رای شماره613 هیات عمومی دیوان عدالت اداری با موضوع: ابطال...

شماره هـ/95/356 1396/07/16

بسمه تعالی

جناب آقای جاسبی

مدیرعامل محترم روزنامه رسمی جمهوری اسلامی ایران

با سلام

یک نسخه از رای هیات عمومی دیوان عدالت اداری به شماره دادنامه 613 مورخ 1396/06/28 با موضوع:

«ابطال بخش 41 تعرفه عوارض محلی سال 1395 شورای اسلامی شهر ملارد به لحاظ مغایرت با قانون و خروج از حدود اختیارات شورای مذکور.» جهت درج در روزنامه رسمی به پیوست ارسال می‌گردد.

مدیرکل هیات عمومی و هیاتهای تخصصی دیوان عدالت اداری ـ مهدی دربین

تاریخ دادنامه: 1396/06/28 شماره دادنامه: 613 کلاسه پرونده: 95/356

مرجع رسیدگی: هیات عمومی دیوان عدالت اداری

شاکی: آقای حمزه شکریان زینی

موضوع شکایت و خواسته: ابطال بخش 41 تعرفه عوارض و بهای خدمات شهرداری ملارد در سال 1395 مصوب شورای اسلامی شهر ملارد

گردش کار: آقای حمزه شکریان زینی به موجب دادخواستی ابطال بخش 41 تعرفه عوارض و بهای خدمات شهرداری ملارد در سال 1395 مصوب شورای اسلامی شهر ملارد در خصوص دریافت جریمه سد معبر از تاریخ تصویب را خواستار شده و در جهت تبیین خواسته اعلام کرده است که:

« سلام علیکم

احتراما، به استحضار می‌رساند شورای شهر ملارد در تاریخ 1394/11/05 اقدام به تصویب و انتشار مصوبه‌ای تحت عنوان تعرفه عوارض و بهای خدمات سال 1395 شهر ملارد در نشریه سرافرازان به شماره 121 می‌نماید. در تعرفه 41 این مصوبه، در مورد جریمه سد معبر در پیاده روهای سطح شهر ملارد وضع قاعده گردیده که بر اساس آن به شهرداری ملارد اجازه داده می‌شود که از کسانی که اقدام به سد معبر می‌نمایند، «جریمه» دریافت نماید!!! شهـرداری نیز بـه استناد ایـن مصوبه، مبـالغ هنگفتی را از شهروندان اخـذ نموده و مسبب سلب آسایش شهرونـدان می‌گردد. لذا به استناد دلایل ذیل، ابطال این مصوبه را از تاریخ تصویب آن خواستارم:

الف ـ تصویب چنین بندهایی، خارج از اختیارات قانونی شورای شهر می‌باشد، زیرا مطابق ردیف 1 از بند 2 ماده 55 قانون شهرداری ها، شهرداری ها موظف به رفع سد معابر عمومی و اشغال پیاده روها هستند و به جهت رفع سد معبر، مقنن اختیارات گسترده‌ای را به شهرداری اعطا نموده است. لیکن شورای شهر ملارد به جای ارشاد شهرداری به انجام وظایف قانونی خویش، شهرداری را امر به تخلف از قانون نموده و به شهرداری اجازه اخذ « جریمه» از شهروندان بابت تخلف از قانون داده است. به عبارتی دیگر بر اساس این مصوبه، شهرداری در قبال عدم انجام وظیفه قانونی خویش در رفع سد معابر و پیاده روها، حق دارند از شهروندان «پول» دریافت دارند! بنابراین مصوبه معترض عنه به علت مغایرت آشکار با مفاد ردیف 1 از بند 2 ماده 55 قانون شهرداری ها و صدور مجوز جهت تخطی شهرداری از وظایف قانونی خویش، برخلاف قانون تصویب شده و در خور ابطال است.

ب ـ درست است که مطابق بند 6 ماده 96 قانون شهرداری ها، شهرداری ها مالک املاک عمومی سطح شهر از جمله پیاده روها هستند، اما مسلما محدوده این مالکیت مترادف به مفاد ماده 30 قانون مدنی نیست و شهرداری ها نمی توانند آن را به فروش یا به اجاره برسانند و یا در قبال تصرف آن از شهروندان « جریمه» دریافت دارند. در واقع مالکیت شهرداری ها بر معابر عمومی و پیاده روها، به معنی مدیریت شهرداری ها بر این گونه املاک است و نه چیز بیشتر! لیکن شورای شهر ملارد با وضع این مصوبه، به‌گونه‌ای عمل نموده که گویی شهرداری مالک تام‌الاختیار پیاده روها بوده و در قبال تصرف پیاده رو و بر خلاف وظیفه قانونی خویش، حق دریافت وجه از شهروندان را دارد.

