رای شماره77 هیات عمومی دیوان عدالت اداری با موضوع بند...

شماره هـ/92/428 1395/03/05

بسمه تعالی

جناب آقای جاسبی

مدیرعامل محترم روزنامه رسمی جمهوری اسلامی ایران

با سلام

یک نسخه از رای هیات عمومی دیوان عدالت اداری به شماره دادنامه 77 مورخ 1395/02/21 با موضوع:

«بند 4 ماده 24 تعرفه عوارض محلی سال 1389 مصوب شورای اسلامی شهر تبریز خلاف قانون است و از تاریخ تصویب ابطال می‌شود» جهت درج در روزنامه رسمی به پیوست ارسال می‌گردد.

مدیرکل هیات عمومی و سرپرست هیاتهای تخصصی دیوان عدالت اداری ـ مهدی دربین

تاریخ دادنامه: 1395/02/21 شماره دادنامه: 77 کلاسه پرونده: 92/428

مرجع رسیدگی: هیات عمومی دیوان عدالت اداری

شاکی: آقای محمدرضا دلیری سهلان با وکالت خانم رحیمه شاملو

موضوع شکایت و خواسته: ابطال بند 4 ماده 24 تعرفه عوارض محلی سال 1389 شورای اسلامی شهر تبریز

گردش کار: خانم رحیمه شاملو به وکالت از آقای محمدرضا دلیری سهلان به موجب دادخواستی ابطال بند 4 ماده 24 تعرفه عوارض محلی سال 1389 شورای اسلامی شهر تبریز را خواستار شده و در جهت تبیین خواسته اعلام کرده است که:

«احتراما، موکل و سایر شرکایش طبق کپی مصدق سند عادی تقدیمی مالک یک واحد کوره آجرپزی به نام مشهد می‌باشند که کوره موصوف را در تاریخ 1364/10/20 از موسسین اولیه در حالت آماده بهره‌برداری خریداری و از تاریخ معامله تا به حال بدون کوچکترین تغییر (اعم از تفکیک، ادغام، و ...) مشغول فعالیت تولیدی و اشتغال‌زایی هستند. که هم احداث و هم معامله کوره مسبوق بر تاریخ تصویب طرح جامع شهر تبریز (1374/11/28) می‌باشد که پس از اجرای طرح جامع شهری مشارالیه بدون اراده و تقاضای موکل به عنوان مالک و بر اساس طرح مصوب، ملک کوره نیز وارد محدوده شهر می‌شود که علی رغم نص صریح قانونی، قانون عطف بماسبق نمی شود. شهرداری منطقه 6 تبریز طی پیش نویس مورخ 1390/10/08 و دستور مطالبه عوارض (اج ـ 1095 ـ 1389/10/20) به شرح پیش نویس مجموعا به مبلغ 145/189/804/1 ریال معادل یکصد و هشتاد میلیون تومان از موکل و شرکا (در یک کوره کوچک تولیدی) مطالبه عوارض می‌نماید. موکل در سال 1390 شکایتی با موضوع اخذ عوارض مازاد بر قانون مستندا به ماده 600 قانون مجازات اسلامی علیه شهرداری منطقه 6 تقدیم شعبه 13 بازپرسی تبریز می‌نماید که اثبات تقصیر شهرداری در آن جا به اجرای تخلف آن در دیوان عدالت اداری منوط می‌شود. اما در صورتجلسه بازپرسی نماینده شهرداری منطقه 6 در دفاعیه اش از مطالبه عوارض سهم خدمات عمومی به بند 7 از جدول (ص 22) و تبصره 3 بند 4 ماده 24 دفترچه تعرفه عوارض محلی 1389 شهر تبریز استناد کرده است که در اعتراضیه تقدیمی به کمیسیون ماده 77 در باب عوارض تعیین شده از طرف شهرداری منطقه 6 تبریز، ایرادات قانونی را تشریح کردیم.

