از حدود اختیارات شـوراهای اسلامی تشخیص و بـه استناد بند 1 مـاده 12 و ماده 88 قانون تشکیلات و آئین دادرسی دیوان عدالت اداری مصوب سال 1392 ابطال می‌شود . » مشخصا و صراحتا بر عدم صلاحیت شوراهای اسلامی شهر بر وضع عوارض غیرمحلی و کشوری تاکید نموده است. در همین راستا و همان گونه که در مقدمه نیز عنوان گردید؛ شرکت پایانه‌های نفتی ایران که عهده دار صادرات بیش از 93 درصد نفت خام و صد درصد میعانات گازی کشور می‌باشد به عنوان یک دستگاه ستادی، ملی و فرامحلی محسوب گردیده و این موضوع (استقرار شرکت پایانه‌های نفتی ایران در شهر تهران و تلقی آن به عنوان دستگاه ستادی، ملی، فرامحلی) در نامه شماره 26829 ـ 1393/03/18 رییس امور نظارت بودجه سرمایه‌ای معاونت برنامه ریزی و نظارت راهبردی ریاست جمهوری (سازمان برنامه و بودجه کشور) و در پاسخ به نامه شماره 6093/41/26 ـ 1393/02/09 مدیرکل دفتر فنی استانداری بوشهر، مورد تاکید قرار گرفته است. بنابراین با توجه به صلاحیت انحصاری شوراها در وضع عوارض محلی مطابق مقررات مذکور و ابطال مصوبات خارج از حدود اختیارات نهاد مزبور در دیوان عدالت اداری، اقدام شهرداری ها در مطالبه عوارض محلی از دستگاه‌های ملی و ستادی نیز دارای وجاهت قانونی نبوده و این مهم در رای شماره 1530 ـ 1393/09/24 هیات عمومی دیوان عدالت اداری تصریح گردیده و شرکت گاز استان تهران به عنوان یک دستگاه ملی و کشوری از پرداخت عوارض معاف گردیده است. لذا از محضر آن مقام استدعا دارد به ملی، ستادی و فرامحلی بودن فعالیت‌های این شرکت و مآلا عدم امکان اخذ عوارض از دستگاه‌های ستادی و فرامحلی توجه ویژه مبذول فرموده و حکم شایسته دال بر ابطال مصوبه شورای شهر خارگ که در مغایرت آشکار با ماهیت ملی و فرامحلی بودن این شرکت می‌باشد را صادر فرمایید.

4ـ عدم آگهی حریم و محدوده ادعایی خارگ توسط شهرداری خارگ و عدم امکان مطالبه هرگونه عوارض توسط شهرداری مذکور: قسمت اخیر بند 2 ماده 99 قانون شهرداری این گونه مقرر نموده: «... حریم و نقشه جامع شهرسازی و مقررات مذکور پس از تصویب انجمن شهر و تایید وزارت کشور برای اطلاع عموم آگهی و به موقع اجرا گذاشته خواهد شد.» در خصوص منطوق قانونی فوق‌الذکر موارد ذیل شایان ذکر است:

4ـ 1ـ یکی از اصول و قواعد فقهی حاکم بر تفسیر متون فقهی «اصل تبادر» می‌باشد که بر مبنای آن اولین معنایی که از واژه در ذهن متبادر می‌گردد معنای مورد نظر قانونگذار تلقی می‌گردد، نظر به اینکه واژه «آگهی» عرفا همواره دلالت بر انتشار از طریق روزنامه می‌نماید، تعبیر آگهی به معانی غیرمرتبط در این خصوص نیازمند تصریح قانونی بوده که در این زمینه فراهم نگردیده است.

4ـ 2ـ علاوه بر این حکم مقرره فوق‌الذکر دارای دو موضوع می‌باشد (1ـ حریم و نقشه جامع شهرسازی 2ـ مقررات مذکور{ موارد اشاره گردیده در بند موصوف}) که آگهی مورد دوم قطعا و منحصرا از طریق روزنامه میسر می‌باشد و این در حالی است که قانونگذار در نص مذکور هر دو موضوع را داخل یک حکم بیان نموده و هیچ گونه تقییدی در مورد اجرای موضوع اول حکم قایل نشده و بر این اساس مطابق «اصاله الظهور» و «اصاله الاطلاق و العموم»، تقیید حکم مقنن در مورد موضوع اول حکم به انتشار از طرق مواردی غیراز روزنامه نیازمند تصریح قانونی می‌باشد که چنین تصریحی وجود ندارد.

