رای شماره 1591 هیات عمومی دیوان عدالت اداری با موضوع: ابطال اخذ عوارض و بهای خدمات بهره‌برداری از...

شماره 9801031 1399/11/29

بسمه تعالی

جناب آقای اکبرپور

رییس هیات مدیره و مدیرعامل محترم روزنامه رسمی جمهوری اسلامی ایران

یک نسخه از رای هیات عمومی دیوان عدالت اداری به شماره دادنامه 9909970905811591 مورخ 1399/10/30 با موضوع: «ابطال اخذ عوارض و بهای خدمات بهره‌برداری از کاربری‌های غیرمرتبط مسکونی و تجاری شورای اسلامی شهر اسلامشهر از تاریخ تصویب» جهت درج در روزنامه رسمی به پیوست ارسال می‌گردد.

مدیرکل هیات عمومی و هیاتهای تخصصی دیوان عدالت اداری ـ مهدی دربین

تاریخ دادنامه: 1399/10/30 شماره دادنامه: 1591 شماره پرونده: 9801031

مرجع رسیدگی: هیات عمومی دیوان عدالت اداری

شاکی: آقای عباسعلی علیرضا

موضوع شکایت و خواسته: ابطال اخذ عوارض و بهای خدمات بهره‌برداری از کاربری‌های غیرمرتبط مسکونی و تجاری (مصوبه شماره 628/4/ش ـ 1395/08/01) شورای اسلامی شهر اسلامشهر

گردش کار: شاکی به موجب دادخواستی ابطال اخذ عوارض و بهای خدمات بهره‌برداری از کاربری‌های غیرمرتبط مسکونی و تجاری از تاریخ تصویب (مصوبه شماره 628/4/ش ـ 1395/08/01) شورای اسلامی شهر اسلامشهر را خواستار شده است و در جهت تبیین خواسته اعلام کرده است که:

"مطابق ماده 100 قانون شهرداری ها و تبصره‌های آن در عدم رعایت الزامات مقرر برای احداث بنا زاید بر مندرجات پروانه ساختمانی مستلزم رسیدگی به موضوع در کمیسیون ماده صد و اتخاذ تصمیم با آن کمیسیون با رعایت ضوابط مربوطه است. لذا اخذ مبالغ دیگر علاوه بر میزان مقرر در رای کمیسیون ماده صد تحت عنوان بهای خدمات بهره‌برداری از کاربری‌های غیرمرتبط خلاف قانون وخارج از حدود اختیارات مرجع تصویب کننده است. نظر به اینکه شورای اسلامی شهر اسلامشهر در راستای قوانین و مقررات و مصوبات جاری و قابل اجرا قانون شهرداری ها و مواد 71 قانون تشکیلات، وظایف و انتخابات شوراهای اسلامی کشور مصوب 1375 و مواد 50 و 52 قانون مالیات بر ارزش افزوده مصوب 1387 و قانون تاسیس شورای عالی شهرسازی و معماری مصوب 1351 و غیره خارج از حیطه اختیارات خود اقدام به ابلاغ مصوبات خارج از چهارچوب قانون بدون اخذ تاییدیه از استانداری (ماده 174 قانون برنامه پنجم توسعه) و تشریفات آگهی عمومی (47 قانون شهرداری ها) مبنی بر برقراری بهای خدمات بهره‌برداری از کاربری‌های غیرمرتبط در کاربری‌های مسکونی و تجاری و غیره و شهرداری نیز با همین دستاویز و با تحت فشار قرار دادن اینجانب با اخطاریه های مکرر سپس با پلمب محل کسب وکارم می خواهد تا مرا وادار به تمکین نماید. (تخلف ذیل کمیسیون ماده 77 قانون شهرداری ها) و با عنایت به اینکه وضع عوارض برای تغییر کاربری توسط شورای اسلامی که در آرا مختلف هیات عمومی دیوان عدالت اداری از جمله آرا: 4، 717، 247، 489 و 490 در سال 1391 یا 1818 ـ 86، 1356 الی 1359 سال 1393، 699 الی 704 سال 1395 و یا 328 ـ 1400 سال 1397 مغایر قانون و خارج از حدود صلاحیت و اختیارات تشخیص داده شده و با استناد به ماده 92 قانون تشکیلات دیوان با تقدیم دادخواست به تجویز مواد 12، 88 و 13 قانون دیوان و رعایت قوانین جاری فوق‌الاشعار نقض مصوبه معترض عنه از تاریخ تصویب آن را از هیات عمومی دیوان دارم."

