رای شماره‌های2760 الی 2762 هیات عمومی دیوان عدالت اداری با...

شماره 9601206 1398/10/25

بسمه تعالی

جناب آقای اکبرپور

رییس هیات مدیره و مدیرعامل محترم روزنامه رسمی جمهوری اسلامی ایران

یک نسخه از رای هیات عمومی دیوان عدالت اداری به شماره دادنامه 98099709058112760 الی 98099709058112762 مورخ 1398/09/26 با موضوع: «ابطال بخشنامه شماره 1777/ص/م مورخ 1395/05/24 وزیر نفت» جهت درج در روزنامه رسمی به پیوست ارسال می‌گردد.

مدیرکل هیات عمومی و هیاتهای تخصصی دیوان عدالت اداری ـ مهدی دربین

تاریخ دادنامه: 1398/09/26 شماره دادنامه: 2760 الی 2762

شماره پرونده: 96/1836، 96/1244، 96/1206

مرجع رسیدگی: هیات عمومی دیوان عدالت اداری

شاکیان: آقایان: عبداله کریمی، محمدحسین بختیاری و اله مراد کشاورز

موضوع شکایت و خواسته: ابطال 1ـ بخشنامه شماره 647444ـ 1395/05/11 معاون رییس جمهور و رییس وقت سازمان مدیریت و برنامه ریزی کشور

2ـ نامه شماره 1777/ص/م ـ 1395/05/24 وزیر نفت

3ـ نامه شماره ت.هـ .م/312238 ـ 1395/07/10 معاون توسعه مدیریت و سرمایه انسانی اداره کل تدوین و هماهنگی مقررات اداری و استخدامی وزارت نفت

گردش کار: شاکیان به موجب دادخواست‌های جداگانه ابطال مصوبات فوق‌الذکر را خواستار شده و در جهت تبیین خواسته به طور خلاصه اعلام کرده اند که:

«اولا: به جهت اینکه مقرره‌های مورد شکایت برای دریافتی کارکنان سقف تعیین کرده اند که از شیون قانونگذاری است لذا خارج از حدود اختیارات آن‌ها می‌باشد.

ثانیا: به جهت عدم رعایت حقوق مکتسبه کارکنان با اصول فقهی از جمله لاضرر، الحق القدیم لایبطله شی مغایرت دارد.

ثالثا: معافیت‌های قانونی کارکنان جانباز را رعایت نکرده است به این نحو که علی رغم اینکه جانبازان به موجب بند 14 ماده 91 قانون اصلاحی قانون اصلاح موادی از قانون مالیات‌های مستقیم مصوب 1380/11/27 از پرداخت مالیات بر درآمد حقوق معاف می‌باشند همچنین به موجب ماده 13 قانون جامع خدمات رسانی به ایثارگران و برنامه‌های پنجساله توسعه از پرداخت 100% هزینه بیمه همگانی و مکمل معاف می‌باشند ولی این مقرره که سقف حقوق دریافتی، معین کرده موجب می‌گردد جانبازی که حق بیمه و مالیات از وی کسر نمی گردد با غیرجانبازی که حق بیمه و مالیات از وی کسر می‌گردد دریافتی حقوق آن‌ها برابر باشد و حال آن که با توجه به عدم کسر مالیات و حق بیمه از حقوق جانبازان، می‌باید دریافتی آنان به همین اندازه از غیرجانبازان بیشتر باشد.»

متن مقرره‌های مورد اعتراض به قرار زیر است:

الف) نامه شماره 1777/ص/م ـ 1395/05/24 وزیر نفت:

«مدیران عامل محترم چهار شرکت اصلی تابعه وزارت نفت، معاون محترم توسعه مدیریت و سرمایه انسانی

موضوع: سقف حقوق کارمندان

پیرو دستورالعمل شماره 1355/ص/م ـ 1395/04/24، با عنایت به بخشنامه شماره 647444ـ 1395/05/11معاون رییس جمهور و رییس وقت سازمان مدیریت و برنامه ریزی کشور، سقف متوسط دریافتی ماهانه کارکنان از تاریخ 1395/05/01 به شرح ذیل تعیین و مراتب جهت اقدام و رعایت مفاد آن اعلام می‌گردد:

1ـ سقف خالص دریافتی ماهانه کلیه مدیران و کارکنان در شمال نباید از مبلغ 000/900/18 تومان و در جنوب 000/570/24 تومان تجاوز نماید. متوسط سقف مورد نظر به صورت سالانه کنترل و ملاک محاسبه خواهد بود. منظور از خالص دریافتی عبارت از کلیه حقوق و مزایای مستمر و غیرمستمر به هر عنوان پس از کسر مالیات و کسور قانونی می‌باشد.

