رای شماره 769 هیات عمومی دیوان عدالت اداری با موضوع: الف ـ ابطال اطلاق تبصره 2 و 3...

شماره هـ/89/382 1395/10/26

بسمه تعالی

جناب آقای جاسبی

مدیرعامل محترم روزنامه رسمی جمهوری اسلامی ایران

با سلام

یک نسخه از رای هیات عمومی دیوان عدالت اداری به شماره دادنامه 769 مورخ 1395/10/07 با موضوع:

«الف ـ ابطال اطلاق تبصره 2 و 3 مصوبه مورخ 1388/01/24 شورای اسلامی شهر راور از تاریخ تصویب.

ب ـ ابطال ماده 24 و تبصره‌های دیگر آن مبنی بر تعیین جدول دریافت درصد رایگان تاسیسات شهری.» جهت درج در روزنامه رسمی به پیوست ارسال می‌گردد.

مدیرکل هیات عمومی و سرپرست هیاتهای تخصصی دیوان عدالت اداری ـ مهدی دربین

تاریخ دادنامه: 1395/10/07 شماره دادنامه: 769 کلاسه پرونده: 89/382

مرجع رسیدگی: هیات عمومی دیوان عدالت اداری

شاکی: آقای غلامعلی هدایتی با وکالت آقایان: صادق سعیدی و مهرداد فرهنگ

موضوع شکایت و خواسته: ابطال ماده 24 و تبصره‌های ذیل آن از مصوبه مورخ 1388/01/24 شورای اسلامی شهر راور

گردش کار: آقایان صادق سعیدی و مهرداد فرهنگ به وکالت از آقای غلامعلی هدایتی به موجب دادخواستی ابطال ماده 24 و تبصره‌های ذیل آن از مصوبه مورخ 1388/01/24 شورای اسلامی شهر راور را خواستار شده اند و در جهت تبیین خواسته اعلام کرده اند که:

«ریاست محترم هیات عمومی دیوان عدالت اداری

با سلام:

احتراما، اینجانبان مهرداد فرهنگ و صادق سعیدی وکلای قانونی آقای غلامعلی هدایتی به استحضار می‌رساند: موکل طبق سند مالکیت شماره 153601 الف/83 مالک ششدانگ یک قطعه زمین پلاک ثبتی 1277 فرعی از 1893 اصلی واقع در شهرستان راور ـ بلوار اربعین کوچه راه قدیم آسیاب به مساحت 8400 مترمربع داخل در محدوده شهری می‌باشد که با مراجعه به شهرداری شهرستان متقاضی تفکیک قطعه زمین مذکور بوده متاسفانه پس از طی مراحل مقدماتی مسوولان شهرداری با استناد به ماده 24 مصوبه (موسوم به عوارض ناشی از درصد تاسیسات شهری و افزایش جمعیت) مورخ 1388/01/24 شورای اسلامی شهر راور اعلام داشته اند که موکل جهت تفکیک زمین خود می‌باید 20% از خام زمین را به صورت رایگان و به عنوان ( درصد تاسیسات شهری و ارزش افزوده به شهرداری واگذار نماید). توضیح این که شورای شهر راور در مورخ 1388/01/24 اقدام به تصویب مصوبه‌ای کرده که بر اساس آن صاحبان اراضی که متقاضی تفکیک زمین خود می‌باشند با توجه به مساحت زمین می‌باید درصدی از آن را به طور رایگان به شهرداری واگذار نمایند. بنابراین از آن جا که مساحت زمین موکل 8400 مترمربع است برابر با بند 6 ماده 24 مصوبه محکوم به انتقال 20% از زمین خود به صورت رایگان به شهرداری می‌باشد حال گذشته از این امر که اجرای این مصوبه به معنی سلب مالکیت بدون مجوز از شهروندان است و از طرفی همان گونه که اساتید گرانقدر استحضار دارند سلب حقوق مالکانه افراد جامعه از آن چنان اهمیت برخوردار است که نیاز به وضع قاعده و قانون آن هم از سوی مراجع ذی صلاح چون مجلس شورای اسلامی و از طرفی مواردی که طبق قانون شهرداری حق تملک اراضی افراد را دارد در قانون مشخص گردیده و همان گونه که ملاحظه می‌شود مصوبه مذکور در موارد ذیل نیز مغایرت آشکار با قواعد شرع و قوانین موضوعه دارد که به استحضار می‌رسد:

اولا: مصوبه شورای اسلامی شهر راور در الزام اراضی به واگذاری رایگان درصدی از زمین خود به هنگام تفکیک برخلاف اصل مالکیت مشروع و اصل تسلیط بوده و شهرداری شرعا مجاز به تصرف املاک مردم بدون رضایت آن‌ها نمی باشد (الناس المسلطون علی اموالهم و انفسهم) و صرف تقاضای تفکیک املاک شرعا ایجاد حقی برای شهرداری نمی نماید و مواردی که قانون به شهرداری اجازه تصرف املاک شهروندان را داده است محدود و مشخص شده است.

ثانیا: در ماده 101 قانون شهرداری ها به صراحت بیان داشته که معابر و شوارع عمومی که در اثر تفکیک اراضی احداث می‌شود متعلق به شهرداری است لذا مصوبه شورای اسلامی شهر راور مبنی بر واگذاری بیش از میزان مقرر در ماده 101 مغایر با قانون مارالذکر می‌باشد.

مضافا به این که در تبصره 4 قانون تعیین وضعیت املاک واقع در طرح‌های دولتی شهرداری ها مصوبه 1367/08/29 مجمع تشخیص مصلحت نظام به شهرداری ها اجازه داده شده که فقط در قبال موافقت با تقاضای صاحبان اراضی خارج از محدوده شهر در قبال ورود به محدوده شهر تا 20% اراضی را رایگان دریافت نمایند در حالی که در مصوبه معترض عنه اعطای بیش از 20% اراضی که از اول هم داخل محدوده شهر قرار داشته اند پیش بینی شده که در مغایرت با تبصره 4 قانون مذکور است.

ثالثا: چنانچه شهرداری برای اجرای طرح‌های عمرانی خود نیاز به تملک املاک مردم دارد. در اجرای قانون نحوه تقویم ابنیه و املاک و اراضی مورد نیاز شهرداری مصوبه 1370/08/28 می‌بایست قیمت روز املاک را پرداخت نموده و سپس به تملک آن اقدام نماید. مصوبه شورای اسلامی شهر راور در جهت تملک مجانی زمین اشخاص مغایر با قانون نحوه تقویم ابنیه اراضی مورد نیاز ... می‌باشد.

رابعا: مصوبه شورای شهر راور در الزام مالکین به واگذاری رایگان درصدی از اراضی خود به هنگام تفکیک برخلاف بند 16 ماده 71 قانون شوراها بوده چرا که قانونگذار بر مبنای اصول و قواعد حقوقی شوراها را مجاز به وضع عوارض در چهارچوب قوانین موضوعه کرده است در حالی که شورای شهر راور به شرح صدر لایحه تقدیمی برخلاف قوانین مربوطه و خارج از حیطه اختیارات خود قصد سلب مالکیت اشخاص را دارد.

خامسا: مصوبه شورای اسلامی شهر راور مغایرت آشکار با اصل 105 قانون اساسی کشورمان دارد چرا که صراحت این اصل بیان می‌دارد که تصمیمات شوراها نباید مخالف موازین اسلامی و قوانین کشور باشد و این در حالیست که همان گونه که ملاحظه می‌شود مصوبه مذکور در چنین مورد خلاف صریح با مقررات شرع و قوانین موضوعه دارد.