1ـ در خصوص عوارض تفکیک به مبلغ 000/400/107 ریال در حالی که موکل کوره آجرپزی فوق را در سال 1364 خریداری کرده و اگر ما فرض شهرداری را هم درست پنداریم باز هیچ یک از تشریفات ماده 101 قانون شهرداری ها در این فرض انجام نگرفته است و هیچ تفکیک و یا ادغامی در ملک کوره انجام نگرفته و این که تفکیک در املاکی مجاز است که دارای سند رسمی باشند و ملک فوق سند رسمی ندارد و تفکیک قهری در آن رخ نداده است.

2ـ در مورد جریمه ماده صد و ابقا اعیانی در حالی که بالاجبار مبلغ چهل میلیون تومان به صورت نقدی به شهرداری پرداخت کرده اند اما محاسب عوارض شهرداری احداث اعیانی ها را از سال 1385 به بعد فرض کرده اند در حالی که احداث کوره فوق به سال‌های قبل از 1364 (کپی قبض تاریخ دار عوارض موسسین اولیه) بر می‌گردد که این موضوع اختلاف فاحش در تعیین جریمه را باعث می‌شود و مشخص نیست کارشناسان شهرداری بر مبنای کدام علم باستان شناسی تاریخ احداث اعیانی های کوره را بعد از سال 1385 حدس می زنند.

3 ـ در بند 6 ب ن ـ فروش زمین و سهم خدمات عمومی بر اساس ماده 24 تعرفه عوارض محلی سال 1389 به مبلغ 000/600/587/1 ریال درج شده است که این موضوع نیز با توجه به مساحت ثابت ملک کوره از 64 تا به حال و علاوه بر اشکالات حقوقی وارد بر خود ماده 24 که در سطور بعدی تقدیم می‌شود خود رقم مبلغ، فاقد وجاهت قانونی و اشتباه است.

4ـ علی رغم این که قیمت هر مترمربع زمین در منطقه کوره ها در سال 1389 مبلغ 1800 تا 2000 تومان بود و مدارک معاملاتی موجود در بهمن ماه سال 1391 علی رغم نوسان قیمت ها در مشرفیت معبر از قرار هر مترمربع هفت هزار تومان بود در حالی که شهرداری ارزش معاملاتی هر مترمربع زمین را در سال 1389 مبلغ پانزده هزار تومان اعمال کرده است.

5 ـ این که شهرداری از بدو تاسیس حتی یک ریال هم بابت توسعه و عمران منطقه عمومی کوره ها خرج نکرده است و طبق قانون شهرداری حق مطالبه مبلغی از بابت خدماتی که هنوز انجام نداده است را ندارد.

6 ـ در خصوص استناد به بند 7 جدول ص 22 که مربوط به بند 5 ماده 24 دفترچه عوارض محلی می‌باشد نه بند 4.

7ـ در دفترچه عوارض محلی حداقل ارزش منطقه‌ای تعیین شده برای حوزه منطقه 6 شهرداری 5000 ریال اعلام شده در حالی که در اظهارات مندرج در برگه بازجویی شعبه 13 بازپرسی جهت تولید رقم های مطلوب که بتواند مبلغ مندرج در پیش نویس را تکافو نماید حداقل ارزش منطقه‌ای 3000 ریال اعمال کرده اند که هیچ کدام از اعداد و فرمول های ارایه شده به بازپرسی با فرمول خودشان هم سازگار نیست.

