رای شماره 1308 هیات عمومی دیوان عدالت اداری با موضوع: ابطال بند 23ـ2 از تعرفه عوارض محلی شهرداری...

مغایرت با روح قانون وخلاف شرع بودن تقاضای ابطال آن را نموده ایم چون موجب کندی و توقف فعالان صنعت ساختمان و مسکن شده و افزایش قیمت ساختمان احداثی را به همراه دارد و در ادامه افراد کم درآمد و ضعیف جامعه و اقشار آسیب پذیر را تحت تاثیر قرار می‌دهد چون تعیین و تصویب کاربری از وظایف شورای عالی شهرسازی و معماری ایران است و تغییر و یا نقض یا اصلاح کاربری ها از وظایف کمیسیون ماده 5 شورای عالی شهرسازی و معماری ایران است لذا شورای اسلامی شهر که صلاحیت تعیین کاربری را ندارد. مطابق آرا سابق الصدور هیات عمومی دیوان عدالت اداری که به عنوان آرا وحدت رویه است نمی تواند نحوه و میزان عوارض تغییر کاربری را تصویب کند (تعرفه 13ـ 2) لذا تقاضای ابطال تعرفه مذکور مورد استدعاست.

همچنین تعیین وضعیت تراکم ها و ورود به محدوده و غیره خارج از اختیارات شورای اسلامی شهر به نظر می‌رسد و هرگونه تفکیک تقسیم و افراز اراضی به عهده ادارات ثبت اسناد و املاک و دادگستری آن شهر است که فقط اظهار نظر نسبت به وضعیت کاربری ملک مطابق کاربری از وظایف شهرداری است و با توجه به اینکه مسئولیتی در این باب متوجه شهرداری نمی گردد تصویب اخذ عوارض تفکیک علیرغم دارا بودن سند مالکیت فاقد اعتبار و جایگاه قانونی است لذا تقاضای ابطال تعرفه اعلام شده در ردیف‌های (23ـ 2)، (18 ـ 2)، (15 ـ 2) و (13ـ 2) مورد استدعاست و اعمال ماده 101 قانون شهرداری را به قوت خود ماندگار می‌دانیم.»

متن بندهای مورد اعتراض به شرح زیر است:

1ـ عوارض تغییر کاربری از سایر و مسکونی به کاربری کارگاهی، صنعتی و تولیدی معادل 55% تغییر کاربری بند2

2ـ عوارض تغییرکاربری از سایر و مسکونی به کاربری خدماتی انتفاعی تجاری و اداری معادل 45% تغییر کاربری بند 2

3ـ عوارض تغییرکاربری از کاربری تجاری به مختلط تجاری اداری مسکونی به کاربری کارگاهی، صنعتی و تولیدی معادل 30% تغییر کاربری بند 2

4ـ عوارض تغییر کاربری از سایر و مسکونی به کاربری فرهنگی پذیرایی و کاربری‌های مشابه معادل 70% تغییر کاربری بند 2

5 ـ عوارض تغییر کاربری از سایر و مسکونی به انباری تجاری در صورت داشتن راه عبور مجزا 40% تغییر بند 2 و در صورتی که راه عبور مجزا نداشته باشد 20% تغییر کاربری بند 2 همچنین در صورتی که انباری تجاری در زیر زمین باشد معادل 15% تغییر کاربری بند 2

6 ـ ارزش افزوده ناشی از تغییر کاربری در طبقات اول بالای تجاری و طبقه اول زیرزمین 75% از بند 2 و سایر طبقات 50% از بند 2 محاسبه می‌گردد.

ب: بند 23ـ 2 (عوارض تفکیک و افراز عرصه):

ج: بند 18ـ2 (عوارض بر ارزش افزوده ناشی از اجرای طرح‌های توسعه شهری توسط شهرداری):

در پاسخ به شکایت مذکور، رییس شورای اسلامی شهر آمل به موجب لایحه شماره 1568/ش/96 ـ 1396/06/09 توضیح داده است:

«ریاست محترم هیات عمومی دیوان عدالت اداری

با سلام

احتراما بازگشت به ابلاغیه مورخ 1396/04/02 در خصوص دادخواست آقای رحیم مثنایی به طرفیت این شورا به کلاسه پرونده 9509980908501557 به خواسته ابطال مصوبات شورای شهر آمل در خصوص عوارضات تراکم، تغییر کاربری بدین وسیله در مقام دفاع و پاسخ به استحضار می‌رساند:

اولا: با توجه به خواسته خواهان مبنی بر ابطال مصوبات مربوط به تعرفه شماره (13ـ 2) اخذ عوارض کاربری شورای شهر آمل برابر لایحه دفاعیه نامبرده در خصوص بند 1 که اعلام نموده با عنایت به اینکه تصویب تعیین و تغییرکاربری بر عهده کمیسیون ماده 5 بوده لذا شهرداری نمی تواند در این خصوص مبادرت به وضع عوارض نماید بدین وسیله در مقام پاسخ معروض می‌دارد: مبلغی که بابت تغییر کاربری دریافت می‌گردد ارزش افزوده ناشی از تغییر کاربری ملک می‌باشد به عنوان مثال کاربری زمینی که دارای فضای سبز بوده و با تغییر کاربری به مسکونی و یا تجاری دارای ارزش بیشتری می‌گردد و در واقع به جهت همین ارزش افزوده ناشی از تغییر کاربری که توسط شهرداری با ارجاع به کمیسیون ماده 5 صورت می‌گیرد مبلغی را می‌بایست به عنوان ارزش تغییر کاربری به شهرداری پرداخت نماید این مبلغ نیز با تصویب این شورا بوده و این اختیار نیز با استناد به بند 16 ماده 76 قانون تشکیلات و وظایف شوراها و ماده 30 آیین‌نامه مالی شهرداری به شهرداری ها داده شده است. ضمنا لازم به ذکر است آرا مورد ادعای ایشان در خصوص واگذاری زمین از سوی مالک به شهرداری بوده در صورتی که شهرداری هیچ گونه زمینی در قبال تغییر کاربری موصوف دریافت نمی نماید.

ثانیا: در خصوص ابطال مصوبه تعرفه به شماره 15 ـ 2 مازاد تراکم و حق ورود به محدوده شهر اذعان می‌دارد: ضوابط تراکم ساختمانی (یعنی فنی المثال اینکه شخصی در کوچه 6 متری چه مقدار می‌تواند احداث بنا نماید با چه مشخصاتی) در حالی که موضوع خواسته نامبرده (عوارض تراکم) می‌باشد که هیچ ارتباطی به دادنامه مذکور نداشته چرا که عوارض تراکم، عوارض قانونی است که شهروند علاوه بر بنای احداثی وفق پروانه مبادرت به احداث بنای اضافی می‌نماید که این بنا اضافی در واقع اضافه بر تراکم قانونی محسوب شده که بدیهی است دریافت عوارض نیز با توجه به اینکه موضوع به تصویب شورای اسلامی شهر رسیده کاملا قانونی می‌باشد، لذا ادعای ابطال مصوبه شهرداری مبنی بر حذف عوارض تراکم فاقد وجاهت قانونی می‌باشد.

ثالثا: در خصوص ابطال بند (18 ـ 2) تعرفه عوارض بابت ارزش افزوده معروض می‌دارد که این بند در خصوص ارزش افزوده ناشی از اجرای توسعه شهر می‌باشد. بدین صورت که فی المثال (ملک شخصی که در بر کوچه 6 متری قرار داشته با اجرای طرح کوچه تبدیل به خیابان 30 یا 45 متری گشته بدیهی است که در این گونه موارد علاوه بر اینکه ارزش ملک مالک چندین برابر گشته به لحاظ احداث بنا نیز از نظر تعداد طبقات تراکم و سطح اشغال پلاک از مزایای بالاتری و یا بیشتری در مقایسه با قبل از اجرای طرح برخوردار می‌گردد که در این خصوص با اختیارات حاصل از ماده 30 آیین‌نامه مالی شهرداری ها و نیز بند 16 ماده 76 قانون تشکیلات شوراها پس از تصویب از سوی شورای نگهبان مورخ 1395/05/02 مبنی بر ادعای خلاف شرع بودن وضع و اخذ عوارض مشرفیت و یا حق مرغوبیت که همان ارزش افزوده می‌باشد اذعان می‌دارد بین حق مشرفیت حرام بوده ولی اخذ عوارض بر حق مشرفیت مانعی ندارد. بدین وصف و بنا به نامه شورای نگهبان اخذ عوارض مشرفیت مانع قانونی و شرعی ندارد.