در پی اخطار رفع نقصی که از طرف دفتر هیات عمومی برای شاکی ارسال شده بود وی به موجب لایحه‌ای که به شماره 98 ـ 1031ـ 3 مورخ 1398/04/19 ثبت دفتر هیات عمومی و هیاتهای تخصصی گردیده توضیح داده است که:

"با عنایت به اینکه شهرداری اسلامشهر از مصوبه شورای شهر مورد استنادش بابت اخذ و وصول بهای مندرج در فرم برآوردی و با پاسخ به چگونگی نحوه محاسبه صورتحساب خودداری می‌کند از این رو از کپی تهیه شده همان مصوبات شورای شهر اسلامشهر به عنوان مستند شکایت به پیوست ارسال می‌گردد. مصوبه مورد اعتراض 628/4 سال 1395 شورای اسلامی اسلامشهر با عنوان عوارض بهای خدمات بهره‌برداری از کاربری‌های غیرمجاز با کد عوارض 1499 در فیش 329973 ـ 1397/11/23 صادر که به دلایل ذیل به مصوبه مغایر قوانین و مقررات حاکم اعتراض و خواهان ابطال آن هستم.

1ـ مغایرت تصمیمات اتخاد شده در مصوبه شورا با آرا هیات عمومی دیوان عدالت اداری از جمله رای 1913 سال 1397 هیات در باره شهرستان ملایر و دیگر موارد آرا مشابه که در برگه دادخواست بدوی نامبرده شده ومطابق ماده 92 قانون دیوان چنانچه مصوبه‌ای در هیات عمومی ابطال شود رعایت مفاد رای هیات در مصوبات بعدی الزامی است.

2ـ خروج شورا از حدود صلاحیت خود در قانونگذاری و ابطال مصوبات غیرقانونی در برقراری عوارض من غیرحق به استناد قوانین و مقررات اشاره شده در همان برگه دادخواست بدوی ارایه شده.

3ـ تعارض و تزاحم این عوارض با ماده 4 قانون تنظیم بخشی از مقررات مالی دولت همچنین توجه به حکم مقرر در تبصره 3 ماده 62 قانون برنامه پنجساله توسعه جمهوری اسلامی ایران مصوب سال 1389. در هر حال وضع قاعده آمره مشعر بر الزام اشخاص به پرداخت هرگونه وجه در قبال استفاده از تسهیلات و خدمات دولتی اختصاص به قوه مقننه یا ماذون از قبل قانونگذار دارد.

4ـ لزوم اخذ بهای خدمات در قبال انتفاع مستقیم خدمت از سوی شهرداری قابل دریافت است و اخذ آن در برابر خدمات موضوعیت می‌یابد.

5 ـ با امر بند 9 مصوبه 628/4 شورای شهر که در سال 1395 به تصویب رسیده و قاعدتا در سال بعد لازم‌الاجرا می‌گردد در فیش مورد محاسبه برای اینجانب از سال 1391 الی 1397 محاسبه شده در صورتی که مطابق ماده 4 قانون مدنی اصولا اثر قانون به آتیه است به طریق اولی مصوبات شورای شهر نیز نمی تواند ناظر به تاریخ قبل از تصویب باشد که خلاف قانون است. لذا با استناد به موارد ذکر شده اینجانب خواهان ابطال مصوبه و عوارض لاحق شورای شهر اسلامشهر معترض عنه از تاریخ تصویب آن را از هیات عمومی دیوان خواستارم."