8 ـ همچنین درباره استناد به تبصره 3 بند 4 ماده 24 عوارض محلی 1389 (مندرج در صفحه 22 تعرفه عوارض محلی شهر تبریز) که در متن تبصره داشتن سند شش دانگ مجزا برای ملکی که نسبت به آن عوارض تعیین می‌شود شرط شده است در حالی که سند کوره آجرپزی موکلین از همان زمان احداث تاکنون سند عادی بوده و به ثبت نرسیده است و علاوه بر اشکالات فوق در بند 4 ماده 24 که شهرداری در استناد به این بند کاربری ملک کوره را فضای سبز عنوان می‌کند که طبق اعلام خودشان در نامه شماره 45/34248 ـ 1389/09/08 به کمیسیون ماده 100 کاربری آن را مراکز فناوری‌های ساختمانی اعلام می‌کند که موید این موضوع است که کوره قبل از سال 1364 احداث شده در فضای سبز نبوده است.

9ـ در محاسبه عوارض مازاد بر 350 مترمربع معادل 10374 فرضی را با احتساب 30% برای سهم خدمات عمومی و مقدار حداکثر مندرج در دفترچه تعرفه عوارض محلی 1389 تبریز (20%) را سهم شهرداری آورده و جمع کرده و به 50 درصد رسانده که باز هم بدون تغییر کاربری و تفکیک و یا ادغام فاقد وجاهت قانونی است زیرا طبق متن دفترچه عوارض اعتبار و نصاب خود تبصره 3 ماده 24 را به بند 2 از ماده 24 ارجاع می‌دهد که آن هم به دلیل مغایرت با قانون در رای شماره 153 در پرونده کلاسه 89/622 صادره از دیوان عدالت اداری ابطال شده ولی کمیسیون ماده 77 علی رغم دفاعیات مستدل و مشروح تقدیمی ما، در رای صادره خود فقط در خصوص یک قسمت از اعتراض (عوارض تفکیک) آن هم به صورت مبهم و نابجا اظهار نظر کرده و تصمیم گیری در خصوص سایر موارد را مسکوت گذارده است. در ادامه به عرض می‌رساند که اعضای محترم شورای نگهبان قانون اساسی در موارد عدیده من جمله پرونده کلاسه 77/169 و 82/621 این گونه اقدامات شهرداری را خلاف شرع دانسته و هیات عمومی دیوان عدالت اداری نیز مصوباتی نظیر مستندات شهرداری تبریز طبق ماده 24 دفترچه عوارض محلی 1389 مشروحه را که به صورت مطلق و بدون تقاضای صاحبان زمین بابت استفاده از مزایای ورود به محدوده توسعه و عمران شهر را که سهمی رایگان از املاک را به شهرداری اختصاص می‌دهند را در تمام موارد ابطال کرده است و با عنایت به این که مستندات شهرداری منطقه 6 در این پرونده از ماده 24 عوارض محلی 1389 تبریز در مطالبه عوارض از شهروندان به شرحی که گذشت در مغایرت آشکار با شرع دین مبین اسلام و قاعده تسلیط مالک و اصولی از قانون اساسی مبنی بر اقدام مالکیت مشروع اشخاص قرار گرفته و تصویب این گونه مصوبات خارج از حدود اختیارات قانونی شهرداری و شوراهای اسلامی شهر است و از آن جا که شورای اسلامی شهر مجوز تقنین قانون و وضع مقررات مغایر بـا قانون اساسی و سایر قوانین مطبوع کشور را ندارد و بـا توجه به این کـه اجرای دستور شهرداری به لحاظ اهرم های فشاری که در اختیار دارد خساراتی سنگین را متوجه موکل خواهد کرد که جبرانش برای موکل متعسر و غیرممکن است لذا مستند به ماده 15 قانون دیوان عدالت اداری تقاضای صدور دستور موقت مبنی بر توقف اجرایی آرای مطالباتی شهرداری را داریم و با توجه به این که مفاد مشروحه فوق‌الذکر از ماده 24 عوارض محلی 1389 تبریز در تناقض آشکار با تبصره 4 ماده واحده «قانون تعیین وضعیت املاک واقع در طرح‌های دولتی و شهرداری ها مصوب 1367/08/29 می‌باشد و با توجه به این که در تبصره 4 ماده مزبور 2 شرط»

