رای شماره 450 هیات عمومی دیوان عدالت اداری با موضوع:...

شماره 94/239 1396/05/24

بسمه تعالی

جناب آقای جاسبی

مدیرعامل محترم روزنامه رسمی جمهوری اسلامی ایران

با سلام

یک نسخه از رای هیات عمومی دیوان عدالت اداری به شماره دادنامه 450 مورخ 1396/05/10 با موضوع:

«ابطال بند ب ماده 14 دستورالعمل تعرفه عوارض محلی سال 1394 درخصوص اخذ عوارض ابقای ساختمان از بابت کسری فضای باز، حذف یا کسری پارکینگ و مازاد بر تراکم به لحاظ مغایرت با قانون و خارج از حدود اختیارات مرجع تصویب» جهت درج در روزنامه رسمی به پیوست ارسال می‌گردد.

مدیرکل هیات عمومی و سرپرست هیاتهای تخصصی دیوان عدالت اداری ـ مهدی دربین

تاریخ دادنامه: 1396/05/10 شماره دادنامه: 450 کلاسه پرونده: 94/239

مرجع رسیدگی: هیات عمومی دیوان عدالت اداری

شاکی: آقای خداداد مشهودی اسکویی با وکالت آقای غلامرضا عنبی

موضوع شکایت و خواسته: ابطال بند ب ماده 14 دستورالعمل تعرفه عوارض محلی سال 1394 در خصوص اخذ عوارض ابقای ساختمان از بابت کسری فضای باز، حذف یا کسری پارکینگ و مازاد بر تراکم

گردش کار: آقای غلامرضا عنبی به وکالت از آقای خداداد مشهودی اسکویی به موجب دادخواستی ابطال بند ب ماده 14 دستورالعمل تعرفه عوارض محلی سال 1394 در خصوص اخذ عوارض ابقای ساختمان از بابت کسری فضای باز، حذف یا کسری پارکینگ و مازاد بر تراکم را خواستار شده و در جهت تبیین خواسته اعلام کرده است که:

«ریاست محترم هیات عمومی دیوان عدالت اداری

با سلام به استحضار می‌رساند موکل اینجانب خداداد مشهودی در پلاک ثبتی 41/1681 واقع در شهر اسکو که بر اساس پروانه ساختمانی صادره از شهرداری مبادرت به احداث یک دستگاه آپارتمان کرده است که به علت احداث یک طبقه بنای مازاد بر پروانه و به تبع آن کسری پارکینگ و کسری فضای باز موضوع به کمیسیون ماده صد ارجاع و مطابق رای صادره به پرداخت جریمه از بابت تخلفات مذکور محکوم شده است که پس از اعلام آمادگی جهت پرداخت جریمه مطابق فیش های پیوستی، شهرداری اعلام نموده است که علاوه بر جرایم مقرر در رای کمیسیون ماده صد بر اساس مصوبه شورای شهر عوارض ابقا ساختمان به شرح فیش پیوستی در پانزده بند بالغ بر ارزش واقعی مورد تخلف به میزان 000/900/253/2 ریال به حساب شهرداری واریز گردد. با عنایت به اینکه مصوبات شورا در ماده 14 دستورالعمل تعرفه عوارض محلی 1394 مغایر با قوانین و مقررات مصوب به ویژه ماده صد قانون شهرداری ها و تبصره‌های آن علی‌الخصوص تبصره 5 آن می‌باشد با این توضیح که در تبصره استنادی، قانونگذار تکلیف اشخاصی را که در این خصوص در عملیات ساختمانی یا اجرایی موجبات حذف یا کسری پارکینگ یا سایر تخلفات را فراهم آورده اند مبرهن و مشخص کرده و تصویب عوارض معنونه از سوی شورای شهر خارج از حدود صلاحیت و اختیارات آن‌ها بوده لیکن این مصوبه توسط شورای شهر تصویب و به منظور اجرا به شهرداری اسکو ابلاغ داشته است لذا با عنایت به مغایرت‌های صریح این مصوبه خصوصا با تبصره‌های ماده صد قانون شهرداری که این مهم ضمن صدور آرای به‌شماره‌های 1529 ـ 1393/09/24 و 770 ـ 1391/10/18 و 1477 الی 1481ـ 1386/12/12 و 116 ـ 1392/02/23 هیات عمومی مورد توجه و نهایتا منجر به ابطال مصوبات مشابه در شوراهای اسلامی شهرهای مختلف از جمله اردبیل، یزد و بوشهر شده است. نهایتا تقاضای رسیدگی شایسته صدور حکم مبنی بر ابطال مواردی از بند ب ماده 14 دستورالعمل تعرفه عوارض محلی سال 1394 من جمله کسری فضای باز، حذف یا کسری پارکینگ، مازاد تراکم مورد استدعاست.»