تبصره ـ پاداش شش ماهـه موضوع بنـد «الف» مـاده (50) قانون برنامـه پنجم توسعه که هر ساله در ضوابط اجرایی بودجه تعیین می‌شود، عیدی، حق ماموریت روزانه و حق‌التدریس که در خارج از وقت اداری با رعایت ضوابط مربوط انجام می‌پذیرد مشمول سقف مذکور نخواهد بود.

2ـ سقف‌های تعیین شده با فرض هر نوع افزایش حقوق و مزایا در سال 1395 تعیین شده است.

3ـ نصاب‌های ابلاغی در تمامی شرکت‌های غیردولتی که تعیین اکثریت اعضای هیات مدیره آن‌ها به طور مستقیم و یا غیرمستقیم با شرکت‌های اصلی تابعه وزارت نفت می‌باشد مانند شرکت پالایش نفت تهران، یا شرکت صنایع پتروشیمی خلیج فارس و شرکت‌های تابعه آن‌ها نیز جاری و لازم‌الرعایه می‌باشد.

4ـ این دستورالعمل باید بدون هیچ استثنایی برای تمامی کارکنان و مدیران به دقت اجرا شود.

5 ـ کارانه گروه پزشکی پس از بررسی و اتخاذ تصمیم متعاقبا ابلاغ خواهد شد.

6 ـ مدیران عامل و مدیران مالی شرکت‌های اصلی و فرعی تابعه نفت مسیولیت حسن اجرای این مقرره را برعهده دارند.

7ـ این دسـتورالعمل از تاریخ 1395/05/01 لازم‌الاجرا و دسـتورالعمل شمـاره 1355/ص/م ـ 1395/04/24 ملغی‌الاثر می‌شود.»

ب) نامه شماره ت.هـ.م/312238 ـ 1395/07/10 معاون توسعه مدیریت و سرمایه انسانی اداره کل تدوین و هماهنگی مقررات اداری و استخدامی وزارت نفت:

«جناب آقای امینی

رییس محترم بررسی طرح ها و هماهنگی مقررات اداری و استخدامی شرکت ملی نفت ایران

موضوع: سقف حقوق و مزایا

با سلام

بازگشت به نامه شماره 292755/ط.ه.م/1600 ـ 1395/06/27 بـه اطلاع می‌رساند: مطابق مفاد دستورالعمل شماره 647444ـ 11//1395 معاونت رییس جمهور و رییس وقت سازمان مدیریت و برنامه ریزی کشور، رعایت سقف خالص پرداختی ماهانه مورد نظر از تاریخ 1395/05/01 را با عنایت به ضوابط و مقررات مربوط برای کلیه کارمندان الزام آور دانسته و اشاره‌ای به استثنا برای معافیت‌های مندرج در قوانین موضوعه ننموده است.»

ج) بخشنامه شماره 647444ـ 1395/05/11 معاون رییس جمهور و رییس (وقت) سازمان مدیریت و برنامه ریزی کشور:

«بخشنامه به کلیه دستگاه‌های اجرایی

شورای حقوق و دستمزد در جلسه مورخ 1395/04/23 به استناد ماده (74) قانون مدیریت خدمات کشوری به منظور هماهنگی در تعیین حقوق و مزایا و سایر پرداختی‌های دستگاه‌های اجرایی موارد زیر را تصویب نمود:

1ـ دستگاه‌های مشمول این مصوبه عبارتند از:

دستگاه‌های اجرایی مشمول ماده (5) قانون مدیریت خدمات کشوری از جمله مستثنیات ماده (117) نظیر اعضای هیات علمی، قضات، مجلس شورای اسلامی و مرکز پژوهش‌های مجلس، موسسات و نهادهای عمومی غیردولتی (نظیر سازمان‌های زیر نظر مقام معظم رهبری از جمله بنیاد مستضعفان و شرکت‌های تابعه آن، کمیته امداد، ستاد اجرایی فرمان حضرت امام و شرکت‌های تابعه آن و شهرداری ها و ...)، مجمع تشخیص مصلحت نظام، مجلس خبرگان رهبری، شورای نگهبان، هیاتهای مستشاری و دیوان محاسبات، نیروهای مسلح، همچنین مشمولین بند (ب) ماده (20) قانون برنامه پنجم توسعه، قوه قضاییه، صدا و سیمای جمهوری اسلامی ایران، بانک‌های دولتی، بانک مرکزی، بیمه ایران، کلیه سازمان ها و شرکت‌های دولتی، سازمان انرژی اتمی و شرکت‌های تابعه، وزارت نفت و شرکت‌های تابعه، سازمان گسترش و نوسازی صنایع ایران، سازمان توسعه و نوسازی معادن و صنایع معدنی ایران، سازمان صنایع کوچک و شهرک‌های صنعتی، شرکت شهرک‌های کشاورزی، وزارت اطلاعات،دبیرخانه شورای امنیت ملی، دبیرخانه شورای عالی انقلاب فرهنگی، مناطق آزاد اقتصادی و تجاری، ستاد مبارزه با مواد مخدر، ستاد مبارزه با قاچاق کالا و ارز، صندوق توسعه ملی، بنگاه‌هایی که در اجرای قانون اجرای سیاست‌های اصل44 قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران به بخش غیردولتی واگذار گردیده و اکثریت اعضـای هیات مـدیره آن‌ها مستقیم یا غیرمستقیم توسط مسیول یا مسیولان دولتی تعیین می‌گردند و سایر دستگاه‌هایی که به نحوی از بودجه کل کشور برای پرداخت حقوق و مزایا استفاده می‌نمایند .