ج ـ بر اساس ماده 7 قانون نحوه رسیدگی به تخلفات و اخذ جرایم رانندگی، « در شهرهایی که از طرف شهرداری ها در خیابان و معابر پارکومتر نصب و یا توقفگاه ایجاد می‌شود، حق توقف متناسبی با تصویب انجمن شهر محل دریافت خواهد شد.» ملاحظه می‌گردد که این ماده صرفا به جهت توقف در حاشیه معابر و یا توقفگاه‌های احداثی توسط شهرداری ها، حق اخذ حق توقف داده است و در مورد پیاده روها هیچ حقی به شهرداری جهت دریافت حق توقف و یا «جریمه» داده نشده است. بنابراین بر اساس ماده 4 قانون تنظیم بخشی از مقررات مالی دولت و همچنین تبصره 3 ماده 62 قانون برنامه پنجساله پنجم توسعه، به علت اینکه در هیچ کدام از مقررات قانونی، اخذ چنین وجوهی توسط شهرداری تایید نشده، لذا مصوبه معترض عنه نیز برخلاف قانون تصویب شده و از این جهت نیز فاقد اثر قانونی است.

د ـ مطابق اصل 36 قانون اساسی، حکم به مجازات و تعیین جریمه صرفا از طریق قانون ممکن است و وضع قاعده در این باب، صرفا در صلاحیت مقنن (مجلس شورای اسلامی) است. مقنن نیز در ماده 12 قانون نحوه رسیدگی به تخلفات رانندگی مصوب 1389، توقف در محل‌های غیر مجاز از جمله پیاده روها تخلف محسوب و برای آن جریمه تعیین کرده است.

بنابراین هنگامی که شورای اسلامی شهرها، حقی در جریمه نمودن شهروندان بابت این نوع تخلف ندارند، علی‌القاعده نسبت به آن نیز نمی تواند وضع قاعده نماید و مصوبه معترض عنه، برخلاف اصل36 قانون اساسی تصویب شده است. نظر به مراتب یاد شده، با توجه به مغایرت آشکار مصوبه معترض عنه با ردیف 1 از بند 2 ماده 55 قانون شهرداری ها، ماده 7 قانون نحوه رسیدگی به تخلفات و اخذ جرایم رانندگی، بر اساس بند 1 ماده 12 و ماده 13 قانون دیوان عدالت اداری، تقاضای ابطال مصوبه معترض عنه از تاریخ تصویب آن را دارم."

متن تعرفه در قسمت مورد اعتراض به قرار زیر است:

« تعرفه شماره (41)

جریمه خودروهایی که ایجاد سد معبر و توسط بلندگو با ایجاد صدای ناهنجار نسبت به عرضه کالا اقدام می‌نمایند:

در مـرحله اول 000/300 ریـال، در مـرحله دوم 000/600 ریـال و سـه روز تـوقف در پـارکینگ، در مرحله سوم 000/800 ریال و یک هفته توقف در پارکینگ.

جرایم سد معبر:

جرایم کسبه و واحدهای صنفی که وسایل و کالاهای خود را خارج از چهارچوب مغازه قرار داده و باعث انسداد مسیر پیاده رو و سواره ها می‌گردد. پس از یک بار اخطار کتبی

جریمه جهت بار اول 000/400 ریال،

جریمه جهت بار دوم 000/800 ریال و سه روز پلمپ،

جهت بار سوم 000/200/1 ریال و ده روز پلمپ

تبصره: جرایم ذکر شده برای خیابان‌های امام خمینی، کسری، دکتر حسابی، بلوار رسول اکرم(ص) و میدان و نبش چهار راه ها و تقاطع‌های اصلی 20% افزایش می‌یابد. جرایم چرخی ها و دست فروشان که در معبر عمومی با پهن کردن بساط اقدام به فروش اجناس و انسداد پیاده رو و سواره روها می‌نمایند.

جریمه جهت بار اول 000/200 ریال

جریمه جهت بار دوم 000/400 ریال

جریمه جهت بار سوم 000/600 ریال

تبصره: جرایم ذکر شده برای خیابان‌های امام خمینی، کسری، دکتر حسابی، بلوار رسول اکرم(ص) و میدان و نبش چهار راه ها و تقاطع‌های اصلی 20% افزایش می‌یابد.

جرایم خودروهای سیار و وانت بارها که به صورت گردشی و ثابت باعث سدمعبر می‌شوند.

جریمه جهت بار اول 000/500 ریال

جریمه جهت بار دوم 000/000/1 ریال و سه روز توقیف در پارکینگ

جریمه جهت بار سوم 000/500/1 ریال و یک هفته توقیف در پارکینگ

تبصره: جریمه جهت خیابان‌های امام خمینی، آزادگان، دکتر حسابی، سه راه مارلیک، کسری و تا شعاع 100 متری از نبش معابر منتهی به میادین و چهار راه ها با 25% افزایش محاسبه می‌گردد.