سادسا: مصوبه شورای اسلامی شهر راور خارج از حدود اختیارات شورا بوده و طبق بند 1 ماده 19 قانون دیوان عدالت اداری قابل ابطال در هیات عمومی دیوان عدالت اداری می‌باشد. النهایه با توجه به مراتب که به استحضار اساتید گرانقدر رسید ابطال مصوبه غیرقانونی و غیرشرعی شورای اسلامی شهر راور به تاریخ 1388/01/24 از محضر قضات محترم مورد استدعاست.»

متن مصوبه در قسمت‌های مورد اعتراض به قرار زیر است:

جدول چگونگی دریافت درصد تاسیسات شهری (ماده 24)

تبصره1ـ اراضی تا متراژ دو هزار مترمربع بهای کارشناسی زمین بر اساس درصد مشخص شده در جدول بالا به حساب شهرداری واریز شود.

تبصره2ـ اراضی از 2000 مترمربع به بالا می‌بایست بر اساس درصد مشخص شده در جدول بالا از مساحت کل زمین از قطعات تفکیکی به شهرداری واگذار گردد.

تبصره 3ـ مالک یا مالکین اراضی که ملک خود را جهت تفکیک به کمیسیون ماده 101 ارایه می‌دهند موظفند علاوه بر درصدهای فوق‌الذکر به شهرداری بهای آن را یا زمین واگذاری می‌نمایند سرانه‌های عمومی و خدماتی آموزشی به فضای سبز، ورزشی فرهنگی مذهبی و غیره بر اساس ضوابط و دستورالعمل‌های طرح جامع و یا طرح تفضیلی شهر به ارگان‌های ذی‌ربط واگذار نمایند.

تبصره4ـ اراضی تا پنج هزار مترمربع از واگذاری درصد سرانه‌های فوق‌الذکر معاف خواهند بود.

تبصره5 ـ اراضی که جهت تفکیک به کمیسیون ماده 101 ارایه می‌گردند در صورتی که قسمتی از زمین در مسیر طرح‌های شهرداری قرار گیرد معادل مساحت زمین در مسیر طرح از درصد سرانه‌های (موضوع تبصره بند 3) کم گردد.

تبصره: بها کارشناسی برای هر مترمربع زمین موضوع تبصره یک فوق 50 برابر ارزش منطقه‌ای خواهند بود.»

در پی اخطار رفع نقصی که در اجرای ماده 38 قانون دیوان عدالت اداری مصوب سال 1385 از طرف دفتر هیات عمومی برای شاکیان ارسال شده بود، ایشان به موجب لایحه‌ای که به شماره 1113/711/د41ـ 1388/05/26 ثبت دفتر اندیکاتور هیات عمومی شده اعلام کرده اند که:

«محضر محترم ریاست هیات عمومی دیوان عدالت اداری

با سلام و آرزوی قبولی طاعات و عبادات

احتراما بازگشت به اخطار رفع نقص مورخ 1389/04/26 به استحضار می‌رساند: همان گونه که اساتید دانشمند استحضار کامل دارند حتی تصاحب یک متر از املاک شهروندان بدون پیش بینی قانونگذار محترم و جز در موارد قانونی مخالف با تمام اصول شرعی و قانونی می‌باشد لذا با توجه به ادله مذکور به شرح دادخواست تقدیمی و مراتب فوق‌الذکر تقاضای ابطال کل ماده 24 مصوبه و کلیه تبصره‌های آن از محضر محترم عزیزان مورد استدعاست.»

در پاسخ به شکایت مذکور، رییس شورای اسلامی شهر راور به موجب لایحه شماره 876/1ـ 1389/10/25 توضیح داده اند که:

«هیات عمومی محترم دیوان عدالت اداری

با سلام:

احتراما: عطف به پرونده شماره 89/382ـ 1389/10/03، (موضوع شکایت آقای غلامعلی هدایتی علیه مصوبه عوارضی سال 1388 شورای اسلامی شهر راور و درخواست نامبرده جهت ابطال آن)، بدین وسیله دفاعیات و مستندات شورای اسلامی جهت دفاع از مصوبه مورد نظر به شرح لایحه دفاعی ذیل و مدارک پیوست تقدیم می‌شود.