متن مقرره مورد شکایت به شرح زیر است:

"مصوبه شماره 628 ـ 4: با توجه به نامه شماره 3163ـ 1395/01/21 مدیر اداره درآمد نظر به اینکه برخی از مالکان، املاک خود را بصورت انباری، آموزشی، ورزشی، درمانی، اداری و ... به غیر از کاربری مربوطه مورد استفاده قرار می‌دهند و پس از رسیدگی، رای کمیسیون ماده صد مبنی بر قلع تمام یا قسمتی از بنا و تعطیلی محل صادر و از آنجایی که گاهی استفاده خلاف کاربری به صورت موقتی بوده و این موضوع باعث شده و یا خواهد شد تا قلع و تعطیلی بنا عملی نباشد. بنابراین به جهت تامین منافع و جلوگیری از تضییع حق و حقوق شهرداری، اجازه داده می‌شود شهرداری نسبت به محاسبه و اخذ بهای خدمات بهره‌برداری بابت استفاده موقت از املاک موصوف بر مبنای فرمول و تبصره‌های زیر با رعایت کامل کلیه قوانین، مقررات و ضوابط مربوطه اقدام نماید:

فرمول محاسبه ksp (k ضریب نوع استفاده ـ p قیمت منطقه بندی ـ s مساحت) ضریب k برای بناهایی که مورد استفاده به صورت مسکونی می‌باشد برابر (2)، تجاری برابر (10)، کارگاهی و تولیدی برابر (5)، اداری برابر (5/2)، صنعتی 2، آموزشی و ورزشی برابر (5/1) و سایر بناها (1) می‌باشد.

1ـ مبنای محاسبه بر اساس قیمت منطقه بندی هر سال بر اساس همان سال می‌باشد .

2ـ این لایحه مشمول املاکی می‌باشد که دارای رای کمیسیون ماده صد مبنی بر رفع خلاف است. ضمنا کلیه بناهایی که با مجوز و مصوبات شورای محترم اسلامی شهر حق استفاده از بنا با کاربری غیررا دارند مشمول پرداخت بهای خدمات بهره‌برداری موقت می‌باشد.

3ـ پرداخت بهای خدمات بهره‌برداری موقت موجب ایجاد هیچگونه حق و حقوقی برای مالک جهت تغییر کاربری عرصه و اعیان و یا مجاز بودن ملک نبوده و صرفا بابت بهره‌برداری موقت است.

4ـ دریافت هر گونه وجهی، در قالب استفاده موقت از کاربری غیرمرتبط بوده که عبارت بهره‌برداری موقت برای زمان معین و محدود حداکثر یک ساله می‌باشد و صدور مجوز بهره‌برداری موقت باید صرفا در قالب سیستم یکپارچه شهرسازی صورت پذیرد . 5 ـ کلیه املاک مشمول این موضوع موظف به پرداخت عوارض کسب و پیشه، پسماند و نوسازی می‌باشند .

6 ـ املاک و مستحدثاتی که دارای مشکلات، مزاحمت اساسی و غیرقابل تحمل می‌باشند مشمول این لایحه نبوده و شهرداری موظف به اعمال قانون برابر رای کمیسیون ماده صد و بند 20 ماده 55 قانون شهرداری ها می‌باشد .

7ـ متقاضی می‌تواند حداکثر تا سقف زمانی مجوز بهره‌برداری مورد درخواستی در پرداخت بهای خدمات موضوع این لایحه از تسهیلات و تخفیفات مندرج در مصوبه شماره 3642/3/4ـ 1394/10/10 شورای اسلامی شهر استفاده نماید .

8 ـ پس از موافقت شهرداری ادله ای نظیر عدم فعالیت واحد صنفی برای مدتی مشخص به هنگام مطالبه بهای خدمات نافی دریافت حقوق شهرداری نبوده و در صورت استنکاف مالک از پرداخت بدهی شهرداری موظف است ضمن اعمال قانون مبلغ را به حساب بدهی ملک ثبت و اقدامات لازم را برای وصول آن انجام نماید .

9 ـ مبنای محاسبه بهای خدمات موضوع این لایحه از تاریخ صدور رای کمیسیون ماده صد و اولین ابلاغ اخطار شهرداری می‌باشد .

10 ـ تعهد پرداخت بهای خدمات موضوع این لایحه صرفا بر عهده مالکان املاک بوده ولی برای تسهیل در روند اداری، ذینفعان املاک (بهره بردار) می‌تواند بهای خدمات یاد شده را به شهرداری پرداخت نماید .

11ـ در هنگام استفاده از فضای باز ضریب k معادل 10 درصد ضریب تعیین شده برای استفاده فعلی در فضاهای مسقف می‌باشد .