1ـ به تقاضای صاحبان اراضی، به منظور استفاده از مزایای ورود به محدوده توسعه و عمران شهر موکول شده 2ـ این که مراجع مزبور (شهرداری در این مورد) حداکثر تا 20% از اراضی آن‌ها را... به طور رایگان دریافت نماید گنجانده شده است و چون ماده 24 عوارض محلی 1389 تبریز جواز دریافت رایگان مقداری مازاد بر (20% اراضی) را در مغایرت آشکار با حکم مقنن در ماده واحده مزبور به شهرداری می‌دهد خلاف قانون است و مستندا به بند 1 از ماده 19 و مواد 20 و 42 قانون دیوان عدالت اداری از زمان تصویب قابل ابطال است لذا مستندا به بند 1 ماده 19 و ماده 42 قانون دیوان عدالت اداری تقاضای رسیدگی و ابطال بند 4 ماده 24 عوارض محلی 1389 تبریز را به دلیل مغایرت با مفاد ماده واحده مزبور را داریم.»

متن تعرفه مورد اعتراض به قرار زیر است:

«ماده 24: عوارض سهم خدمات عمومی و شهرداری در محدوده و حریم شهر

4ـ به کلیه املاک و اراضی با کاربری فضای سبز جهت تغییر کاربری به عمومی به غیراز تجاری و مسکونی و صنایع سبک و یا از کاربری عمومی به مسکونی که از طریق کمیسیون ماده 5 تغییر کاربری می یابند معادل 30 درصد از کل عرصه به عنوان سهم خدمات عمومی و حداکثر تا 20 درصد عرصه به عنوان سهم شهرداری تعلق خواهد گرفت و در صورت تغییر کاربری و ناشی از ارزش افزوده توام سهم شهرداری از درصد مندرج در بند 2 این ماده بیشتر نخواهد شد.»

در پاسخ به شکایت مذکور، مدیرحقوقی و اجراییات شهرداری کلانشهر تبریز، به موجب لایحه شماره 59/28930 ـ 1392/07/22 اعلام کرده است که:

مدیر دفتر محترم هیات عمومی دیوان عدالت اداری

سلام علیکم:

احترامـا، عطف به اخـطاریه واصله در مـورد پرونده به شـماره 92/428 ـ 9209980900039136 ـ 1392/06/16 منضم به نسخه ثانی دادخواست تقدیمی آقای محمدرضا دلیری سهلان به خواسته درخواست ابطال بند 4 ماده 24 تعرفه عوارض محلی سال 1389 مصوب شورای اسلامی شهر تبریز مراتب زیر را به استحضار عالی می‌رساند:

نظر به این که شاکی در ضمن دادخواست تقدیمی، علاوه بر شرح ادعای خود در مورد درخواست ابطال مصوبه معترض به، ایرادات و اعتراضاتی نسبت به رای قطعی کمیسیون ماده 77 به شماره 49/431 ـ 1391/12/26 کرده است، به جهت این که رسیدگی به اعتراض نامبرده نسبت به کمیسیون ماده 7 قانونا در صلاحیت شعب دیوان عدالت اداری بوده و مستلزم تقدیم دادخواست جداگانه است لذا به تبعیت از عنوان اصلی خواسته مندرج در ستون خواسته و با مد نظر قرار دادن صلاحیت قانونی هیات عمومی محترم دیوان عدالت اداری، بدون ورود به ماهیت و جزییات رای کمیسیون ماده 77 و ارزیابی موارد اعتراضی شاکی در این خصوص، صرفا به بیان مدافعات شهرداری در جهت اثبات مردود بودن ادعای شاکی از حیث درخواست ابطال بند 4 ماده 24 تعرفه عوارض محلی سال 1389 اکتفا می‌نماید.