4ـ 3ـ قانونگذار هدف از اجرای حکم مارالاشاره را لزوم اطلاع عموم بیان نموده و واژه عموم را مقید به مردم شهر و یا محل خاص دیگری ننموده و به لحاظ رعایت اصل عموم و اطلاق، تقیید عبارت مذکور به اهالی محل انتشار حریم، فاقد هرگونه صراحت و مجوز قانونی می‌باشد. بنابراین با توجه به اینکه آگهی متضمن اطلاع عموم صرفا به واسطه نشر در روزنامه میسر می‌گردد، هر گونه ادعای اقدام دال بر رعایت مقرره یادشده در چارچوب غیراز انتشار از طریق روزنامه محکوم به بطلان می‌باشد.

4ـ 4ـ نظر به اینکه شهرداری خارک در صفحه سوم روزنامه جمهوری اسلامی مورخ 1395/08/12 آگهی حریم، طرح هادی و محدوده شهر خارک را منتشر نموده است، ذکر نکات ذیل در خصوص اقدام اخیر شهرداری خارگ الزامی است:

اولا: اقـدام اخیر شهرداری خارگ در واقع مفید این معناست کـه شهرداری خارگ نیز تفسیر صحیح قانونی از مفاد ماده 99 قانون شهرداری و ظهور و تبادر عرفی واژه آگهی به روزنامه را پذیرفته و سعی نموده اقدامات خود را با مقررات قانونی و از جمله ماده 99 قانون شهرداری منطبق سازد ولیکن سعی موصوف مستند به بندهای ذیل هرگز نمی تواند موجد حق شهرداری موصوف جهت مطالبه عوارض قبل از انتشار آگهی حریم، طرح هادی و محدوده شهر خارک در روزنامه گردد زیرا تا زمانی که حریم و محدوده قانونی شهر خارگ در روزنامه منتشر نشود، امکان مطالبه عوارض ادعایی وجود ندارد به عبارت دیگر لازمه و مقدمه واجب جهت مطالبه عوارض شهرداری، انتشار آگهی حریم و محدوده قانونی شهر خارگ در روزنامه بوده که این مهم در تاریخ 1395/08/12 صورت گرفته و قانونا قبل از تاریخ یادشده (1395/08/12) مطالبه و دریافت عوارض شهرداری قانونی نمی باشد.

ثانیا: عنوان مندرج در صدر متن مزبور (آگهی مجدد) فاقد مستند اثباتی می‌باشد، چراکه شهرداری خارگ هیچ گاه حریم، محدوده و طرح ادعایی هادی خارگ را آگهی ننموده و لذا با عنایت به جایگاه شهرداری مذکور در خصوص این موضوع (جایگاه مدعی) و مستندا به قاعده فقهی حقوقی «البینه علی المدعی و الیمین علی من انکر»، عدم ارایه ادله اثباتی انجام این مهم توسط شهرداری خارگ به طریق قانونی آن (انتشار از طریق روزنامه) موجبات بطلان ادعای مطروحه را فراهم ساخته است.

ثالثا: با عنایت به مفهوم آگهی که دلالت بر لزوم اطلاع رسانی کامل و دقیق از مندرجات آگهی به مخاطب می‌نماید و نیز امعان نظر به موضوع آگهی مذکور در ماده 99 قانون شهرداری (نقشه حریم)، مندرجات منعکس در روزنامه فوق‌الاشاره صرفا مشعر بر چاپ برخی مکاتبات مربوط به تصویب حریم بوده و به جهت عدم انتشار نقشه حریم هیچ گونه ارتباطی با اجرای حکم قانونگذار مذکور در مقرره موصوف قانونی ندارد.