استحضار دارید که شهرداری ها نهادهای مردمی هستند که فعالیت و خدمات آنان به صورت مستقیم با امور زندگی روزمره مردم ارتباط دارند و شاید تن ها دستگاه اداری هستند که باید اعتبارات مورد نیاز خود را بر اساس خدماتی که ارایه می‌دهند مطابق قوانین و مقررات جاری کشور از شهروندان وصول و در نهایت بر اساس ردیف‌های بودجه سالیانه هزینه نمایند. بخشی از این درآمدها، درآمد حاصل از تفکیک و تغییر کاربری املاکی است که خام بوده و تبدیل آن‌ها به صورتی که قابلیت استفاده مسکونی را داشته باشند نیازمند صدور مجوزهای مربوطه و اعمال ضوابط شهرسازی شامل: تعبیه معابر ـ آماده سازی و غیره است که با صدور این مجوزها رشد ناگهانی در حدود 850 درصد مشمول این املاک می‌شود و پس از تفکیک و تبدیل اراضی دارای کاربری غیرمسکونی به مسکونی وظایفی شامل: شن ریزی، آسفالت معابر، ایجاد فضای سبز و تاسیسات مورد نیاز پلاک کوبی و شماره‌گذاری و سایر خدمات روزانه بر دوش شهرداری گذارده می‌شود. قانونگذاران محترم با وقوف بر این موارد در قوانین مربوط به تفکیک اراضی عوارضی را تحت عنوان درصد تاسیسات شهری و عوارض تغییر کاربری بر این املاک وضع کرده اند که از ابتدای تاسیس شهرداری راور تا سال 1387 این عوارض بر اساس جدول ضمیمه دریافت و وصول می شده، با لغو قانون تجمیع عوارض و بر اساس مصوبه قانون مالیات بر ارزش افزوده وظیفه و اختیار وضع قوانین مربوطه جهت وصول عوارض شهرداری ها بر عهده شوراها گذارده شده است که تعرفه عوارض شهرداری راور متناسب با وضعیت درآمدی شهروندان جهت تامین بخشی از نیازهای اعتباری شهرداری وضع که املاک حاصل از اجرای آن صرف ادای دیون معوقه شهرداری به افرادی می‌شود که سال ها قبل املاک آنان در مسیر احداث خیابان قرار گرفته و یا در آینده قرار می‌گیرد. وجوه حاصله نیز تماما صرف ارایه خدمات روزمره از جمع آوری زباله و تنظیف گرفته تا ایجاد فضای سبز و غیره می‌شود.