جرایم مالکین واحدهای صنفی که با گذاشتن مانع در سواره روها مانع از پارک خودروهای شهروندان می‌گردد بعد از یک بار اخطار کتبی

جرایم 000/000/1 ریال

قابل ذکر است مبلغ پیشنهادی جرایم فوق به دلیل بازدارندگی در سقف‌های ذکر شده تعیین شده است.

جرایم و هزینه جرثقیل و نقل وانتقال مالکین خودروهای اسقاطی که در معابر پارک شده اند. بعد از یک بار اخطار کتبی

خودرو سواری 000/500/1 ریال

خودروهای وانت 000/000/2 ریال

خودروهای کامیونت و مینی بوس 000/000/3 ریال»

در پاسخ به شکایت مذکور، رییس شورای اسلامی شهر ملارد به موجب لایحه شماره 1833/45 ـ 1395/05/11 توضیح داده است که:

« ریاست محترم دیوان عدالت اداری

موضوع: لایحه دفاعیه 4

با سلام

احتراما، در پاسخ به دادخواست تقدیمی آقای حمزه شکریان زینی به طرفیت شورای اسلامی شهر، موضوع پرونده کلاسه شماره 95/356 ـ 1395/03/29 به خواسته ابطال بخش 41 از تعرفه عوارض و بهای خدمات شهرداری در خصوص جرایم سد معبر به شورای اسلامی شهر ابلاغ گردیده است در مهلت مقرر قانونی مراتب دفاعیات خود را به شرح ذیل اعلام و تقاضای رد دعوی خواهان را استدعا دارد.

اجمالا معروض می‌دارد:

1ـ وفق تبصره 1 بند 2 ماده 55 قانون شهرداری ها شهرداری مکلف است از سد معابر عمومی و اشغال پیاده روها و استفاده غیرمجاز از آن‌ها، میادین و ... جلوگیری نماید. با توجه به اینکه اجرای رفع سد معابر از طرح‌های خاص خدماتی شهرداری است که در اجرای آن متحمل هزینه‌هایی است شورای اسلامی شهر در جهت تامین بخشی از هزینه‌های ارایه خدمات خاص موضوع این قانون، مستند به ماده 7 آیین‌نامه اجرایی نحوه وضع و وصول عوارض توسط شوراهای اسلامی شهر مصوب هیات وزیران در جلسه مورخ 1387/07/07، موضوع قانون تشکیلات، وظایف و انتخابات شوراهای اسلامی کشور و انتخاب شهرداران مصوب سال 1375 مجلس شورای اسلامی و با توجه به دستورالعمل‌های ابلاغی وزارت کشور موضوع ماده 30 آیین‌نامه مالی شهرداری ها و بخشنامه بودجه سالانه شهرداری ها ابلاغی از ناحیه سازمان شهرداری ها و دهیاری‌های کشور و اختصاص ردیف درآمدی 603009 بابت جرایم سد معبر اقدام به وضع قاعده در خصوص سدکنندگان معابر عمومی نموده که منطبق با دستورالعمل ابلاغی وزارت کشور، موضوع ماده 30 آیین‌نامه مالی شهرداری ها است و این امر به منزله هدایت شهرداری به تخلف از قانون نبوده و نیز دریافت وجه تحت عنوان جریمه سد معبر مجوزی جهت تخطی شخص و نیز شهرداری از اجرای قانون مذکور نبوده و در تعارض با تبصره 1 از بند 2 ماده 55 قانون شهرداری ها نمی باشد و همان گونه که در سطور فوق مرقوم گردیده دریافت وجه در این خصوص صرفا در جهت تامین بخشی از هزینه‌های ارایه خدمات به سایر شـهروندان مـتضرر از اعمال متخلفـانه سدکنـندگان معابر عمـومی صورت گرفـته و به هیچ عنوان نمی توان طبق ادعای خواهان این امر را به منزله فروش یا اجاره پیاده روها از ناحیه شهرداری قلمداد نمود.

2ـ وفق مـاده 50 قانـون مالیات بـر ارزش افـزوده، وضع و برقراری هرگونه عوارض و سایر وجـوه صرفا برای انواع کالاهای وارداتی و تولیدی و همچنین ارایه خدمات که در این قانون و نیز درآمدهای ماخذ مالیات، سود شرکت ها، سود اوراق مشارکت، سود سپرده گذاری و سایر عملیات بانک ها و موسسات اعتباری غیر بانکی مجاز تکلیف مالیات و عوارض آن‌ها معین شده توسط شوراهای اسلامی و سایر مراجع ممنوع اعلام شده است.