رابعا: با توجه به اصول و قواعد حاکم بر سیستم حقوقی کشور و از جمله قاعده «قبح عقاب بلا بیان» و به ویژه «منع عطف به ماسبق شدن قوانین»، اقدام شهرداری خارگ در فرض محال اجرای حکم ماده 99 قانون شهرداری، ناظر به آینده بوده و تحت هیچ شرایطی قابلیت تسری به گذشته (و از جمله پرونده حاضر) نداشته و این امر (آگهی مجدد حریم، طرح هادی و محدوده شهر خارگ در روزنامه جمهوری اسلامی مورخ 1395/08/12) مبین پذیرش تفسیر صحیح قانونی از قسمت اخیر ماده 99 قانون شهرداری توسط شهرداری خارگ بوده و مشخصا دلالت بر بطلان کلیه اقدامات قبلی شهرداری و شورای شهر خارگ و از جمله وضع و تصویب عوارض موضوع مصوبه مورد اعتراض می‌نماید و پس از اقدام مذکور (آگهی ناقص مورخ 1395/08/12) شهرداری خارگ نمی تواند تفسیر قبلی خود از مقرره مورد اشاره را جهت عدم اقدام قانونی در خصوص عدم آگهی حریم را به عنوان توجیه ارایه نماید چرا که این موضوع با اقدام شهرداری خارگ متعارض خواهد بود. بنابراین با توجه به عدم انتشار حریم و محدوده ادعایی شهرداری خارگ در روزنامه، اقدام شورای شهر خارگ در تصویب عوارض شهرداری مغایر با نص صریح قانون بوده و مآلا و محکوم به بطلان می‌باشد.

5 ـ توجه و دلالت موضوع عوارض ادعایی (ساختمانی) شهرداری خارگ به مالکین عرصه و اعیان و عدم توجه آن به شرکت پایانه‌های نفتی ایران:

در ماده 100 قانون شهرداری، مالکین اراضی و املاک به عنوان مخاطب عوارض یادشده قلمداد گردیده اند و بر مبنای مقرره مذکور شورای شهرخارگ در بخش تعاریف کتابچه عوارض خود و در مقام تبیین چارچوب و نحوه اخذ عوارض و در قالب تعرفه 1002 این گونه مصوب نموده: «کلیه مالکین املاک واقع در محدوده و حریم شهر که بدون اخذ مجوز شهرداری یا مبادرت به احداث، تفکیک، اقدام عمرانی و یا هرگونه عملیات ساخت و ساز دیگر نمایند به علت عارضه ایجاد شده موظف به پرداخت تعرفه درآمد مربوطه به حساب شهرداری می‌باشند و عوارض و بهای آن‌ها قابل پیگیری و وصول خواهد بود..» صرف نظر از غیرقانونی بودن حریم و محدوده حریم خارگ که مبانی عدم مشروعیت آن در بند قبلی لایحه حاضر، به تفصیل بیان گردید، توجه آن مقام را به این مهم جلب می‌نماید که براساس مقررات فوق‌الذکر و همان گونه که عرفا در ذهن متبادر می‌گردد، عوارض ساختمانی را قانونا (در صورت فراهم بودن سایر شرایط قانونی) مالکین املاک می‌بایست پرداخت نمایند و مطالبه عوارض مزبور از هر شخصی به غیراز مالک علاوه بر مغایرت با نصوص قانونی، مصداق بارز قواعد «اجتهاد در مقابل نص» و «ایفای ناروا» محسوب می‌گردد. مزید استحضار آن مقام، با توجه به اهمیت قابل ملاحظه امنیتی و اقتصادی جزیره خارک و خارگو برای دولت جمهوری اسلامی ایران و به موجب مصوبه شماره 2770/100/د/87/خ ـ 1387/11/08 شورای عالی امنیت ملی و مصوبه شماره 22982ـ 89/م/ت 44812 ﻫ ـ 1389/08/03 هیات وزیران، سند مالکیت ثبتی اراضی جزایر خارگ و خارگو به نام دولت جمهوری اسلامی ایران و به نمایندگی وزارت نفت صادر شده است همچنین در راستای محرز بودن مالکیت دولت جمهوری اسلامی ایران با نمایندگی وزارت نفت بر جزیره خارگ می‌توان به دادنامه شماره 9409977735300065 ـ 1394/03/19 صادره از دادگاه عمومی بخش خارگ استناد نمود که بر مبنای آن مالکیت شرکت پایانه‌های نفتی ایران و به تبع آن پذیرش نمایندگی نمایندگان حقوقی این شرکت از سوی مرجع قضایی مردود اعلام گردیده است. علاوه بر آن اعیانی های تحت تصرف این شرکت نیز در مالکیت شرکت ملی نفت ایران قرار داشته که این موضوع نیز قابل استعلام از شرکت اخیر الذکر می‌باشد. این در حالی است که متاسفانه علیرغم وجود ایراد متقن مزبور، شهرداری خارگ نسبت به طرح ادعای غیرقانونی مطالبه عوارض موضوع پرونده حاضر اقدام نموده در حالی که نه تن ها این شرکت واجد عنوان ذینفع در این زمینه نمی باشد و دولت جمهوری اسلامی ایران در مفهوم عام خود مشمول عنوان یادشده قرار خواهد گرفت بلکه همان طور که فوقا تبیین گردید:

اولا: دولت جمهوری اسلامی ایران با نمایندگی وزارت نفت (که دارای شخصیت حقوقی مستقل از شرکت پایانه‌های نفتی ایران می‌باشند) مالک شش دانگ عرصه جزیره خارگ و خارگو بوده و اعیانی آن نیز در مالکیت شرکت ملی نفت ایران (که دارای شخصیت حقوقی مستقل از شرکت پایانه‌های نفتی ایران می‌باشد) قرار داشته و این شرکت هیچ گونه مالکیتی نسبت به عرصه و اعیان جزیره خارک ندارد.

ثانیا: مطابق نص صریح ماده 100 قانون شهرداری و نیز منطوق مصوبه شورای خارگ (تعرفه 1002 که در مقام تبیین تعاریف و قـواعد کلی دریافت عوارض می‌باشد) منحصرا مالکین اراضی و امـلاک، متعهد بـه پرداخت عـوارض گردیده اند لذا اقدام شهرداری خارگ (علی رغم فقدان صلاحیت قانونی در رسیدگی به موضوع) در این خصوص در مغایرت آشکار با نصوص قانونی مورد اشاره قرار داشته است.

از طرف دیگر همان گونه که آن مقام قطعا تصدیق می‌فرمایید مالکیت منافع به طور طبیعی و بالذات از عارضه ها و خواص مالکیت عرصه و اعیانی بوده، به‌گونه‌ای که هر شخصی که مالک عرصه و اعیانی باشد به صورت خودکار مالک منافع ملک نیز می‌گردد و بر این اساس اصل اولیه بر آن است که مالک عرصه و اعیان، مالک منافع نیز بوده و ایجاد انشقاق میان مالک عرصه و اعیان و مالک منافع نیازمند دلیل می‌باشد مگر اینکه مالک عرصه و اعیان از طریق اعمال مکانیزم های مندرج در قانون نسبت به انتقال مالکیت منافع به غیراقدام نماید. با عنایت به قاعده بودن اتحاد مالک عرصه و اعیان و مالک منافع در شخص واحد و استثنایی بودن مجزا بودن این دو از یکدیگر قانونگذار از طریق تقنین و تخصیص برخی مقررات قانونی به این موضوع، امکان انتقال مالکیت منافع از مالک عرصه و اعیان به غیررا به نحو محدود به صورت استثنایی پذیرفته است، دلیل تصریح قانونی (ایجاد نهاد قراردادی) توسط قانونگذار در این زمینه، ضرورت رعایت نظم عمومی حاکم بر املاک بوده چرا که همان طور که بیان شد اصل بر یکی بودن مالک عرصه و اعیان با منافع بوده و تفاوت این دو از هم بدون در نظر گرفتن قالب قراردادی و قانونی توسط قانونگذار، زمینه بروز و ظهور انواع اختلاف در این خصوص را فراهم نموده و تبعات منفی ناشی از آن جامعه را در گیر خواهد نمود و لذا در مورد حکم قانونگذار در خصوص امکان انتقال مالکیت منافع به غیرذکر دو نکته زیر ضروری می‌باشد:

