رای شماره 2931097 هیات عمومی دیوان عدالت اداری با موضوع:...

شماره 0200213 1402/11/15

بسمه تعالی

مدیرعامل محترم روزنامه رسمی جمهوری اسلامی ایران

یک نسخه از رای هیات عمومی دیوان عدالت اداری با شماره دادنامه 140231390002931097 مورخ 1402/11/10 با موضوع: «بند 4ـ 28ـ2 از تعرفه عوارض اختصاصی تاسیسات نفتی و صنعتی در مصوبه شماره 2 از مصوبات چهاردهمین جلسه دوره چهارم شورای اسلامی شهر اهواز که تحت عنوان لوله‌های عبوری به تصویب شورای اسلامی شهر اهواز رسیده ابطال نشد» جهت درج در روزنامه رسمی به پیوست ارسال می‌گردد.

مدیرکل هیات عمومی و هیاتهای تخصصی دیوان عدالت اداری ـ یداله اسمعیلی فرد

تاریخ دادنامه: 1402/11/10 شماره دادنامه: 140231390002931097

شماره پرونده: 0200213

مرجع رسیدگی: هیات عمومی دیوان عدالت اداری

شاکی: شرکت نفت و گاز اروندان

طرف شکایت: شورای اسلامی شهر اهواز

موضوع شکایت و خواسته: ابطال بند 4ـ 28ـ2 از مصوبه شماره 2 از چهاردهمین جلسه مورخ 1392/08/28 شورای اسلامی شهر اهواز تحت عنوان عوارض اختصاصی تاسیسات نفتی و صنعتی

گردش کار: شرکت نفت وگاز اروندان به موجب دادخواستی ابطال بند 4ـ 28 ـ 2 از مصوبه شماره 2 از چهاردهمین جلسه مورخ 1392/08/28 شورای اسلامی شهر اهواز تحت عنوان عوارض اختصاصی تاسیسات نفتی و صنعتی را خواستار شده و در جهت تبیین خواسته به طور خلاصه اعلام کرده است که:

"1ـ با توجه به تعاریف مندرج در مواد 1و 2 قانون تعاریف محدوده و حریم شهر، روستا و شهرک و نحوه تعیین آن‌ها کلیه خطوط و تاسیسات شرکت متبوع، خارج از محدوده و حریم شهر می‌باشند.

2ـ مستندا به اصول 4، 44، 51 و 57 قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران هیچ نوع مالیاتی وضع نمی شود مگر به موجب قانون موارد معافیت و بخشودگی و تخفیف مالیاتی به موجب قانون مشخص می‌شود و همچنین بند (ب) ماده 30 قانون وصول برخی از درآمدهای دولت و مصرف آن در موارد معین مصوب 1373، وضع هرگونه عوارض به غیر از موارد پیش بینی شده در قانون برای شرکت‌های دولتی منوط به تصویب شورای اقتصاد می‌باشد. لذا وضع عوارض و پیش آگهی صادر شده مغایر با مفاد قانون اصدار یافته است.

3ـ برابر آرا شماره 572 و 573 ـ 1384/10/18 و 361ـ 1382/10/03 هیات عمومی دیوان عدالت اداری برقراری عوارض توسط شورای اسلامی شهر در صورت عدم تکافوی درآمد شهرداری در حد هزینه‌های ضروری و به تناسب خدمات شهری مجاز است و تعیین نرخ بهای خدمات شهرداری موضوع بند 26 ماده 71 قانون تشکیلات، وظایف و انتخابات شوراهای اسلامی کشور و انتخاب شهرداران منوط به ارایه خدمات خاص و مشخص از سوی شهرداری می‌باشد. این در حالی است که هیچ خدماتی از سوی شهرداری به شرکت متبوع ارایه نشده است لذا اطلاق مودی به این شرکت و ابلاغ پیش آگهی پرداخت عوارض شهرداری مغایر قانون و احکام صادره از هیات عمومی دیوان عدالت اداری است.