ارزش املاک شهر راور پس از زلزله اسفند ماه 1384 راور و زرند به دلیل اعطای هزاران مورد تسهیلات بازسازی به شهروندان به شدت رونق یافته است به نحوی که در طول 5 سال یاد شده املاک شهر راور با رشد قیمتی حدود 90 درصد مواجه شده اند، به همین دلیل بسیاری از ارزشمندترین باغ ها و فضاهای سبز شهری که برای شهر کویری چون راور حیات بخش هستند بدون رعایت ضوابط مربوطه به سرعت توسط افراد سودجو تخریب و به منظور فروش و تبدیل به مسکن درخواست تغییر کاربری می یابند که ملک مورد ادعای آقای غلامعلی هدایتی نیز که استعداد کاملی برای بهره‌برداری کشاورزی دارد پس از ریشه کنی و قطع اشجار ارزشمند و از بین بردن کل آثار کشت و زرع بدون طی مراحل قانونی و بدون در نظر گرفتن تبعاتی که تغییر کاربری آن برای فضای سبز شهری دارد و با اعمال نفوذ مالک که خود در شهرداری مسوولیت تنظیم و تکمیل و ارسال پرونده ها را به کمیسیون بر عهده داشته و مدارکی از تهیه نامه ها توسط خود نامبرده (استعلام اوقاف پاراف نامه ها توسط نامبرده که قبلا تقدیم شده است) و سرانجام فریب دادن کمیسیون ماده 5 تغییر مغایرت‌های مسکن و شهرسازی، تغییرکاربری یافته است و مالک در صدد است با ایراد اشکال به مصوبه شورای اسلامی شهر راور از پرداخت حقوق قانونی شهرداری که حق عموم مردم است و به استناد قانون اختیار تصویب آن به شوراهای اسلامی شهرها تفویض شده است شانه خالی نماید. در شرایطی که احداث مسکن در این قطعه ملک و سایر املاکی که به این طریق تفکیک شده است وظایف و هزینه‌های سنگینی را بردوش شهرداری می‌گذارد. وصول این عوارض به عنوان تن ها ممر درآمدی شهرداری راور بسیار حیاتی است زیرا شهر راور فاقد هرگونه مشاغل تولیدی و صنعتی، معادن و غیره بوده و پس از لغو قانون تجمیع عوارض شهرداری ها از کمک‌های دولتی نیز محروم شده اند و تداوم خدمات به شهروندان، وابسته به وصول عوارضی است که با بررسی و مطالعه دقیق وضع شده است و در تهیه آن تمامی جوانب مربوطه به نحوی که حقی از شهروندان نیز ضایع نشود، لحاظ شده است لذا با توجه به موارد فوق‌الذکر و بندهای اعتراض وکلای شاکی توضیحات شهرداری به شرح ذیل تقدیم می‌شود. در بند یک شکواییه وکلای محترم آقای غلامعلی هدایتی عنوان شده است که دریافت عوارض از مالک مغایر اصل مالکیت نامبرده بوده و در جایی از قانون به آن اشاره نشده که این امر به هیچ وجه واقعیت نداشته زیرا مالک به خاطر نیازی که املاک تازه تفکیک به خدمات شهرداری دارند به شهرداری مراجعه و شهرداری با پذیرفتن تمام مسوولیت‌های ناشی از تفکیک که شامل ارایه خدمات مختلف و هزینه بر است تفکیک مالک را انجام می‌دهد و به عهده گرفتن همین هزینه‌های سنگین و مزمن است که قیمت ملک تفکیکی را تا 10 برابر ملک خام افزایش می‌دهد و بر همین اساس مسوولیت وضع قوانین سازگار با محل به عهده نمایندگان مردم در شوراها نهاده شده است در خصوص بند دوم شکواییه (ثانیا) به استحضار می‌رساند که شهرداری از بابت تملک کوچه ها هیچ نفعی غیراز هزینه‌های گزاف آماده سازی آسفالت تهیه نقشه‌های زیر بنایی شهری و غیره عایدش نمی شود زیرا کوچه نه قابل فروش و نه قابل استفاده درآمدی هستند و تن ها برای عبور و مرور مالکینند و ضمن این که مالک بدون احداث کوچه راهی جهت دسترسی به قطعات تفکیکی ندارد. در خصوص سایر بندها که وکلای محترم با دلایل مخلتف آن‌ها را مغایر با اصل مالکیت مالک و اصول مختلف قانون اساسی بر شمرده اند به استحضار می‌رساند که اختیار تصویب مصوبات مورد بحث توسط مجلس محترم شورای اسلامی به شوراها واگذار شده است که این مصوبات پس از وضع و در نهایت تصویب توسط استانداری و عدم مغایرت با قوانین کشور تصویب و ابلاغ می‌شوند. حال با عنایت به موارد فوق استدعا دارد ضمن رد دادخواست نامبرده رای بر قانونی بودن مصوبه عوارض شورای اسلامی شهر راور صادر فرمایید.»

