رای شماره 264 هیات عمومی دیوان عدالت اداری

شماره 9803064 1399/03/06

بسمه تعالی

جناب آقای اکبرپور

رییس هیات مدیره و مدیرعامل محترم روزنامه رسمی جمهوری اسلامی ایران

یک نسخه از رای هیات عمومی دیوان عدالت اداری به شماره دادنامه 9909970905810264 مورخ 1399/02/16 جهت درج در روزنامه رسمی به پیوست ارسال می‌گردد.

مدیرکل هیات عمومی و هیاتهای تخصصی دیوان عدالت اداری ـ مهدی دربین

تاریخ دادنامه: 1399/02/16 شماره دادنامه: 264 شماره پرونده: 9803064

مرجع رسیدگی: هیات عمومی دیوان عدالت اداری

شاکی: سازمان بازرسی کل کشور

موضوع شکایت و خواسته: ابطال بند 1 مصوبه شماره 2 جلسه 216 ـ 1394/03/17 کمیسیون تنظیم مقررات و ارتباطات رادیویی

گردش کار: سرپرست معاونت حقوقی و نظارت همگانی سازمان بازرسی کل کشور به موجب شکایت نامه شماره 180185 ـ 3000 ـ 1398/07/28 اعلام کرده است که:

«مصوبه شماره 2 جلسه شماره 216 ـ 1394/03/17 کمیسیون تنظیم مقررات ارتباطات از جهت انطباق با قانون در این سازمان مورد بررسی قرار گرفت که نتیجه امر به شرح ذیل جهت استحضار ارسال می‌شود:

1ـ شرکت مخابرات ایران قبل از واگذاری به بخش غیردولتی هر عدد سیم کارت دایمی تلفن همراه را به مبلغ 000/880/2 ریال به فروش می‌رساند. پس از واگذاری مخابرات در مورخ 1387/04/29 به بخش غیردولتی به موجب مفاد بند 1ـ 2ـ 9 موافقت نامه پروانه، مبلغ دریافتی بابت واگذاری هر سیم کارت دایمی در حد 000/200/1 ریال (بدون مالیات) تعیین گردید.

2ـ در سال 1390 در پاسخ به درخواست مخابرات از جانب معاون وقت بررسی‌های فنی و صدور پروانه سازمان تنظیم مقررات و ارتباطات رادیویی طی نامه شماره 97/م/102ـ 1390/02/06 دریافت مبلغ 000/300/1 ریال از فروش هر عدد سیم کارت دایمی به عنوان اعتبار تضمین پرداخت بلامانع اعلام شد که با مستمسک قرار گرفتن مفاد این نامه علاوه بر مبلغ قبلی 000/300/1 ریال نیز بابت اعتبار تضمین پرداخت (جمعا 000/500/2 ریال بدون احتساب مالیات بر ارزش افزوده) از فروش هر عدد سیم کارت همراه اول از مشترک دریافت شده است.

3ـ با طرح موضوع نامه فوق‌الذکر (از جانب این سازمان) در هیات عمومی دیوان عدالت اداری آن هیات به موجب دادنامه شماره 1005 ـ 1392/12/12 مفاد نامه شماره 97/م/102ـ 1390/02/06 معاون وقت بررسی‌های فنی و صدور پروانه سازمان تنظیم مقررات و ارتباطات رادیویی را خارج از حدود اختیارات تشخیص داد و با اعمال ماده 13 قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان عدالت اداری، ابطال نمود متن رای هیات عمومی دیوان عدالت اداری به شرح زیر است: «نظر به اینکه به موجب بند ج ماده 5 قانون وظایف و اختیارات وزارت ارتباطات و فناوری اطلاعات مصوب 1382/09/19، تعیین سیاست نرخ گذاری برکلیه خدمات در بخش‌های مختلف ارتباطات و فناوری اطلاعات و تصویب جدول های تعرفه و نرخ‌های کلیه خدمات ارتباطی در چارچوب قوانین و مقررات کشور از جمله وظایف کمیسیون تنظیم مقررات ارتباطات احصا شده است و به موجب ماده 7 قانون مذکور، سازمان تنظیم مقررات و ارتباطات رادیویی در جهت اجرای مصوبات کمیسیون تنظیم مقررات ارتباطات تاسیس شده است، بنابراین سازمان یاد شده مصوبات کمیسیون بند ج ماده 5 قانون وظایف و اختیارات وزارت ارتباطات و فناوری اطلاعات مصوب 1382/09/19 را اجرا می‌کند و در زمینه تصویب جدول های تعرفه و نرخ‌های کلیه خدمات ارتباطی وظیفه و اختیاری ندارد. با توجه به مراتب، نامه ابلاغیه معاون سازمان تنظیم مقررات و ارتباطات رادیویی به شماره 97م/102ـ 1390/02/06، از حیث خارج بودن از حدود اختیارات سازمان یاد شده در تعیین نرخ خدمات مصرح در نامه، به استناد بند 1 ماده 12 و مواد 88 و 13 قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان عدالت اداری مصوب سال 1392 از تاریخ تصویب ابطال می‌شود.»