4ـ مقررات مربوط به برقراری و دریافت وجوه به استثنای قانون مالیات‌های مستقیم مصوب سال 1366 با اصلاحات بعدی قانون چگونگی اداره مناطق آزاد تجاری ـ صنعتی مصوب سال 1373 و سایر قوانین مصرح در صدر ماده یک قانون اصلاح موادی از قانون برنامه سوم برنامه پنجساله ششم توسعه اقتصادی، اجتماعی و فرهنگی جمهوری اسلامی ایران ملغی گردیده است. مطابق حکم صریح ماده 5 همان ماخذ قانونی برقراری هرگونه عوارض و سایر وجوه برای انواع کالاهای وارداتی و کالاهای تولیدی و همچنین آن دسته از خدماتی که در ماده 4 قانون مذکور تکلیف مالیات و عوارض آن‌ها معین شده است توسط شورای اسلامی و سایر مراجع ممنوع می‌باشد.

5 ـ مغایرت وضع عوارض موضوع مصوبه مورد اعتراض با ماده 10 قانون اساسنامه شرکت ملی نفت ایران مصوب 1356. تبصره 1 ماده 10 قانون اساسنامه مذکور صراحتا وضع عوارض در قبال ارایه خدمات از سوی مقامات محلی را مجاز دانسته که به دلالت مذکور در بند 3 شکواییه هیچ خدماتی از سوی شهرداری به این شرکت ارایه نشده است.

6 ـ مغایرت مصوبه معترض عنه و پیش آگهی پرداخت عوارض شهرداری بابت عوارض، لوله‌های عبوری با قانون مالیات بر ارزش افزوده:

6 ـ1ـ بر اساس تبصره 1 ماده 38 قانون مالیات بر ارزش افزوده مصوب 1387 و نیز به موجب بند (و) ماده 1 قانون الحاق برخی مواد به قانون تنظیم بخشی از مقررات مالی دولت(2) مصوب سال 1393 عوارض آلایندگی شرکت‌های نفتی به حساب شهرداری متاثر از آلاینده واریز می‌گردد، لذا با عنایت به پرداخت عوارض آلایندگی به موجب مفاد قوانین و مستندات قانونی فوق پرداخت هرگونه عوارض دیگر، بابت خطوط لوله‌های نفت و گاز عبوری پرداخت مضاعف محسوب و فاقد وجاهت قانونی است.

6 ـ2ـ برابر ماده 50 و 52 قانون مالیات بر ارزش افزوده مصوب سال 1387 شهرداری ها و شورای اسلامی شهرها نمی توانند عوارض دیگری برخلاف موازین قانونی وضع و نسبت به وصول آن‌ها اقدام نمایند.

7ـ با تصویب قانون اصلاح موادی از قانون برنامه سوم توسعه اقتصادی، اجتماعی و فرهنگی جمهوری اسلامی ایران و ... (موسوم به قانون تجمیع عوارض) از ابتدای سال 1382 و با توجه به عمومیت و اطلاق قانون یاد شده و حاکمیت آن بر قانون تشکیلات، وظایف و انتخابات شوراهای اسلامی کشور و فسخ قسمت‌هایی از قانون اخیرالذکر در نتیجه اختیارات شوراهای اسلامی صرفا به تبصره 1 ماده 5 قانون اصلاح موادی از قانون برنامه سوم محدود می‌شود به استناد رای هیات عمومی دیوان عدالت اداری به شماره 361 ـ 1382/09/09 خلاف قانون و خارج از اختیارات شورا می‌باشد. ضمنا مستفاد از رویه آرا هیات عمومی دیوان عدالت اداری در موارد مشابه از جمله مصوبات شوراهای اسلامی شهر در خصوص وضع عوارض حق العرض خطوط برق و خطوط لوله آب و فاضلاب تماما ناظر و مشعر بر ابطال آن مصوبات است. در این خصوص آرا شماره 1355 ـ 1396/01/26 و 1501 الی 1527 هیات عمومی دیوان عدالت اداری موید این معنی است.

لذا ابطال مصوبه مورد شکایت در هیات عمومی دیوان عدالت اداری و مستندا به بند 1 ماده 12 و ماده 88 قانون تشکیلات و آیین دارسی دیوان عدالت اداری مصوب سال 1392 مورد استدعاست."