در خصوص ادعای مغایرت موضوع ماده 24 و تبصره‌های ذیل آن از مصوبه مورخ 1388/01/24 شورای اسلامی شهر راور، قایم مقام دبیر شورای نگهبان به موجب نامه شماره 50394/30/92ـ 1392/02/23 اعلام کرده است که:

«با توجه به ماده 101 اصلاحی قانون شهرداری مصوب 1390/01/28 مجلس شورای اسلامی اگر چه مصوبه شورای شهر راور مصوب 1388/01/24می‌باشد، نمی توان این مصوبه را در مواردی که خلاف ماده 101 اصلاحی مذکور باشد پس از تاریخ 1390/01/28 ملاک عمل قرار داد و همچنین نسبت به ماقبل (قبل از مورخ 1390/01/28) نیز اطلاق دریافت عین اراضی (از دو هزار متر به بالا مذکور در تبصره‌های 2 و 3 مصوبه شورای مزبور) بدون موافقت مالک درمواردی که عین زمین مورد نیاز نیست خلاف موازین شرع شناخته شد.»

هیات عمومی دیوان عدالت اداری در تاریخ 1395/10/07 با حضور رییس و معاونین دیوان عدالت اداری و روسا و مستشاران و دادرسان شعب دیوان تشکیل شد و پس از بحث و بررسی با اکثریت آرا به شرح زیر به صدور رای مبادرت کرده است.

رای هیات عمومی

الف ـ با توجه به اینکه قایم مقام دبیر شورای نگهبان به موجب نامه شماره 50394/30/92ـ 1392/02/23 در خصوص ماده 24 و تبصره‌های آن از مصوبه مورد اعتراض، نظر فقهای شورای نگهبان را به شرح زیر اعلام کرده است: «با توجه به ماده 101 اصلاحی قانون شهرداری مصوب 1390/01/28 مجلس شورای اسلامی، اگر چه مصوبه شورای شهر راور مصوب 1388/01/24 می‌باشد، نمی توان این مصوبه را در مواردی که خلاف ماده 101 اصلاحی مذکور باشد، پس از تاریخ 1390/01/28 ملاک عمل قرار داد و همچنین نسبت به ماقبل (قبل از مورخ 1390/01/28) نیز اطلاق دریافت عین اراضی (از دو هزار متر به بالا مذکور در تبصره‌های دو و سه مصوبه شورای مزبور) بدون موافقت مالک در مواردی که عین زمین مورد نیاز نیست، خلاف موازین شرع شناخته شد.» در اجرای تبصره 2 ماده 84 و ماده 87 قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان عدالت اداری مصوب سال 1392 و در جهت تبعیت از نظر فقهای شورای نگهبان، حکم بر ابطال اطلاق تبصره 2 و 3 مصوبه مورد اعتراض در قبل از 1390/01/28 و مستند به ماده 13 قانون یاد شده از تاریخ تصویب صادر و اعلام می‌شود.

ب ـ طبق ماده 101 قانون شهرداری، فقط معابر و شوارع عمومی که در اثر تفکیک اراضی احداث می‌شود متعلق به شهرداری بوده و در قبال آن وجهی به مالکان پرداخت نمی شود و اخذ زمین رایگان یا وجهی از جهت سرانه‌های خدماتی تحت هر عنوانی که باشد طبق آرا متعدد هیات عمومی از جمله رای شماره 1086 ـ 1394/09/10 به لحاظ مغایرت با قانون و خارج بودن از اختیار شورای اسلامی شهرها ابطال شده است، بنابراین ماده 24 مصوبه شورای اسلامی شهر راور و تبصره‌های آن مبنی بر تعیین جدول دریافت درصد رایگان تاسیسات شهری، مغایر قانون و آرا هیات عمومی دیوان عدالت اداری است و مستند به بند 1 ماده 12 و ماده 88 قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان عدالت اداری مصوب سال 1392 ابطال می‌شود.

رییس هیات عمومی دیوان عدالت اداری ـ محمدکاظم بهرامی