4ـ پس از صدور دادنامه فوق‌الذکر موضوع در کمیسیون تنظیم مقررات ارتباطات مطرح و منتهی به صدور مصوبه شماره (2) جلسه 216 ـ 1394/03/17 شده که در آن اعضای کمیسیون شرایط تعیین شده در نامه شماره 97/م/102ـ 1390/02/06 معاون وقت بررسی‌های فنی و صدور پروانه سازمان تنظیم مقررات را تایید نموده، یعنی دریافت مبلغ 000/300/1 ریال در بازه زمانی 1390/02/07 تا 1392/05/20 را مجاز دانسته اند. این اقدام به منزله تسری اجرای تصمیم به زمان قبل و نادیده گرفتن مفاد ماده 4 قانون مدنی و دادنامه دیوان عدالت اداری است.

5 ـ برابر بررسی‌های صورت گرفته جمع کل مبالغ اضافی ماخوذه از مشترکین تلفن همراه بابت اعتبار تضمین پرداخت هر عدد سیم کارت در بازه زمانی 1390/02/07 تا 1392/05/20 بالغ بر 568 میلیارد ریال است.

6 ـ عدم اختیار کمیسیون تنظیم مقررات در عطف به ماسبق نمودن تصمیمات در دادنامه شماره 380 ـ 1396/04/27 نیز مدنظر هیات عمومی دیوان عدالت اداری بوده است، به‌گونه‌ای که در دادنامه مزبور بند 1 و تبصره‌های آن از مصوبه شماره 3جلسه شماره 184ـ 1392/12/25 کمیسیون تنظیم مقررات ارتباطات که تصمیمات متخذه در آن به تاریخ قبل از صدور مصوبه تسری داده شده است، مغایر قانون و خارج از حدود اختیارات مرجع مذکور برشمرده شده و ابطال شده است.

بنا به مراتب کمیسیون تنظیم مقررات ارتباطات صلاحیت و اختیار تسری تصمیم متخذه به زمان قبل را ندارد. از این رو بند 1 مصوبه شماره 2 جلسه 216 ـ 1394/03/17 کمیسیون تنظیم مقررات ارتباطات که در آن مبالغ و شرایط تعیین شده برای فروش سیم کارت دایمی در نامه شماره 97/م/102ـ 1390/02/06 سازمان تنظیم مقررات، مـورد تایید و تصویب کمیسیون قـرار گرفته و سیم کارت‌های دایمی فروخته شده بـر اساس شرایط نامه مـذکور توسط شرکت مخابرات ایران در بازه زمانی 1390/02/07 تا 1392/05/20 مجاز شمرده شده است، با عنایت به دادنامه‌های 1005 و 380 دیوان عدالت اداری، مغایر با قانون و خارج از حدود اختیارات کمیسیون مزبور تشخیص و ابطال آن با لحاظ ماده 13 قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان عدالت اداری (به صورت فوق‌العاده و خارج از نوبت) در هیات عمومی دیوان عدالت اداری مورد درخواست می‌باشد."