رابعا: در خصوص ابطال بند 23ـ 2 بابت اخذ عوارض تفکیک و افراز عرصه و اعیان در مقام پاسخ معروض می‌دارد: شهرداری با اختیارات حاصله از اصلاحیه ماده 101 قانون شهرداری ها مصوب 1390 و تبصره 3 و 4 قانون مذکور اقدام می‌نماید لذا اقدام این اداره کاملا قانونی و منطبق با قانون و ضوابط بوده و ادعای ایشان مبنی بر ابطال بند مذکور فاقد وجاهت قانونی و محکوم به رد می‌باشد.

خامسا: ضمنا در راستای رد ادعای ایشان می‌توان به نامه مدیرکل دفتر امور شهری و شوراها مورخ 1395/07/27 به شماره 60805/42/86 در خصوص عناوین کلی عوارض جهت تهیه تعرفه عوارض و تصویب آن توسط شورای اسلامی شهر اذعان می‌دارد که برابر نامه مزبور عناوین کلی عوارض ضمن رعایت تبصره 1 ماده 50 قانون مالیات بر ارزش افزوده به این اداره ابلاغ گردید، بر این اساس شورای شهر نیز برابر نامه موصوف اقدام به تصویب عوارض مرتبط با امور شهری نموده است. لذا خواسته خواهان مبنی بر غیر قانونی بودن مصوبه تراکم و تغییر کاربری و تفکیک فاقد وجاهت قانونی می‌باشد. ضمنا تصویر نامه مزبور به پیوست تقدیم می‌گردد.

برابر نامه دیوان محاسبات کشور مبنی بر اعلام فهرستی از آرا هیات عمومی دیوان عدالت اداری به شماره 5164 سال 1395 در خصوص ابطال مصوبات شورای اسلامی کشور اذعان می‌گردد آرای پیوستی که توسط خواهان مورد استناد قرار گرفته در فهرست اعلام شده توسط آن مرجع قید نگردیده است بر این اساس ابطال مصوبات شورای شهر با لحاظ آرای استنادی فاقد وجاهت قانونی می‌باشد. بدین وسیله و بنا به مراتب یاد شده آرا پیوستی مورد استناد خواهان هیچ گونه ارتباطی با موضوع دادخواست ایشان و نیز عوارضات دریافتی این اداره ندارد. بر این اساس ضمن رد خواسته نامبرده تقاضای صدور حکم و تصمیمات شایسته را از آن مقام استدعا دارد.»

در اجرای ماده 84 قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان عدالت اداری مصوب سال 1392 پرونده به هیات تخصصی عمران، شهرسازی و اسناد دیوان عدالت اداری ارجاع می‌شود و هیات مذکور به موجب دادنامه شماره 9709970906000251ـ 1397/01/29 بندهای 15 ـ 2 (مبنی بر وضع عوارض مازاد بر تراکم) و 18 ـ 2 (مبنی بر وضع عوارض ارزش افزوده اراضی و املاک) ناشی از اجرای طرح‌های توسعه شهر از تعرفه عوارض محلی شهرداری آمل در سال 1395 توسط شورای اسلامی شهر آمل را قابل ابطال تشخیص نداده و رای به رد شکایت صادر کرد. رای مذکور به علت عدم اعتراض از سوی رییس دیوان عدالت اداری و یا ده نفر از قضات دیوان عدالت اداری قطعیت یافته است.

«رسیدگی به بندهای 13ـ 2 و 23ـ 2 از تعرفه عوارض سال 1395 شورای اسلامی شهر آمل در دستور کار هیات عمومی قرار گرفت.»

هیات عمومی دیوان عدالت اداری در تاریخ 1397/05/09 با حضور رییس و معاونین دیوان عدالت اداری و روسا و مستشاران و دادرسان شعب دیوان تشکیل شد و پس از بحث و بررسی با اکثریت آرا به شرح زیر به صدور رای مبادرت کرده است.

رای هیات عمومی

الف: با توجه به اینکه در آرا متعدد هیات عمومی دیوان عدالت اداری وضع عوارض تفکیک عرصه اراضی و اعیان ساختمان ها در مصوبات شوراهای اسلامی شهرها مغایر قانون و خارج از حدود اختیارات تشخیص و ابطال گردیده اند، بنابراین مصوبه شورای اسلامی شهر آمل مبنی بر وضع عوارض تفکیک و افراز عرصه و اعیان در بند 23ـ 2 از تعرفه عوارض محلی شهرداری آمل در سال 1395 به دلایل مندرج در رای شماره 243ـ 1395/04/01 و رای شماره 315 ـ 1396/04/13 هیات عمومی دیوان عدالت اداری مغایر قانون و خارج از حدود اختیارات قانونی است و مستند به بند 1 ماده 12 و مواد 88 و 13 قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان عدالت اداری مصوب سال 1392 از تاریخ تصویب ابطال می‌شود.