متن مقرره مورد شکایت به شرح زیر است:

مصوبه شماره دو از چهاردهمین جلسه مورخ 1392/08/28 شورای اسلامی شهر اهواز تحت عنوان عوارض اختصاصی تاسیسات صنفی و نفتی

"4ـ 28ـ2ـ لوله‌های عبوری: میزان عوارض عبور لوله‌های نفت از معابر و اراضی واقع در محدوده و حریم شهر به شرح ذیل پیشنهاد می‌گردد. لوله‌های عبوری محدوده شهر و حریم آن به ازای هر متر مطابق فرمول: (طول لوله×حریم آن) p × ضریب ثابت 10 "

در پاسخ به شکایت مذکور، رییس شورای اسلامی شهر اهواز به موجب لایحه شماره 2000/1402/3200 ـ 1402/02/31 توضیحاتی داده که خلاصه آن به قرار زیر است:

"1ـ اخذ عوارض و بهای خدمات ارایه شده توسط این موسسه عمومی غیر دولتی و سازمان‌های تابعه آن یکی از انواع درآمدهای محلی شهرداری ها محسوب می‌شود و به موجب مواد 29 و 30 آیین‌نامه مالی شهرداری ها، ماده 85 و بند 16 و 26 ماده 80 قانون شوراهای اسلامی کشور و ماده 1، 2 و 3 آیین‌نامه اجرایی نحوه وضع و وصول عوارض توسط شوراهای اسلامی شهر مصوب هیات وزیران وماده 174 قانون برنامه پنجساله پنجم توسعه، مواد 1، 2 و 9 قانون درآمد پایدار و هزینه شهرداری و دهیاری‌ها مصوب 1401/04/01 شوراهای اسلامی شهر می‌توانند نسبت به وضع عوارض و بهای خدمات، به منظور تامین بخشی از هزینه‌های خدماتی و عمرانی مورد نیاز شهر اقدام نماید. برخلاف ادعای شاکی که مصوبه مذکور را خارج از حدود واختیارات شوراهای اسلامی شهر دانسته است وضع عوارض محلی که یکی از انواع درآمدهای شهرداری ها محسوب می‌شود و قانونگذار برابر مستندات مذکور به خصوص قانون درآمد پایدار و هزینه شهرداری و دهیاری‌ها مصوب 1401/04/01 که به عنوان آخرین اراده قانونگذار است اختیار وضع آن را به شوراهای اسلامی شهر واگذار نموده است.

2ـ برابر تبصره 3 ماده 50 قانون مالیات بر ارزش افزوده «قوانین و مقررات مربوط به اعطا تخفیف یا معافیت از پرداخت عوارض یا وجوه به شهرداری ها لغو گردیده است» و این موضوع دلالت بر عدم معافیت اشخاص حقیقی و حقوقی نسبت به پرداخت عوارض و یا وجوه مربوط به بهای خدمات به شهرداری ها دارد، لذا شرکت طرف دعوا مکلف به پرداخت عوارض تعیین شده خواهند بود.

3ـ بنا به تصریح ماده 90 و 106 قانون شوراهای اسلامی کشور، مسیولیت بررسی و اعلام مغایرت‌های قانونی مصوبات شورای اسلامی شهر و همچنین نظارت بر حسن اجرای قانون شوراها بر عهده فرمانداری و استانداری مربوطه می‌باشد. نظر به اینکه مراجع مذکور که در قلمرو ماموریت خود به عنوان نماینده عالی دولت، مسیول اجرای سیاست‌های عمومی دولت هستند نه تن ها هیچ گونه اعتراضی نسبت به مصوبه موصوف ننموده اند بلکه به موجب نامه شماره 4427/1/40/8783ـ 1392/09/09 فرمانداری اهواز مصوبه را مغایر وظایف شورا ندانسته است لذا مصوبه مذکور از این حیث نیز مراحل قانونی خود را طی کرده و ایرادی بر آن مترتب نیست.