اولا: قانونگذار در مقام بیان امکان انتقال موصوف، آن را در قالب تاسیس نهادهای خاصی از قبیل عقد اجاره و واگذاری حق انتفاع (رقبی، عمری و سکنی) پیش بینی نموده است. نکته حایز اهمیت آن است که اطلاق حکم قانونگذار در مورد نحوه و مکانیزم امکان انتقال مالکیت منافع مقید به هیچ گونه قید و شرط خاص و استثنایی و یا منصرف به اشخاص حقیقی و یا حقوقی غیردولتی نگردیده و استثنای قاعده لزوم اتحاد مالک عرصه و اعیان و مالک منافع در شخص واحـد منحصرا قالب‌های قانونی خـاص فوق‌الذکر (عقد اجاره و واگذاری حق انتقاع) بوده و همان طور که آن مقام قطعا تصدیق خواهید نمود هرگونه استثنا را باید مضیق و محدود تفسیر نموده و توسعه مصادیق استثنا بدون تصریح قانونی فاقد مبنای قانونی می‌باشد. بنابراین در دستگاه‌های دولتی نیز مطابق قاعده و استثناهای قانونی مزبور، شخص حقوقی دولتی زمانی می‌تواند بدون مالکیت عرصه و اعیان، مالک منافع باشد که مالکیت اخیرالذکر از طریق تاسیسات قانونی (قراردادی) مورد اشاره به او منتقل گردیده باشد.

ثانیا: در راستای تایید و تاکید بر مطالب پیش گفته و فقدان مالکیت این شرکت (بر عرصه، اعیانی و منافع مستحدثات خارگ) ذکر این مهم ضروری است که این شرکت فاقد خصایص و ویژگی‌های مالک منافع می‌باشد چراکه نهاد مالکیت مبتنی بر قاعده فقهی حقوقی سلطه در سیستم حقوقی ایران تبیین گردیده و واجد این مفهوم بوده که مالک دارای کلیه حقوق و اختیارات راجع به موضوعی است که مالکیت آن را دارا می‌باشد و بالتبع مالک منافع اختیار قانونی داشته تا مالکیت خود راجع به منافع را به دیگری واگذار نماید در حالی که این شرکت مشخصا فاقد چنین اختیاراتی بوده و در مواردی که برخی اشخاص حقوقی (شرکت ایرانسل، اداره اطلاعات و...) متقاضی واگذاری حق انتفاع بخشی از اراضی تحت تصرف این شرکت بوده اند، موضوع پس از تایید و اخذ تصمیم (مصوبه) هیات مدیره شرکت ملی نفت ایران صورت پذیرفته و این شرکت هیچ گونه اختیار مالکانه راجع به منافع عرصه و اعیانی تحت تصرف خود نداشته و هر مورد واگذاری در این زمینه پس از طرح موضوع در هیات مدیره شرکت ملی نفت ایران و تصویب نهاد مزبور انجام پذیرفته است و لهذا با توجه به اینکه مخاطب عوارض ادعایی شهرداری خارگ مالکین می‌باشند و این شرکت هیچ گونه مالکیتی بر عرصه، اعیان و منافع جزیره خارگ ندارد، اقدام شهرداری به جهت تعارض با مفاد تعرفه مورد اعتراض محکوم به بطلان می‌باشد.

6 ـ غیرقانونی بودن محاسبه عوارض بر مبنای عرصه و مستحدثات:

با عنایت به اینکه تعرفه‌های شورای شهر خارگ مبتنی بر عرصه و مستحدثات وضع گردیده توجه آن مقام را به بند ج ماده 174 قانون برنامه پنجم توسعه معطوف می‌نماید: «ماده 174ـ شوراهای اسلامی و شهرداری ها و سایر مراجع ذی‌ربط موظفند تا پایان سال اول برنامه از طریق تدوین نظام درآمدهای پایدار شهرداری ها با اعمال سیاست‌های ذیل اقدام نماید:... ج ـ تبدیل عوارض موضوع درآمد شهرداری ها از عوارض بر املاک به عوارض ناشی از مصرف و خدمات» همان گونه که ملاحظه می‌فرمایید براساس مقرره قانونی فوق، شوراهای شهر از مطالبه عوارض بر املاک صراحتا منع گردیده و مکلف گردیده اند عوارض خود را براساس میزان خدماتی که به شهروندان ارایه می‌نمایند، تعیین و مطالبه نمایند در حالی که شهرداری خارگ هیچ گونه خدماتی به این شرکت ارایه نمی نماید و شورای شهر خارگ در مغایرت آشکار با مقرره قانونی فوق‌الذکر نسبت به وضع عوارض بر املاک اقدام نموده و بر این اساس صدور حکم بر ابطال مصوبه نهاد مزبور در این زمینه مورد استدعاست.