در پی اخطار رفع نقصی که از طرف دفتر هیات عمومی برای شاکی ارسال شده بود، وی به موجب لایحه‌ای که به شماره 406 ـ 1394/04/14 ثبت دفتر اندیکاتور هیات عمومی شده اعلام کرده است که:

«با سلام

احتراما، بازگشت به اخطاریه رفع نقص صادره به شماره 9409980900000093ـ 1394/03/09 در مورد پرونده کلاسه 94/239 در ارتباط با موارد مورد نظر از بند ب ماده 14 دستورالعمل تعرفه عوارض محلی سال 1394، به استحضار می‌رساند همانگونه که در قسمت اخیر شرح شکایت نیز ذکر شده صرفا 1ـ کسری فضای باز 2ـ حذف یا کسری پارکینگ 3ـ مازاد تراکم موارد مورد نظر شکایت می‌باشند.»

متن دستورالعمل در قسمت مورد اعتراض به قرار زیر است:

«ماده 14: عوارض ابقای ساختمان

الف ـ.....

ب ـ در محاسبه عوارض ابقا، عوارض (زیر بنا ـ پذیره ـ عوارض ارزش افزوده ناشی از بین بردن فضای پارکینگ (توقفگاه) و استفاده دیگر از آن ـ مازاد بر تراکم ـ کسری مساحت عرصه نوع اعیانی ابقا شده «مثل باغ یا استفاده مسکونی که کسری مسکونی محاسبه خواهد شد» ـ پیش آمدگی در معابر عمومی ـ تفکیک عرصه ـ کسری فضای باز ـ فضای سبز و فرهنگ شهرنشینی ـ هزینه آتش نشانی) مبنای محاسبه خواهد بود. به غیراز این ردیف عوارض، بقیه عوارض در صورت شمول معادل ضریب و ضوابط صدور پروانه اقدام خواهد شد.

تبصره: در صورت دریافت عوارض ابقا، عوارضی تحت عنوان صدور پروانه ساخت اخذ نخواهد شد.»

در پاسخ به شکایت مذکور، رییس شورای اسلامی شهر اسکو به موجب لایحه شماره 418 ـ 1394/06/14 توضیح داده است که:

«مدیر محترم دفتر هیات عمومی دیوان عدالت اداری

با سلام

احتراما عطف به دادخواست خواهان (خداداد مشهودی به وکالت آقای غلامرضا عنبی) طی پرونده کلاسه 94/239 ـ 1394/04/20 به شماره پرونده 9409980900000093 در خصوص ابطال موادی از مصوبه شورای اسلامی شهر اسکو (بند ب ماده 14 دستورالعمل تعرفه عوارض محلی سال 1394 در خصوص اخذ عوارض ابقا ساختمان از بابت کسری فضای باز، حذف یا کسری پارکینگ و مازاد بر تراکم)، بدین وسیله اعلام می‌دارد که شورای اسلامی شهر اسکو استناد به مصوبه شماره 59 ـ 1393/11/13 و تاییدیه شماره 8240/1/1123ـ 1393/11/15 فرمانداری شهرستا اسکو در اجرای تبصره 1 ماده 50 قانون مالیات بر ارزش افزوده و بند 16ماده 71 و 77 قانون شوراهای اسلامی و همچنین ماده 30 آیین‌نامه مالی شهرداری ها مصوب سال 1346 نسبت به وضع عوارض محلی اقدام می‌نماید، که در این راستا در رابطه با ساختمان‌هایی که از طریق کمیسیون ماده صد ابقا می‌شوند عوارضی تحت عنوان ابقای اعیانی ها برقرار نموده که از جمله آن عوارض، عوارض ارزش افزوده ناشی از بین بردن فضای توقفگاه و استفاده دیگر از آن و ارزش افزوده کسری فضای باز و فضای سبز مندرج در طرح توسعه شهری و ضرورت تامین آن طی مصوبات شورای عالی معماری و شهرسازی و نیز عوارض مازاد بر تراکم مجاز با توجه به اختیارات حاصله و به تناسب ارزش افزوده هر یک از عناوین با نگرش بازدارندگی از تخلفات برقرار و وضع نموده است. که عنوان موارد مذکور در فیش صادره به اشتباه به صورت عوارض حذف پارکینگ درج شده است که بدین نحو اصلاح می‌گردد. عوارض ارزش افزوده ناشی از، از بین بردن توقفگاه. ذکر این نکته ضروریست که وزارت کشور طی بند هـ مصوبه قانونی شماره 34/3/1/3900 ـ 1369/02/17 اخذ عوارض ابقا را تایید کرده است.

«در محاسبه عوارض صدور پروانه ساختمانی بناهای احداثی مازاد بر پروانه ساختمانی و یا بناهای احداثی بدون پروانه ساختمانی در خانه‌های تک واحدی و مجتمع‌های مسکونی در صورتی که رای قطعی کمیسیون ماده صد بر ابقا بنا باشد کل بنا سطح ناخالص کل بنا) و ردیف مربوطه از جداول (تک واحدی یا مجتمع) منظور و مابه‌التفاوت عوارض محاسبه شده دریافت خواهد شد.»

با توجه به مراتب یاد شده و با عنایت به ذیل قسمت اول تبصره 5 مذکور که مقرر می‌دارد: «مابه‌التفاوت عوارض محاسبه شده دریافت خواهد شد.» روشن می‌گردد که در فرض تخلف و تعیین جریمه و حکم بر ابقا نه تن ها عوارض دریافت می‌گردد بلکه حتی مابه‌التفاوت عوارض نیز دریافت خواهد شد، چرا که حکم به دریافت مابه‌التفاوت عوارض مربوط به هر دو صورت اطلاق موجود در عنوان «ابقا بنا» اخیرالذکر می‌باشد.

با توجه به موارد مذکور و با عنایت به استقلال و تفاوت ماهوی عناوین و مبادی «عوارض شهرداری» و «جریمه تخلفات ساختمانی» و تبعیت این عناوین از مقررات قانونی مربوط به خود، می‌توان بیان نمود عنوان «جریمه تخلفات ساختمانی» به هیچ وجه در برگیرنده «عوارض» نمی گردد و پرداخت یکی از این دو موجبات معافیت دیگری را فراهم نخواهد ساخت. لذا رویه معمول شهرداری ها مبنی بر اخذ همزمان عوارض و جریمه‌های موضوع آرا صادره از کمیسیون‌های ماده صد، نه تن ها منطبق با مقررات عام حاکم در این خصوص بوده بلکه، عدم وصول آن بدان جهت که موجبات تجری متخلفین و در نهایت تضییع و تفویت حقوق عمومی را فراهم خواهد ساخت.