متن مصوبه در قسمت مورد اعتراض به قرار زیر است:

«مصوبات کمیسیون تنظیم مقررات ارتباطات مصوبه شماره 2 جلسه شماره 216 ـ 1394/03/17

کمیسیون تنظیم مقررات ارتباطات در جلسه شماره 216 ـ 1394/03/17 استفساریه سازمان در خصوص مفاد نامه شماره 97/م/102ـ 1390/02/06 درباره مبلغ تضمین برای سیم کارت‌های دایمی شرکت مخابرات ایران را بررسی و با توجه به اینکه مبالغ تضمین تعیین شده از سوی سازمان از جنس تعرفه نبوده و سازمان بر اساس مفاد پروانه صرفا مبالغ تضمین را اعلام کرده و این موضوع در نامه سازمان کاملا اختیاری بوده و به عنوان تسهیلات ویژه با شرایط خاص برای اپراتور اعلام شده است و شرکت مخابرات ایران طبق پروانه مجاز به دریافت هرگونه مبلغ اضافی به عنوان هزینه اتصال یا ودیعه نبوده، کمیسیون مفاد نامه پاسخ سازمان به شرکت مخابرات ایران را تایید کرده و مقرر کرد:

1ـ مبالغ و شرایط تعیین شده برای فروش سیم کارت دایمی در نامه شماره 97/م/102ـ 1390/02/06 سازمان، مورد تایید و تصویب کمیسیون بوده و سیم کارت‌های دایمی فروخته شده بر اساس شرایط نامه مذکور توسط شرکت مخابرات ایران در بازه زمانی 1390/02/07 تا 1392/05/20 مجاز می‌باشد. تاکید می‌شود چنانچه در این بازه زمانی شرکت مخابرات ایران اقدام به فروش سیم کارت دایمی با شرایط غیر از شرایط مندرج در مفاد پروانه یا مفاد نامه فوق کرده باشد، موظف به عودت مبالغ اضافی به مشترکین بر اساس مبالغ و شرایط تعیین شده در نامه سازمان می‌باشد.»

در پاسخ به شکایت مذکور، مدیرکل دفتر حقوقی و بازرسی وزارت ارتباطات و فناوری اطلاعات سازمان تنظیم مقررات و ارتباطات رادیویی به موجب لایحه شماره 63959/100 ـ 1398/10/04 توضیح داده است که:

«1ـ هیات وزیران در راستای اجرای سیاست‌های کلی اصل 44 قانون اساسی ابلاغی مقام معظم رهبری (1384/04/01) و احکام مندرج در قانون برنامه چهارم توسعه اقتصادی، اجتماعی و فرهنگی جمهوری اسلامی ایران مصوب 1384/06/11 مجلس شورای اسلامی طی تصویب‌نامه شماره 163955/ت36544ـ 8/12/ ، چارچوب کلی واگذاری شرکت‌های مخابراتی را تعیین و هیات عالی واگذاری (موضوع ماده 13 قانون برنامه سوم توسعه تنفیذ شده در ماده 9 قانون برنامه چهارم توسعه اقتصادی، اجتماعی و فرهنگی جمهوری اسلامی ایران ـ مصوب1383) در اجرای بند 3 مصوبه صدرالاشاره و در اجرای وظایف قانونی طی نامه شماره 2038/86هـ ـ 1386/03/09 با واگذاری سهام شرکت مخابرات ایران موافقت نمود.

2ـ کمیسیون تنظیم مقررات ارتباطات موضوع ماده 6 قانون وظایف و اختیارات وزارت ارتباطات و فناوری اطلاعات مطابق ماده 5 قانون اخیرالذکر و با هدف اصلاح و تجدید ساختار بخش ارتباطی کشور مصوبه شماره 35 مورخ 1386/11/21 با عنوان «اصول حاکم بر پروانه فعالیت شرکت مخابرات ایران» را در چارچوب قوانین و مقررات بالادستی تصویب و سازمان تنظیم مقررات و ارتباطات رادیویی را مکلف نمود مفاد پروانه شرکت مخابرات ایران را تنظیم و نسبت به صدور آن اقدام نماید.

3ـ سازمان تنظیم مقررات و ارتباطات رادیویی که مطابق ماده 7 قانون وظایف و اختیارات وزارت ارتباطات و فناوری اطلاعات در جهت اجرای مصوبات کمیسیون تنظیم مقررات ارتباطات و تحقق اهداف مورد نظر در بخش ارتباطات رادیویی و ایفای وظایف و اختیارات حاکمیتی، نظارتی و اجرایی وزارت ارتباطات و فناوری اطلاعات در بخش تنظیم مقررات ارتباطی و فناوری اطلاعات تاسیس شده است بر اساس مصوبه شماره 35 ـ 1386/11/21 کمیسیون تنظیم مقررات ارتباطات با عنوان «اصول حاکم بر پروانه فعالیت شرکت مخابرات ایران» و بند 1 ماده 6 اساسنامه اصلاحی موضوع تصویب‌نامه شماره 231339/ت3860هـ ـ 1388/11/21 هیات وزیران پروانه فعالیت شرکت مخابرات ایران را تحت شماره 1100/100 ـ 1387/04/29 صادر کرده است.