7ـ عدم ارتباط عوارض مورد ادعای شهرداری خارگ با ساختمان موضوع عوارض ادعایی شهرداری مذکور، طرح مضاعف یک موضوع در قالب چند عنوان:

با توجه به مفاد پیش آگهی مربوطه ی صادره از شهرداری خارگ خاطر نشان می‌سازد با نگاهی مختصر به پیوست پیش آگهی مذکور مشخص می‌گردد یا موضوع عناوین مزبور کاملا با ماهیت ساختمان مورد اشاره بی ارتباط بوده و یا خدمات مندرج در پیش آگهی مورد اشاره (که عوارض آن مطالبه شده) به این شرکت ارایه نگردیده است. در این زمینه عوارض پذیره عوارض زیربنا (عوارض صدور پروانه واحد خدماتی در طبقه همکف) با کد تعرفه 2104، عوارض کارشناسی و بازدید خدماتی با کد 2135، عوارض صدور شناسنامه ساختمان با کد 2136، عوارض استفاده از خدمات عمومی خدماتی با کد 2206، عوارض سرانه‌های شهری (احداث و نگهداری) خدماتی با کد 2207 مربوط به خدماتی از قبیل صدور پروانه ساختمان و یا انجام کارشناسی بوده که به این شرکت ارایه نگردیده، در واقع شهرداری عوارض خدماتی را مطالبه نموده که به انجام نرسانیده و همچنین با توجه به عدم انجام ساخت و ساز مازاد در ساختمان موصوف و عدم تغییر کاربری در این زمینه، پیش بینی عوارض با کدهای 2109 و 2119 در مورد عوارض ارزش افزوده ناشی از مازاد طول عرصه خدماتی طبقه همکف و نیز تغییر کاربری سایر املاک به یکدیگر فاقد ارتباط و توجه به موضوع ساختمان مورد اشاره می‌باشد. همچنین بخشی از مبالغ ادعایی شهرداری خارگ در این زمینه به مربوط به عوارض ادعایی سطح شهر (کد 2210) می‌باشد که موضوع موصوف نیز در قالب پرونده‌هایی مستقل در توسط شهرداری خارگ مطالبه گردیده است. لذا بر این اساس، اقدام شهرداری موصوف در این خصوص مصداق بارزی از مطالبه مضاعف عوارضی با عنوان و ماهیت مشابه بوده و همچنین سایر تعرفه‌های استنادی شهرداری خارگ در پیش آگهی مزبور نیز فاقد ارتباط با این شرکت بوده و لذا ادعای شهرداری مذکور در خصوص عوارض مانحن فیه محکوم به بطلان می‌باشد.

8 ـ ابطال عوارض پذیره، کسر پارکینگ و تغییر کاربری (استنادی شهرداری خارگ) در آرا متعدد صادره از هیات عمومی دیوان عدالت اداری:

نظر به اینکه بخشی از تعرفه‌های استنادی شهرداری خارگ در خصوص وصول عوارض ادعایی مربوط به ساختمان ولیعصر، تعرفه‌های فوق‌الذکر بوده خاطر نشان می‌سازد با عنایت به اینکه تغییر کاربری املاک جز حقوق و اختیارات شوراهای شهر قرار نداشته، هیات عمومی در آرا متعدد (از جمله 229 ـ 1395/03/22، 76 ـ 1395/03/21، 247ـ 1391/05/02، 783ـ 1394/06/24 و نیز 699 الی 704ـ 1395/09/16) نسبت به ابطال مصوبات شوراها در خصوص عوارض تغییرکاربری اقدام نموده است، از طرف دیگر با توجه به اینکه قانونگذار در خصوص عوارض زیربنا، پذیره، اضافه تراکم و تغییر کاربری در قالب ماده 100 قانون شهرداری و تبصره‌های آن تقنین نموده، شوراهای شهر حق وضع و تصویب عوارض در خصوص موضوعات یادشده را نداشته و بر این مبنا هیات عمومی دیوان عدالت اداری در آرا متکثر (از جمله رای شماره 354 الی 358 ـ 1380/11/14 و نیز شماره 242 {کلاسه پرونده 94/1032}) مصوبات شوراهای شهر در زمینه موصوف (عوارض پذیره) را باطل اعلام نموده است، همچنین با عنایت به اینکه قانونگذار در خصوص عدم رعایت پارکینگ یا کسری آن به شرح تبصره 5 ماده 100 قانون شهرداری تعیین تکلیف کرده است، مصوبات شوراهای شهرهای مختلف در خصوص عوارض عدم رعایت پارکینگ توسط هیات عمومی مرجع مذکور (از جمله در آرا شماره 770 {کلاسه 89/700 }، 592{1075/95}، 61 {کلاسه 91/475}) مورد ابطال قرار گرفته است. لذا با امعان نظر به اینکه مصوبات شورای شهر خارگ در قالب تعرفه‌های شماره 2119 (عوارض تغییر کاربری)، 2104 (پذیره) و 2112 (تامین پارکینگ) به جهات معنونه مذکور فاقد وجاهت قانونی می‌باشد در راستای رعایت ماده 92 قانون دیوان عدالت اداری صدور حکم بطلان تعرفه‌های مزبور و نیز اقدامات شهرداری خارگ در وصول عوارض موضوع پرونده مانحن فیه مورد استدعاست.

9ـ عدم امکان تسری مقررات مربوط به پرداخت عوارض شهرداری به شرکت پایانه‌های نفتی ایران (به عنوان یک شرکت فرعی تابعه شرکت ملی نفت ایران):

شرکت ملی نفت ایران و شرکت‌های فرعی و تابعه آن به موجب مصوبه شماره 4838 ـ 1364/02/22 هیات وزیران از زمره شرکت‌هایی است که شمول قوانین و مقررات بر آن‌ها مستلزم ذکر یا تصریح نام آنهاست. همچنین شرکت ملی نفت ایران به موجب ماده (57) قانون اساسنامه شرکت ملی نفت ایران مصوب 1356/03/17، جز در مواردی که صریحا مقرر شده باشد از شمول مقررات و قوانین عمومی مربوط به وزارتخانه ها و شرکت‌های دولتی و موسسات وابسته به دولت مستثنی شده است ضمنا شرکت‌های تابعه و فرعی آن نیز مطابق بند (ب) ماده (5) قانون اساسنامه مذکور، از کلیه معافیت‌ها و مزایای مقرر در اساسنامه، از جمله لزوم تصریح نام در قوانین و مقررات عمومی جهت لازم‌الاجرا بودن آن‌ها، بهره مند خواهد شد. شایان ذکر است مفاد ماده (57) قانون اساسنامه سال 1356 در ماده (83) قانون اساسنامه شرکت ملی نفت ایران مصوب 1395/01/23 نیز تصریح گردیده است.