2ـ سقف خالص پرداختی ماهیانه مقامات ارشد سیاسی موضوع بندهای الف، ب و ج ماده (71) قانون مدیریت خدمات کشوری شامل: روسای سه قوه، معاون اول رییس جمهور، نواب رییس مجلس شورای اسلامی، اعضای شورای نگهبان، وزرا، نمایندگان مجلس شورای اسلامی و معاونین رییس جمهور و مقامات همتراز پس از کسور قانونی و مالیات باید کمتر از ده میلیون تومان باشد .

3ـ سقف خالص پرداختی ماهیانه به سایر مقامات و کلیه مدیران و کارکنان مشمول این مصوبه پس از کسر قانونی و مالیات نباید از 3 برابر سقف حقوق تعیین شده در ماده (76) قانون مدیریت خدمات کشوری تجاوز نماید. متوسط این سقف به طور سالیانه ملاک محاسبه خواهد بود .

تبصره ـ پرداخت به کارکنان و مدیران شاغل در واحدهای عملیاتی مستقر در مناطق جغرافیایی بد آب و هوا و محروم از تسهیلات زندگی (به تشخیص شورای حقوق و دستمزد) تا سی درصد بالاتر از سقف مقرر در این بند بلامانع است .

4ـ هرگونه وجهی نظیر پاداش، حق‌الزحمه، حق‌التحقیق و موارد مشابه که با رعایت ضوابط قانونی توسط سایر دستگاه‌های بند (1) مصوبه به کارکنان دستگاه‌های مشمول مصوبه پرداخت می‌گردد، در سقف موضوع این بند لحاظ خواهد شد .

تبصره ـ پاداش مـوضوع بند الف مـاده (50) قانون برنامـه پنجم توسعه که سالیانه در ضوابط اجـرایی بودجـه تعیین می‌شود، عیدی، حق ماموریت روزانه و حق‌التدریس کارکنان واجد شرایطی که در خارج از وقت اداری با ضوابط مربوط انجام می‌شود، مشمول سقف پرداخت مقرر در این مصوبه نمی باشد .

5 ـ کارانه گروه پزشکی شاغل در واحدهای عملیاتی و درمانی مشمول مصوبه‌ای است که حداکثر ظرف یک ماه به تصویب شورای حقوق و دستمزد می‌رسد .

6 ـ ذی حسابان و مدیران مالی دستگاه‌های اجرایی از هرگونه پرداخت که فاقد موافقت شورای حقوق و دستمزد است، خودداری نمایند. دستگاه‌های نظارتی بر این امر نظارت لازم را معمول نمایند .

7ـ ضوابط این دستورالعمل از تاریخ 1395/05/01 لازم‌الاجرا می‌باشد . »

در پاسخ به شکایت مذکور، رییس امور حقوقی و قوانین سازمان اداری و استخدامی کشور به موجب لایحه شماره 103656 ـ 1397/03/06 توضیح داده است که:

«بازگشت به شماره پرونده 9609980904201964 (شماره بایگانی 68853) ـ 1396/12/26 در خصوص شکایت آقای عبداله کریمی به استحضار می‌رساند:

1ـ با توجه به هماهنگی به عمل آمده با امور مدیریت مشاغل و نظام‌های پرداخت این سازمان به پیوست تصویر نامه شماره 78784ـ 1397/02/24 امور مذکور به عنوان لایحه دفاعیه ارسال می‌گردد.