ب ـ با توجه به سیر تاریخی وضع و اخذ عوارض محلی طبق بند 1 ماده 35 قانون تشکیلات شوراهای اسلامی مصوب 1362 عوارض محلی از جمله عوارض تغییر کاربری با پیشنهاد وزیر کشور تصویب و با توجه به بخشنامه شماره 23137/341ـ 1366/02/05 بعد از تایید نماینده محترم ولی فقیه از مشمولین اخذ شده است و طبق رای شماره 587 ـ 1383/11/25 هیات عمومی دیوان عدالت اداری تجویز اخذ عوارض دیوانی از جمله تغییر کاربری بعد از ابقا مستحدثات در کمیسیون ماده صد به شرح مقرر در بخشنامه‌های شماره 3/24150 ـ 1369/11/30 و 34/1/10740 ـ 1371/06/04 وزارت کشور مغایر قانون و خارج از حدود اختیارات تشخیص نگردیده است. با توجه به بند 16 ماده 71 قانون تشکیلات وظایف و انتخابات شوراهای اسلامی کشور و انتخابات شهردار مصوب 1375 با اصلاحات بعدی تصویب لوایح برقراری یا لغو عوارض شهر و همچنین تغییر نوع و میزان آن با در نظر گرفتن سیاست‌های عمومی دولت که از سوی وزارت کشور اعلام می‌شود از جمله وظایف و مسیولیت‌های شورای اسلامی شهرهاست و نظر به تبصره یک ماده 5 قانون اصلاح موادی از قانون برنامه سوم توسعه جمهوری اسلامی ایران موسوم به تجمیع عوارض مصوب 1381 وضع عوارض محلی جدید و یا افزایش عوارض محلی که در این قانون مشخص نشده تجویز شده است و در حاکمیت قانون اخیرالذکر، قانونگذار در بند 3 ماده 22 قانون الحاق موادی به قانون تنظیم بخشی از مقررات مالی دولت مصوب 1384 در مقام تسریع در امر توسعه هتل‌ها و اقامتگاه ها و سایر تاسیسات گردشگری به تغییر کاربری توسط کمیسیون ماده 5 قانون تاسیس شورای عالی شهرسازی و معماری ایران و در بند 4 ماده مذکور به وضع و پرداخت عوارض ناشی از تغییر کاربری با عبارت «عوارض ناشی از تغییر کاربری و فروش تراکم به اقساط پنج تا ده ساله از شروع بهره‌برداری توسط سرمایه گذاران به شهرداری مربوط پرداخت خواهد شد.» به صراحت بیان نظر نموده است و حسب تبصره 1 ماده 50 قانون مالیات بر ارزش افزوده مصوب 1387 وضع عوارض محلی جدید که تکلیف آن‌ها در این قانون مشخص نشده باشد تجویز شده است و در حاکمیت همین قانون طبق بند هـ قانون بودجه سال 1396جمهوری اسلامی ایران به تغییر کاربری در کمیسیون ماده 5 مذکور و عوارض تغییر کاربری و سایر عوارض شهرداری در مقام ساماندهی و بهینه سازی بخشی از املاک و فضاهای آموزشی، ورزشی و تربیتی خود با عبارت «تغییرکاربری به پیشنهاد شورای آموزش و پرورش و تصویب کمیسیون ماده 5 قانون تاسیس شورای عالی شهرسازی و معماری ایران صورت می‌گیرد و از پرداخت کلیه عوارض شامل تغییر کاربری، نقل و انتقال املاک، گواهی بهره‌برداری، احداث، تخریب و بازسازی و سایر عوارض شهرداری معاف می‌باشند» تصریحا اشاره شده است، بنابراین وضع عوارض برای ارزش افزوده ناشی از تغییر کاربری املاک بعد از تصمیم کمیسیون ماده پنج شورای عالی شهرسازی و معماری ایران در مصوبه مورد شکایت مغایر قانون و خارج از حدود اختیارات تشخیص نشد.

رییس هیات عمومی دیوان عدالت اداری ـ محمدکاظم بهرامی