4ـ نظر به تصریح ماده 77 قانون شهرداری و تبصره 1 ماده 10 قانون درآمدهای پایدار و هزینه شهرداری و دهیاری شاکی پیش از طرح دعوا در دیوان عدالت اداری می‌بایست اعتراض خود نسبت به عوارض تعیین شده موضوع مصوبه مذکور را در کمیسیون ماده 77 قانون شهرداری مطرح می‌نمود و پس از صدور رای مقتضی توسط کمیسیون مذکور امکان تقاضای رسیدگی از طریق دیوان عدالت اداری میسر می‌گردد. در فرض پذیرش ادعای دیگر شاکی مبنی بر دولتی بودن شرکت نفت و گاز اروندان طرح دعوا توسط آن شرکت (دولتی) در دیوان عدالت اداری به طرفیت شهرداری و شورای اسلامی شهر مبنای قانونی نخواهد داشت لذا طرح شکایت سازمان‌های دولتی علیه یکدیگر و شهرداری و یا شوراهای اسلامی شهر از طریق آن مرجع برخلاف مفاد اصل 173 قانون اساسی و فاقد وجاهت قانونی است.

از منطوق و مفهوم مخالف بند (ب) ماده 30 قانون وصول برخی از درآمدهای دولت و مصرف آن در موارد معین مصوب 1373 چنین استنباط می‌شود که وضع عوارض توسط شورای اسلامی شهر برای شرکت‌های دولتی بر اساس قوانین پیش بینی شده امکان پذیر است. طبیعتا قانون شوراهای اسلامی و قانون درآمد پایدار و هزینه شهرداری و دهیاری‌ها مصوب 1401/04/01 به عنوان قوانین خاص موخر نسبت به قانون وصول برخی از درآمدهای دولت و مصرف آن در موارد معین مصوب 1373 و همچنین نسبت به (ماده 10) قانون اساسنامه شرکت نفت، لازم‌الاتباع است و حتی در صورت وجود مغایرت ملاک عمل قانون موخر (قانون شوراهای اسلامی) به عنوان آخرین اراده قانونگذار می‌باشد. لذا ایراد طرف دعوا در این خصوص نیز وارد نیست و قوانین سابق الصدوری که مغایر قانون شوراهای اسلامی می‌باشند به موجب قوانین موخر مذکور نسخ گردیده اند و مناط عمل نیستند. ادعای شاکی مبنی بر اینکه وضع عوارض توسط شورا به دلیل عدم ارایه خدمات از سوی شهرداری اهواز غیر قانونی می‌باشد نیز به قصد گریز از پرداخت عوارض قانونی شهرداری بوده و وارد نیست زیرا گستره وظایف و خدمات شهری ارایه شده توسط شهرداری اهواز و سازمان‌های تابعه آن (مندرج در بندهای بیست و هشتگانه ذیل ماده 55 قانون شهرداری) که شامل حال همه اشخاص حقیقی و حقوقی می‌گردد امری بدیهی است و بر کسی پوشیده نیست و انکار آن به منزله ادعای ترک فعل شهرداری از انجام وظایف ذاتی خود است که نیاز به اثبات دارد.

مصوبه مورد نظر هیچ گونه مغایرتی با ماده 50 قانون مالیات بر ارزش افزوده ندارد. زیرا ممنوعیت وضع عوارض مرقوم در ماده مذکور مربوط به آن دسته از خدماتی است که در قانون مالیات بر ارزش افزوده تکلیف پرداخت عوارض آن‌ها معین شده است. در حالی که در قانون موصوف تکلیف عوارض و بهای خدمات موضوع مصوبه این شورا تعیین نشده و شوراهای اسلامی شهر در بعد محلی اجازه ورود به این مقوله و وضع عوارض و بهای خدمات را دارند. شاکی وضع عوارض مورد اعتراض را به دلیل پرداخت عوارض آلایندگی شرکت‌های نفتی به شهرداری ها پرداخت عوارض مضاعف دانسته و فاقد وجاهت قانونی تلقی نموده است. در حالی که مصوب این شورا در خصوص عوارض اختصاصی تاسیسات نفتی و صنعتی چاه‌های نفتی، لوله‌های عبوری، مخازن و تاسیسات نفتی و غیره) واقع در حوزه شهر اهواز و حریم آن می‌باشد که موضوعا هیچ ارتباطی با عوارض آلایندگی شرکت ها ندارد و دو مقوله و موضوع مجزا از یکدیگر محسوب می‌گردند و به همین دلیل مطالبه عوارض مضاعف در خصوص یک موضوع تلقی نمی شود.