2ـ شاکی بدون ارایه دلیل مبنی بر مغایرت بخشنامه مورد نظر با قانون تقاضای ابطال کل بخشنامه را نموده است که با تامل روبروست، ضمنا همان طور که عنایت دارند هیات عمومی آن دیوان طی دادنامه شماره 22ـ 1397/01/21 که تقاضای ابطال مواد (1 و 3) مصوبه شماره 647444ـ 1395/05/11 مطرح گردیده بود که به استناد دادنامه شماره 295 ـ 1396/11/17 هیات تخصصی اداری و استخدامی قابل ابطال تشخیص نداد. با توجه به مراتب فوق رد شکایت ایشان مورد استدعاست. ضمنا خواهشمند است ترتیبی اتخاذ نمایند تا امکان حضور نمایندگان این سازمان در جلسات مربوط فراهم گردد.»

معاون امور حقوقی و مجلس وزارت نفت نیز به موجب لایحه شماره 526663ـ 1397/11/09 توضیح داده است که:

«نظر به اینکه آقای محمدحسین بختیاری دادخواستی به خواسته «ابطال بخشنامه (دستورالعمل) شماره 647444ـ 1395/05/11 معاون رییس جمهور و رییس سازمان مدیریت و برنامه ریزی کشور و تصمیم مندرج در نامه شماره ت.ه.م/312238 ـ 1395/07/10 در خصوص جانبازان شاغل» به طرفیت 1ـ سازمان برنامه و بودجه کشور 2ـ معاون توسعه مدیریت و سرمایه انسانی اداره کل تدوین و هماهنگی مقررات استخدامی وزارت نفت، تقدیم نموده و با ارجاع پرونده به آن مرجع تحت کلاسه مزبور ثبت و مطرح رسیدگی است، لذا با امعان نظر و بررسی مفاد دادخواست مشارالیه و نیز ضمایم آن، نظر آن مقام را به مطالب ذیل در راستای احراز بی اعتباری خواسته نامبرده و مآلا رسیدگی و صدور حکم مبنی بر رد دادخواست ایشان معطوف می‌نماید:

1ـ شاکی در متن دادخواست تقدیمی، ابطال بخشنامه شماره 647444ـ 1395/05/11 معاون رییس جمهور و تصمیم نامه شماره ت.ه.م/312238 ـ 1395/07/10 اداره کل تدوین و هماهنگی مقررات اداری و استخدامی وزارت نفت را خواسته است. همان طور که مستحضر می‌باشند، حسب مفاد بخشنامه مذکور سازمان مدیریت و برنامه ریزی کشور، رعایت سقف خالص پرداختی ماهانه به میزان 3 برابر سقف حقوق تعیین شده در ماده 76 قانون مدیریت خدمات کشوری از تاریخ اجرای آن (1395/05/11) برای کلیه کارمندان لازم‌الاجرا شده است متعاقب این امر، طی دستورالعمل شماره 1777/ص/م ـ 1395/05/24 وزیر نفت، موضوع ابلاغ و در سطح شرکت عملی شده است. لذا اقدام صنعت نفت در راستای بخشنامه مذکور و در چارچوب قوانین و مقررات بوده است.

2ـ سقف مقرر برای حقوق و مزایای دریافتی به جز موارد استثنا مندرج در تبصره بند 4 بخشنامه یاد شده کـه عبارتنـد از پاداش مـوضوع بند الف ماده 50 قانون برنامـه پنجم توسعـه کشور، عیدی، حق ماموریت روزانه و حق‌التدریس در خارج از وقت اداری ملاک اقدام است. بر این اساس کلیه مزایای پرداختی وفق مراتب پیش گفته در زمره رعایت سقف موضوعه قرار می‌گیرد.

3ـ حسب مفاد نامه شماره 10730/110دم ـ 1396/01/26 رییس امور مدیریت مشاغل و نظام‌های پرداخت سازمان اداری و استخدامی کشور مبنی بر عدم پیش بینی شرایط خاص در مفاد بند 3 بخشنامه شماره 647444 ـ 1395/05/11 سازمان مدیریت و برنامه ریزی کشور از جمله ایثارگران و افرادی که به هر نحوی از پرداخت کسورات قانونی از جمله بیمه سهم کارمند و مالیات معاف بوده رعایت مفاد بخشنامه موصوف از تاریخ اجرای مزبور جهت جامعه مطمح نظر (شاغلین مشمول معافیت از کسورات قانونی) با هدف هماهنگ نمودن نظام پرداخت و جلوگیری از تکرار در پرداخت‌های خارج از عرف الزام آور می‌باشد.