با توجه به پاره‌ای از ابهامات و نواقص در ماده صد قانون شهرداری می‌توان اذعان نمود عدم اخذ عوارض در برخی از موارد سبب بلاتکلیفی شهرداری ها و توسعه تخلفات خواهد شد. به عنوان مثال تفکیک، افراز و تامین فضای باز مورد نیاز برای هر واحد جز ضوابط شهرسازی بوده که متاسفانه در ماده صد قانون شهرداری ها بدان پرداخته نشده است که بر همین اساس طبق تبصره 1 ماده 50 قانون مالیات بر ارزش افزوده مصوب 1387 اقدام شده است (وضع عوارض). بر همین اساس تدقیق قضات آن دیوان در موارد مطروحه و نقض دادخواست خواهان مورد استدعاست.»

در اجرای ماده 84 قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان عدالت اداری پرونده در هیات تخصصی عمران، شهرسازی و اسناد دیوان عدالت اداری مطرح شد و این هیات در خصوص خواسته شاکی مبنی بر ابطال بند ب ماده 14 دستورالعمل تعرفه عوارض محلی و بهای خدمات سال 1394 آن را مغایر قانون و خارج از حدود اختیارات ندانسته است و به استناد مواد 12 و 84 قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان عدالت اداری به موجب دادنامه شماره 206 ـ 1395/09/29 رای به رد شکایت شاکی صادر کرده است. رای مذکور به علت عدم اعتراض از سوی رییس دیوان عدالت اداری و یا ده نفر از قضات دیوان عدالت اداری قطعیت یافته است.

هیات عمومی دیوان عدالت اداری در تاریخ 1396/05/10 با حضور رییس و معاونین دیوان عدالت اداری و روسا و مستشاران و دادرسان شعب دیوان تشکیل شد و پس از بحث و بررسی با اکثریت آرا به شرح زیر به صدور رای مبادرت کرده است.

رای هیات عمومی

1ـ با توجـه به اینکه قانونگذار در خصـوص عدم رعایت پارکینگ یا کسری آن به شرح تبصره 5 ماده 100 قانون شهرداری تعیین تکلیف کرده است و به موجب آرا متعدد هیات عمومی مصوبات شوراهای اسلامی شهرهای کشور در تعیین عوارض کسر یا حذف پارکینگ بر مبنای استدلال یاد شده ابطال شده اند، بنابراین آن قسمت از بند ب ماده 14 تعرفه عوارض محلی و بهای خدمات سال 1394 شورای اسلامی شهر اسکو در تعیین عوارض ارزش افزوده ناشی از بین بردن فضای پارکینگ (توقفگاه) و استفاده دیگر از آن، خلاف قانون و خارج از حدود اختیارات مرجع تصویب تشخیص می‌شود و به استناد بند 1 ماده 12 و مواد 13 و 88 قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان عدالت اداری مصوب سال 1392 از تاریخ تصویب ابطال می‌شود.

2ـ مطابق ماده 100 قانون شهرداری و تبصره‌های ذیل آن، عدم رعایت الزامات مقرر برای اخذ پروانه احداث بنا یا احداث بنای زاید بر مندرجات پروانه ساختمانی مستلزم رسیدگی به موضوع در کمیسیون ماده 100 و اتخاذ تصمیم آن کمیسیون بر ابقای بنا با اخذ جریمه یا قلع بنای مستحدثه با رعایت ضوابط مربوط است. نظر به اینکه اخذ مبالغ دیگر علاوه بر میزان جریمه مقرر در رای کمیسیون ماده 100 تحت عنوان عـوارض کسر فضای باز، خلاف قانون است، بنابراین آن قسمت از بند ب مـاده 14 تعرفه عـوارض و بهای خدمات سال 1394 شورای اسلامی شهر اسکو در تعیین عوارض کسری فضای باز، خلاف قانون و خارج از حدود اختیارات مرجع تصویب تشخیص می‌شود و به استناد بند 1 ماده 12 و مواد 13 و 88 قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان عدالت اداری مصوب سال 1392 از تاریخ تصویب ابطال می‌شود.

معاون قضایی دیوان عدالت اداری ـ مرتضی علی اشراقی