3ـ موضوع تعرفه شماره 41 از دفترچه عوارض و بهای خدمات سال 1395 از موارد احصا شده، ممنوعه و مصرح در ماده 50 قانون مالیات بر ارزش افزوده نبوده و اذن وضع دریافت سایر وجوه وفق قانون مذکور و ماده 7 آیین‌نامه اجرایی نحوه وضع و وصول عوارض توسط شوراهای اسلامی شهر مصوب هیات وزیران در جلسه مورخ 1387/07/07، موضوع قانون تشکیلات، وظایف و انتخابات شوراهای اسلامی کشور و انتخاب شهرداران مصوب سال 1375 مجلس شورای اسلامی توسط شوراهای اسلامی وجود دارد و تاکنون نقض و ابطال نشده و به اعتبار خود باقی است و موضوع تعرفه فوق توسط اکثریت قریب به اتفاق شوراهای اسلامی شهر با همین عنوان یا عوارض و بها خدمات رفع سد معبر به تصویب رسیده و در حال اجراست.

در خاتمه و در خصوص اشاره شاکی به برخی از مواد قانون رسیدگی به تخلفات رانندگی مصوب سال 1389 معروض می‌دارد تعیین جریمه و مجازات موضوع ماده 12 قانون رسیدگی به تخلفات رانندگی منحصر به توقف خودرو در محل‌های غیر مجاز ازجمله پیاده روهاست و قانونگذار در این قانون در خصوص خودروهای متوقف در محل‌های مجاز یا در حال تردد در معابر شهر که اقدام به عرضه کالا و خدمات می‌نمایند جریمه با مجازاتی تعیین نموده است. ضمن اینکه توقف خودروها در پیاده روها تن ها یکی از مصادیق سد معبر می‌باشد و در خصوص سایرمصادیق سد معبر از جمله: دستفروشان، بساطی ها و کسبه ای که از پیاده روها به عنوان ویترین عرضه کالا استفاده می‌نمایند در قـانون نحوه رسیـدگی بـه تخلفات راهنمـایی و رانـندگی جریمـه یا مجازاتی تعیین نشده است و مصوبه معترض عنه در خصوص سایر مصادیق سد معبر بوده و به هیچ عنوان در تعارض با قانون رسیدگی به تخلفات راهنمایی و رانندگی نمی باشد.

در پایان نظر قضات معزز هیات عمومی دیوان عدالت اداری را به این نکته جلب می‌نماید که اگر چه شاکی در دادخواست خود به اختیارات گسترده شهرداری در خصوص رفع سد معبر که توسط مقنن تفویض شده اشاره نموده لیکن به واسطه اینکه پدیده سد معبر معلول رشد روز افزون جمعیت و رشد نامتوازن مناطق شهری در شهرهای استان تهران به ویژه شهر ملارد و نیز محل امرار معاش برخی از شهروندان است به هیچ عنوان مامورین شهرداری به تن هایی و بدون حمایت سایر مراجع قانونی، توقیفی در کنترل کامل این پدیده ناهنجار نخواهد داشت. عنایتا به مراتب معروضه و نظر به اینکه تعرفه معترض عنه مطابق موازین حقوقی و در راستای اختیارات قانونی شورای اسلامی شهر به تصویب رسیده است ایرادات به عمل آمده توسط خواهان موجه نمی باشد، لذا تقاضای رد دعوی خواهان مورد استدعاست.»

هیات عمومی دیوان عدالت اداری در تاریخ 1396/06/28 با حضور رییس و معاونین دیوان عدالت اداری و روسا و مستشاران و دادرسان شعب دیوان تشکیل شد و پس از بحث و بررسی با اکثریت آرا به شرح زیر به صدور رای مبادرت کرده است.

رای هیات عمومی

با عنایت به وظایف شوراهای اسلامی شهر به شرح مقرر در بندهای ماده 71 قانون تشکیلات، وظایف و انتخابات شوراهای اسلامی کشور و انتخاب شهرداران مصوب سال 1375 با اصلاحات بعدی و اینکه مطابق ماده 10 قانون مجازات اسلامی مصوب سال 1392 و اصل 36 قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران، اختیار وضع مقرره در خصوص مجازات و اقدامات تامینی و تربیتی منحصرا در اختیار مجلس شورای اسلامی و به موجب قانون می‌باشد و برای شوراهای اسلامی چنین صلاحیت و اختیاری پیش بینی نشده است، بنابراین بخش 41 تعرفه عوارض محلی سال 1395 شورای اسلامی شهر ملارد، مغایر قانون و خارج از حدود اختیارات شورای یاد شده می‌باشد و به استناد بند 1 ماده 12 و مواد 13 و 88 قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان عدالت اداری مصوب سال 1392 از تاریخ تصویب ابطال می‌شود.

رییس هیات عمومی دیوان عدالت اداری ـ محمدکاظم بهرامی