4ـ سقف تعیین شده و نیز مقررات موضوعه مطابق قوانین بالادستی بوده و هرگونه معافیت در حقوق و مزایا از جمله معافیت مالیاتی با کسور بازنشستگی تاثیری در موارد ابلاغی ندارد. بر این اساس جهت هرگونه رفع ایراد برای معافیت‌های قانونی من جمله مالیات و کسور بازنشستگی ایثارگران و ... اقدام از سوی مراجع ذی‌صلاح قابل پیگیری بوده و اقدام مغایر از سوی دستگاه‌های اجرایی با ابلاغیه‌های دولت فاقد توجیه و مجوز قانونی می‌باشد. با عنایت به موارد فوق از آن مقام تقاضای رسیدگی و صدور حکم شایسته مبنی بر رد شکایت شاکی به طرفیت وزارت نفت مورد استدعاست.»

علی رغم ارسال نسخه ثانی شکایت و ضمایم آن برای طرف شکایت، تا زمان رسیدگی به پرونده در هیات عمومی دیوان عدالت اداری هیچ پاسخی از طرف شکایت واصل نشده است.

در خصوص ادعای مغایرت موضوع بخشنامه شماره 647444ـ 1395/05/11 سازمان مدیریت و برنامه ریزی کشور و نامه شماره ت.هـ..م/312238 ـ 1395/07/10 وزارت نفت با شرع مقدس اسلام، قایم مقام دبیر شورای نگهبان به موجب لایحه شماره 6612/102/97ـ 1397/05/22 اعلام کرده است که:

«مفاد بخشنامه و نامه مورد شکایت خلاف شرع دانسته نشد و تشخیص این که شکایت، خلاف قانون می‌باشد یا نه بر عهده دیوان عدالت اداری می‌باشد . »

هیات عمومی دیوان عدالت اداری در تاریخ 1398/09/26 با حضور رییس و معاونین دیوان عدالت اداری و روسا و مستشاران و دادرسـان شعب دیوان تشکیل شد و پس از بحث و بررسی با اکثریت آرا بـه شرح زیر به صدور رای مبادرت کرده است.

رای هیات عمومی

الف: نظر بـه اینکه حسب نـامه شمـاره 6612/102/97ـ 1397/05/22 قـایم مقام دبیر شورای نگهبان، مـوضوع بخشنامـه شمـاره 647444ـ 1395/05/11 سازمان مدیریت و برنامه ریزی کشور و نامه شماره ت.هـ .م/312238 ـ 1395/07/10 وزارت نفت توسط فقهای شورای نگهبان خلاف شرع تشخیص نشده است، بنابراین در اجرای حکم تبصره 2 ماده 84 و ماده 87 قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان عدالت اداری و تبعیت از نظر فقهای شورای نگهبان موجبی برای ابطال بخشنامه و نامه مذکور از بعد شرعی وجود ندارد.

ب: هر چند وزیر نفت مستند خود را جهت صدور بخشنامه شماره 1777/ص/م ـ 1395/05/24، دستورالعمل شورای حقوق و دستمزد موضوع بخشنامه شماره 647444ـ 1395/05/11 ذکر کرده است، لیکن از آنجا که اولا: مقامات اداری مجاز نیستند حقوق و مزایایی که به موجب قوانین تعیین و پرداخت شده و حق مکتسب قانونی برای کارکنان ایجاد کرده است را کاهش دهند، ثانیا: وزیر نفت در بخشنامه مورد اعتراض فراتر از دستورالعمل شورای حقوق و دستمزد راسا به تعیین عدد ریالی برای سقف پرداخت ها اقدام کرده است، بنابراین بخشنامه مورد شکایت به جهت خروج از حدود اختیارات قانونی و تضییع قوانین و مقرراتی که ناظر بر تعیین حقوق و مزایای مستمر و غیرمستمر قابل پرداخت به کارکنان می‌باشد مستند به بند 1 ماده 12 و ماده 88 قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان عدالت اداری مصوب سال 1392 ابطال می‌شود.

ج: با توجه به اینکه نامه شماره ت.هـ .م/312238 ـ 1395/07/10 معاون توسعه مدیریت و سرمایه انسانی اداره کل تدوین و هماهنگی مقررات اداری و استخدامی وزارت نفت صرفا ابلاغ مصوبه شورای حقوق و دستمزد می‌باشد و در آن راسا مقرره‌ای وضع نشده است، بنابراین نامه مورد اعتراض از جمله مصادیق مقررات مـوضوع مـاده 12 قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان عدالت اداری مصوب سال 1392 محسوب نمی شود و قابل طرح و رسیدگی در هیات عمومی دیوان عدالت اداری تشخیص نشد.

رییس هیات عمومی دیوان عدالت اداری ـ محمدکاظم بهرامی