1ـ مطابق ماده 38 قانون جدید دیوان عدالت اداری در مورد درخواست ابطال مصوبات، مشخص کردن علل درخواست و ذکر موارد مغایرت مصوبه با شرع یا قانون یا خروج از اختیارات و همچنین ماده قانونی یا حکم شرعی که اعلام مغایرت مصوبه با آن شده ضروری است و وفق تبصره همان ماده در صورت عدم رعایت این تکلیف قانونی از سوی متقاضی (شاکی) بدوا می‌باید اخطار رفع نقص صادر و در صورت رفع نقص در فرجه قانونی پرونده قابلیت به جریان افتادن را پیدا خواهد کرد والا با قرار رد درخواست مواجه خواهد شد. لذا از آن جا که در دادخواست حاضر، شاکی به این تکلیف قانونی عمل نکرده است بدین دلیل استدعای بذل عنایت از جهت مذکور را دارد.

2ـ شاکی محترم بعد از شرح و نقل موارد و مطالب پراکنده در خصوص ایراد به نحوه محاسبه شهرداری نهایتا در صفحه 4 دادخواست تقدیمی خود به طور کلی مدعی شده است که: «ماده 24 دفترچه عوارض محلی 1389 در مطالبه عوارض از شهروندان مغایر آشکار با شرع دین مبین اسلام و قاعده تسلیط مالک و اصولی از قانون اساسی مبنی بر اقدام مالکیت مشروع اشخاص قرار گرفته و تصویب این گونه مصوبات خارج از حدود اختیارات قانونی شهرداری و شورای اسلامی شهر می‌باشد..» که در پاسخ این ادعای کلی و غیرمستند نامفهوم شاکی اجمالا معروض می‌دارد: ماده 24 تعرفه عوارض سال 1389 در قالب دو صفحه A4 متضمن جزییات و فروعات عدیده بوده و اصل تسلیط نیز یک اصل مطلق و بدون تخصیص نیست (ما من عام الا و قدخص)، شهرداری مخالف استفاده مالکانه اشخاص از مایملک خود نبوده و نیست و مطالبه حقوق و عوارض قانونی جهت تامین هزینه‌های عمومی و ارایه خدمات به منزله نفی سلطنت مالکانه اشخاص نمی باشد.

3ـ در بند 4 ماده 24 تعرفه مورد نظر، در صورتی که کاربری ملکی از طریق کمیسیون ماده 5 از فضای سبز به کاربری غیراز تجاری و مسکونی و صنایع سبک تغییر یابد و یا از کاربری عمومی به مسکونی تغییر یابد به لحاظ ارزش افزوده ناشی از تغییر کاربری که موجب تحصیل سود برای مالک و متقابلا ایجاد هزینه و تکلیف برای شهرداری می‌شود مقرر شده، عوارضی معادل درصدهای تعیین شده محاسبه و وصول شود و بدین ترتیب نفس وصول عوارض برای تامین هزینه‌های جاری و عمرانی شهرداری آن هم موقع ایجاد ارزش افزوده برای مالک و تحمیل تکلیف برای شهرداری هیچ گونه مغایرتی با موازین شرعی و قانونی ندارد.

4ـ مطابق بند 16 ماده 71 قانون تشکیلات، وظایف و انتخابات شوراهای اسلامی کشور و انتخاب شهرداران (مصوب 1375 با اصلاحات بعدی) اختیار وضع عوارض شهر و همچنین تغییر نوع و میزان آن به شوراهای اسلامی شهرها تفویض شده و متعاقبا ماده یک قانون برنامه سوم توسعه اقتصادی، اجتماعی و فرهنگی جمهوری اسلامی ایران و چگونگی برقراری و وصول عوارض و سایر وجوه از تولیدکنندگان کالا و ارایه خدمات محدودیت‌هایی در وضع عوارض پیش بینی شده و نهایتا به موجب ماده 52 قانون مالیات بر ارزش افزوده مصوب 1389/02/17 مقررات اخیرالذکر ملغی و به شرح مقرر در این قانون تکلیف مالیات و عوارض برخی از کالاها و خدمات که فاقد جنبه محلی دارند مشخص شده و مطابق تبصره 1 ماده 50 همان قانون صلاحیت قانونی شوراها جهت رفع هر یک از عوارض محلی تایید و تصدیق شده است.