ضمنا وجود کلیدر [کریدور]های متعدد محل عبور خطوط نفت و میعانات گازی از میان اراضی و املاک عمومی شهر و حریم آن که اکثرا با دیوارکشی قرین شده است. گذشته از ایجاد انواع عوارض زیست محیطی برای شهروندان موجب به هم ریختگی انسجام کالبد شهری و نازیبا شدن شهر اهواز گردیده و شهرداری را نیز در مضیقه استفاده از اراضی مورد نیاز جهت ارایه خدمات مواجه ساخته است و با وجود استقرار تاسیسات مذکور بر روی اراضی دارای کاربری عمومی از قبیل فضای سبز تجهیزات شهری اراضی کشاورزی و ... به لحاظ نقش بسزای صنعت نفت در تامین درآمد ملی و ناممکن بودن اقدامات پیشگیرنده قهری توسط شهرداری (به دلیل مغایرت با منافع ملی) این شورا جهت رفع و یا کاهش تبعات وجود تاسیسات مذکور و با تصویب لایحه پیشنهادی شهرداری در این خصوص تمهیداتی برای تامین بخشی از هزینه‌های مربوط به رفع آثار سو پدید آمده نموده تا به این طریق موجب کاهش بار مالی جبران خسارات پدید آمده از دوش مردم گردد. شاکی به اصل 51 قانون اساسی که مقرر داشته «هیچ نوع مالیاتی وضع نمی شود مگر به موجب قانون» استناد نموده که موضوعا در مورد مالیات است و عوارض و بهای خدمات شهرداری را در بر نمی گیرد. با توجه به شرح فوق ادعای شاکی وارد نبوده و در خواست ایشان به خواسته ابطال مصوبه مورد نظر فاقد وجاهت قانونی بوده لذا رد دعوای مطروحه مورد تقاضاست."

هیات عمومی دیوان عدالت اداری در تاریخ 1402/11/10 با حضور رییس و معاونین دیوان عدالت اداری و روسا و مستشاران شعب دیوان تشکیل شد و پس از بحث و بررسی با اکثریت آرا به شرح زیر به صدور رای مبادرت کرده است.

رای هیات عمومی

اولا برمبنای بند 16 ماده 80 قانون تشکیلات، وظایف و انتخابات شوراهای اسلامی کشور و انتخاب شهرداران مصوب سال 1375 با اصلاحات بعدی تصویب لوایح و برقراری یا لغو عوارض شهر و همچنین تغییر نوع و میزان آن با در نظر گرفتن سیاست عمومی دولت که از سوی وزارت کشور اعلام می‌شود از وظایف شوراهای اسلامی شهر است. ثانیا براساس تبصره 1 ماده 50 قانون مالیات بر ارزش افزوده مصوب سال 1387: «شوراهای اسلامی شهر و بخش جهت وضع هر یک از عوارض محلی جدید که تکلیف آن‌ها در این قانون مشخص نشده باشد، موظفند موارد را تا پانزدهم بهمن ماه هر سال برای اجرا در سال بعد، تصویب و اعلام عمومی نمایند.» ثالثا کلیه اشخاص حقیقی و حقوقی در محدوده و حریم شهر که از خدمات شهری استفاده می‌نمایند مکلف به پرداخت بها خدمات هستند و با توجه به مراتب فوق، بند 4ـ 28ـ2 از تعرفه عوارض اختصاصی تاسیسات نفتی و صنعتی در مصوبه شماره 2 از مصوبات چهاردهمین جلسه دوره چهارم شورای اسلامی شهر اهواز که تحت عنوان لوله‌های عبوری به تصویب رسیده، خلاف قانون و خارج از حدود اختیار نیست و ابطال نشد. این رای براساس ماده 93 قانون دیوان عدالت اداری (اصلاحی مصوب 1402/02/10 ) در رسیدگی و تصمیم گیری مراجع قضایی و اداری معتبر و ملاک عمل است.

رییس هیات عمومی دیوان عدالت اداری ـ حکمتعلی مظفری