4ـ مطابق ماده 9 پروانه فعالیت شرکت مخابرات ایران تحت عنوان «شرایط ارایه خدمات»

اولا: روابط بین شرکت مخابرات ایران (دارنده پروانه) و مشترکین وکاربران، براساس شرایط مندرج در قرارداد مشترک یا کاربر اصلی می‌باشد که مفاد این قرارداد به تصویب سازمان تنظیم مقررات و ارتباطات رادیویی رسیده است و نیز متضمن شرایط استاندارد مربوط به تامین خدمات موضوع پروانه از جمله تضمین پرداخت ها یا روش‌های جایگزین برای تضمین پرداخت ها، شرایط پرداخت و حق فسخ از سوی مشترک و دارنده پروانه و روش حل و فصل شکایات یا سایر اختلافاتی که از سوی مشترک مطرح می‌گردد می‌باشد.

ثانیا: شرکت مخابرات ایران (دارنده پروانه) خدمات موضوع پروانه را فقط بر طبق قرارداد اصلی مشترک یا کاربر ارایه می‌کند و نباید بدون اجازه کتبی و قبلی سازمان مبادرت به عرضه خدمات نماید و قبل از ارایه خدمات و دریافت وجه از مشترک یک نسخه از قرارداد اصلی مشترک را که به تایید سازمان رسیده از طریق دیدارگاه الکترونیک برای آحاد مردم اطلاع رسانی می‌نماید، با این توصیف مشترک با علم و آگاهی از مفاد قرارداد، نسبت به انعقاد آن اقدام می‌نماید این قرارداد مستفاد از ماده 10 قانون مدنی جز قراردادهای خصوصی است و نسبت به کسانی که آن را منعقد نموده اند لازم‌الاتباع است.

5 ـ با عنایت به مراتب فوق جهت تشحیذ ذهن آن عالی مقامان به استحضار می‌رساند «تضمین پرداخت) وجهی است که مشترک به صورت پیش پرداخت به منظور جلوگیری از قطعی تلفن به دارنده پروانه پرداخت می‌کند تا در صورت تاخیر مشترک برای پرداخت تعرفه ها و سررسید بدهی مشترک، اپراتور خدماتی به جای آغاز فرایند اخطار و قطع خـدمات و سلب امتیاز مشترک، از محـل وجـه مذکور بدهی را تادیه نماید. همان گونـه که ملاحظه می‌فرمایید وجه مذکور تعرفه نیست و وجود آن باعث می‌شود تا بهره مندی مشترک از خدمات مختلف یا متوقف نشود و ارایه کننده خدمات نیز بر اساس میزان خدمات مصرفی مشترک، از محل وجه مذکور هزینه خود را بدون احتساب خسارت تادیه نماید. برای دریافت این وجه بر اساس مفاد بند 2ـ 1ـ 9 موافقتنامه اعطایی به شرکت مخابرات ایران، شرکت مذکور فقط نیازمند اجازه سازمان تنظیم مقررات و ارتباطات رادیویی بوده است.

6 ـ مصوبه شماره 2 جلسه 216 ـ 1394/03/17 کمیسیون تنظیم مقررات ارتباطات، استفساریه ای برای اقدام سازمان تنظیم مقررات ارتباطات رادیویی در رابطه با بند 2ـ 1ـ 9 موافقتنامه پروانه شرکت مخابرات ایران و شامل موارد زیر بوده است:

الف: اختیار مشترک در استفاده از تسهیلات، به موجب مصوبه مذکور در صورت ارایه تسهیلات ویژه با شرایط خاصی، ارایه کننده خدمات اجازه دریافت تضمین خواهد داشت. خدمات مذکور برای رومینگ بین‌الملل در نظر گرفته شده که علی‌القاعده به مشترکانی ارایه خواهد شد که نیاز به آن دارند.

ب: میزان بهره مندی از خدمات مذکور تا سقف 85 درصد اعتبار و تضمین بدون هرگونه پرداخت وجه دیگر مدنظر بوده است و امکان استرداد مبلغ مذکور برای مشترک به صورت عندالمطالبه دیده شده است.