5 ـ عوارض مندرج در بند 24 تعرفه عوارض محلی از مصادیق بارز عوارض محلی بوده و وضع و تعیین میزان آن در اختیار شوراهای محترم اسلامی شهر است.

بنا به مراتب و توج ها به عدم ارایه ادله مثبته کافی در جهت اثبات مغایرت بند یا بندهایی از مصوبه معترض به با احکام معین شرعی یا اصول یا مواد قانونی مشخص و با توجه به صلاحیت قانونی شوراها در وضع عوارض محلی تقاضای صدور حکم به رد شکایت بلاوجه شاکی را دارد.»

در خصوص ادعای مغایر بودن موضوع بند 4 ماده 24 تعرفه عوارض محلی سال 1389 شهرداری تبریز با شرع مقدس اسلام، قایم مقام دبیر شورای نگهبان به موجب نامه شماره 52640/30/2 ـ 1392/09/30 اعلام کرده است که:

«تکلیف اخذ عوارض تفکیک و افراز اراضی را ماده 101 اصلاحی قانون شهرداری ها که به تایید شورای نگهبان رسیده مشخص کرده است، تشخیص این که مصوبه مورد شکایت خلاف قانون مذکور می‌باشد یا خیر؟ به عهده آن دیوان محترم است و در مورد ادعای شاکی مبنی بر این که در خصوص مورد تفکیکی صورت نگرفته است نزاع صغروی بوده و تشخیص امر با مرجع صالح قضایی می‌باشد.»

هیات عمومی دیوان عدالت اداری در تاریخ 1395/02/21 با حضور رییس و معاونین دیوان عدالت اداری و روسا و مستشاران و دادرسان شعب دیوان تشکیل شد و پس از بحث و بررسی با اکثریت آرا به شرح زیر به صدور رای مبادرت کرده است.

رای هیات عمومی

الف ـ نظر به این که قایم مقام دبیر شورای نگهبان به موجب نامه شماره 5264/30/92 ـ 1392/09/30 نظریه فق ها شورای نگهبان مبنی بر عدم مغایرت بند 4 ماده 24 تعرفه عوارض محلی سال 1389 شورای اسلامی تبریز را با موازین شرعی اعلام کرده است بنابراین در اجرای حکم مقرر در ماده 87 قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان عدالت اداری مصوب سال 1392 و تبعیت از نظر فقهای شورای نگهبان موجبی برای ابطال بند 4 ماده 24 تعرفه مذکور از این حیث در هیات عمومی دیوان عدالت اداری وجود ندارد.

ب ـ مقنن در ماده 71 قانون تشکیلات، وظایف و انتخابات شوراهای اسلامی کشور و انتخاب شهرداران مصوب 1375/03/01 با اصلاحات بعدی وظایف شورای اسلامی شهرها را تعیین کرده است. نظر به این که در این ماده قانونی امر تغییر کاربری اراضی در صلاحیت شورای اسلامی شهر پیش بینی نشده است، بنابراین به طریق اولی شورای اسلامی شهر نمی تواند در این خصوص مبادرت به وضع قاعده و اخذ عوارض کند. بنابراین بند 4 ماده 24 تعرفه عوارض محلی سال 1389 مصوب شورای اسلامی شهر تبریز، خلاف قانون و خارج از حدود اختیارات مرجع وضع تشخیص داده می‌شود و مستندا به بند 1 ماده 12 و مواد 13 و 88 قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان عدالت اداری مصوب سال 1392 از تاریخ تصویب ابطال می‌شود.

رییس هیات عمومی دیوان عدالت اداری ـ محمدکاظم بهرامی