ب) رویکرد و رویه قانونگذار در تدوین قوانین و مقررات عمومی نیز موید دیدگاه موجود در قانون اساسنامه به شرح فوق می‌باشد بر این اساس در صورتی که نظر بر شمول و تسری قوانین و مقررات عمومی بر شرکت‌هایی مستلزم تصریح نام مانند شرکت ملی نفت ایران باشد، قانونگذار نام آن‌ها را صراحتا در متن قوانین و مقررات مذکور، درج می‌نماید کـه با توجه بـه کثرت متون قانونی کـه با تصریح نام شرکت ملی نفت ایران اراده قانونگذار مبنی بر شمول قانون بر شرکت ملی نفت ایران را هویدا می‌سازد، جایی برای تردید باقی نمی ماند که شمول قوانین و مقررات بر شرکت ملی نفت ایران و شرکت‌های تابعه و فرعی آن مستلزم تصریح نام شرکت ملی نفت ایران می‌باشد و لذا با توجه به عدم تصریح نام شرکت ملی نفت ایران، احکام مربوط به پرداخت عوارض شهرداری به شرکت ملی نفت ایران و شرکت‌های تابعه و فرعی آن تسری نخواهد داشت. همچنین بر اساس بندهای (الف) و (ب) ذیل تبصره (1) ماده (83) قانون اساسنامه شرکت ملی نفت ایران مصوب مجلس شورای اسلامی، قوانین و مقررات عمومی صرفا در مواردی به شرکت ملی نفت ایران و شرکت‌های تابعه و فرعی آن تسری دارند که نام شرکت ملی نفت ایران در آن‌ها ذکر شده باشد و یا در آن‌ها مقرر شده باشد که شامل دستگاه‌های اجرایی می‌شوند که شمول قانون یا مقررات بر آن‌ها مستلزم تصریح یا ذکر نام اوست و یا در مواردی که در اساسنامه تابع قوانین و مقررات مربوطه قرار داده شده است علیهذا با توجه به اینکه در قوانین مربوط به ضرورت پرداخت عوارض شهرداری ذکری از دستگاه‌های اجرایی مستلزم تصریح و ذکر نام نشده است لذا احکام مزبور قابل تسری و تعمیم به این شرکت نمی باشد.

علی هذا با عنایت به جمیع مراتب فوق خصوصا عدم انتشار و اعلام عمومی تعرفه‌های مورد اعتراض توسط شهرداری خارگ و تبعا عدم امکان مطالبه عوارض موضوع آن توسط شهرداری مزبور، لزوم توجه به فلسفه وضع عوارض و تقابل ذهنی و عرفی عوارض در برابر خدمات (عدم ارایه هرگونه خدمات توسط شهرداری خارگ به این شرکت و مآلا عدم استحقاق شهرداری مذکور در خصوص مطالبه عوارض)، ستادی، ملی و فرامحلی بودن حوزه فعالیت این شرکت (صلاحیت انحصاری شوراها در وضع عوارض محلی و تبعا عدم اختیار شهرداری در اخذ عوارض از نهادهای ستادی و ملی و فرامحلی)، توجه و دلالت موضوع عوارض ادعایی (ساختمانی) شهرداری خارگ به مالکین عرصه و اعیان و عدم توجه آن به شرکت پایانه‌های نفتی ایران، غیرقانونی بودن محاسبه عوارض بر مبنای عرصه و مستحدثات، عدم ارتباط عوارض مورد ادعای شهرداری خارگ با ساختمان موضوع عوارض ادعایی شهرداری مذکور، طرح مضاعف یک موضوع در قالب چند عنوان، ابطال عوارض پذیره و تغییر کاربری (استنادی شهرداری خارگ) در آرا متعدد صادره از هیات عمومی دیوان عدالت اداری و عدم امکان تسری مقررات مربوط به پرداخت عوارض شهرداری به شرکت پایانه‌های نفتی ایران (به عنوان یک شرکت فرعی تابعه شرکت ملی نفت ایران): خواهشمند است به صدور رای شایسته دال بر بطلان تعرفه مورد اعتراض و نیز اقدام شهرداری خارگ در خصوص مطالبه عوارض مزبور اقدام لازم را مبذول فرمایید.»

در پی اخطار رفع نقصی که از طرف دفتر هیات عمومی برای شاکی ارسال شده بود، وی به موجب لایحه شماره 412/1/96 ـ 1396/04/24 اعلام کرده است که:

«ریاست محترم هیات عمومی دیوان عدالت اداری

موضوع: پرونده کلاسه شماره 96/454

با سلام،

احتراما عطف به ابلاغ نامه مورخ 1396/04/04 (ابلاغی مورخ 1396/04/19) به استحضار می‌رساند: همان گونه که آن مقام نیز قطعا تصدیق خواهید فرمود: مطابق بند 1 ماده 12 و بند ت ماده 80 قانون تشکیلات و آئین دادرسی دیوان عدالت اداری صلاحیت آن مرجع در ابطال مصوبات صادره از مراجع دولتی، شهرداری ها و موسسات عمومی غیردولتی و...، منحصرا مقید به موارد مباین با شرع نبوده و قانونگذار از طریق استعمال لفظ «یا» در مقر