ج: در صورت اقدام اپراتور برای اخذ وجه برخلاف مفاد پروانه صادره، مطابق این مصوبه، کمیسیون تنظیم مقررات ارتباطات، بر اساس قسمت انتهایی بند 1 مصوبه شماره 216 شرکت مخابرات را موظف به عودت مبالغ دریافتی نموده است.

7ـ دادنامه شماره 1005 ـ 1392/12/12 هیات عمومی دیوان عدالت اداری که سازمان بازرسی کل کشور به آن استناد نموده است صرفا به صلاحیت مرجع صادر کننده نامه شماره 97/م/102ـ 1390/02/06 (معاون وقت بررسی‌های فنی و صدور پروانه سازمان متبوع) ایراد وارد نموده و اصل دریافت وجه تضمین پرداخت از سوی مشترک را خلاف مقررات ندانسته است.

8 ـ با توجه به لزوم اجازه به سازمان برای موافقت با اخذ تضمین از مشترک در قبال ارایه خدمات ویژه که با هدف بهره مندی مشترک از خـدمات و جلوگیری از ورود ضرر و زیان (مطالبات معوق بابت استفاده از رومینگ بین‌الملل) منظور شده است، اقدام کمیسیون تنظیم مقررات ارتباطات در تایید بهره مندی مشترک و اپراتور از این مزیت، که پیشتر در مفاد مصوبه شماره 35 ـ 1386/11/21 تحت عنوان «اصول حاکم بر پروانه فعالیت شرکت مخابرات ایران» وجود داشته است، عطف بماسبق شدن قوانین و مقررات محسوب نمی شود. همان گونه که در قواعد حقوقی استفساریه، کاشف از حقی است که پیشتر وجود داشته و مفاد مصوبه مذکور نیز تایید بر وجود آن بوده است، نه ایجاد حق و مصوبه مذکور با توجه به قوانین بالادستی و در راستای حسن انجام امور و تکالیف قانونی بوده و در این راستا تصمیماتی که اتخاذ شده همراه با لحاظ نمودن حقوق مردم بوده است. با عنایت به مراتب فوق تقاضای رد شکایت شاکی و ابرام مصوبه مورد استدعاست.»

هیات عمومی دیوان عدالت اداری در تاریخ 1399/02/16 با حضور رییس و معاونین دیوان عدالت اداری و روسا و مستشاران و دادرسان شعب دیوان تشکیل شد و پس از بحث و بررسی با اکثریت آرا به شرح زیر به صدور رای مبادرت کرده است.

رای هیات عمومی

هر چند هیات عمومی دیوان عدالت اداری طی رای شماره 1005 ـ 1393/12/12، نامه شماره 97/م/102ـ 1390/02/06 سازمان تنظیم مقررات و ارتباطات رادیویی مبنی بر صدور مجـوز به شرکت مخـابرات ایران برای دریافت مبلغ 000/300/1 ریال به عنوان اعتبار و تضمین پرداخت کارکرد تلفن همراه را به علت خارج بودن از حدود اختیارات سازمان تنظیم مقررات و ارتباطات رادیویی ابطال کرده است، بند 1 مصوبه شماره 2 جلسه 216 ـ 1394/03/17 کمیسیون تنظیم مقررات و ارتباطات رادیویی مبنی بر دریافت مبلغ 000/300/1 ریال موضوع نامه قبلی ابطال شده، در راستای حدود اختیارات کمیسیون مذکور وضع شده است. اما چون مصوبه مورد اعتراض در 1394/03/17 تصویب شده و مفاد آن برای اجرا به زمان 1390/02/07 لغایت1392/05/20 و به تاریخ مقدم بر مصوبه عطف شده و تسری یافته است، این مصوبه در قسمت اجرا از 1390/02/07 لغایت 1392/05/20 مغایر ماده 4 قانون مدنی و اصل ممنوعیت عطف به ماسبق شدن مقررات است و مستند به بند 1 ماده 12 و ماده 88 قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان عدالت اداری مصوب سال 1392 ابطال می‌شود. با اعمال ماده 13 قانون اخیرالذکر و تسری ابطال مصوبه به زمان تصویب آن موافقت نشد.

رییس هیات عمومی دیوان عدالت اداری ـ محمدکاظم بهرامی