12ـ در صورت بهره‌برداری از واحدهای مسکونی در مجتمع ها اخذ رضایت نامه رسمی از واحدهای همجوار توسط بهره‌برداری الزامی می‌باشد .

13ـ در صورت درخواست مالک مبنی بر تقسیط، نهایتا تا پایان همان سال قابل تقسیط می‌باشد (بدون پیش پرداخت با شرایط اخذ ضمانت مطابق مصوبه شماره 867/3/4 شورای اسلامی شهر)"

در پاسخ به شکایت مذکور رییس شورای اسلامی شهر اسلامشهر نیز به موجب لایحه شماره 4085/2/5 ـ 1398/05/31 توضیح داده است که:

"1ـ مرجع تصویب مصوبه موضوع شکایت شاکی با توجه به تصویر ارایه شده شورای اسلامی شهر اسلامشهر می‌باشد و بنابراین شاکی باید دعوای خود را به طرفیت شورای اسلامی شهر اسلامشهر مطرح می‌نمود و نه شهرداری اسلامشهر، بنابراین با توجه به عدم طرح دعوا به طرفیت ذی نفع استدعای رد دعوای وی را دارد.

2ـ برابر تبصره 1 ماده 50 قانون مالیات بر ارزش افزوده «شورای اسلامی شهر و بخش جهت وضع هر یک از عوارض محلی جدید، که تکلیف آن‌ها در قانون مشخص نشده باشد، موظفند موارد را حداکثر تا پانزدهم بهمن ماه هر سال برای اجرا در سال بعد، تصویب و اعلام عمومی نمایند» بنابراین شورای اسلامی شهر مجاز به تصویب چنین مصوبه‌ای بوده است و با توجه به اینکه عوارض مذکور در سطح محلی وضع واجرا می‌گردد نه ملی، خروج از صلاحیت صورت نگرفته است.

3ـ رفع هرگونه اختلاف بین مودی و شهرداری در خصوص نحوه اخذ عوارض در صلاحیت کمیسیون ماده 77 قانون شهرداری است، بنابراین این موضوع می‌بایست ابتدا در کمیسیون مزبور مطرح و در صورت اعتراض مودی یا ذینفع به رای کمیسیون ماده 77 دیوان صالح به رسیدگی می‌باشد.

4ـ با توجه به اینکه مصوبه مذکور، پرداخت بهای خدمات را موجب ایجاد حقی برای مالک متقاضی نمی داند و به عبارت دیگر کاربری ملک وی تغییر نمی یابد و موجب مجاز شدن تخلفات ساختمانی وی نمی گردد، دخالتی از سوی شورای اسلامی شهر در صلاحیت تکالیف و حقوق سایر نهادها و مراجع قانونی صورت نگرفته است. بنابراین رد درخواست و دعوای شاکی مورد استدعاست."

هیات عمومی دیوان عدالت اداری در تاریخ 1399/10/30 با حضور رییس و معاونین دیوان عدالت اداری و روسا و مستشاران و دادرسان شعب دیوان تشکیل شد و پس از بحث و بررسی با اکثریت آرا به شرح زیر به صدور رای مبادرت کرده است. رای هیات عمومی

طبق بند 24 ماده 55 قانون شهرداری مقرر شده «شهرداری در شهرهایی که نقشه جامع شهر تهیه شده مکلف است طبق ضوابط مذکور در پروانه‌های ساختمانی نوع استفاده از ساختمان را قید کند و در صورتی که بر خلاف مندرجات پروانه ساختمانی در منطقه غیرتجاری، محل کسب یا پیشه یا تجارت دایر شود، شهرداری مورد را در کمیسیون مقرر در تبصره 1 ماده 100 مطرح می‌نماید.» نظر به اینکه اعطا مجوز بر خلاف کاربری و اخذ وجه مغایر ماده 100 قانون شهرداری و بند 24 ماده 55 قانون مذکور است. همچنین در آرا متعدد هیات عمومی دیوان عدالت اداری از جمله آرا شماره 489 ـ 1396/05/24 و 85 ـ 1396/02/12 اخذ عوارض سالیانه بهره‌برداری موقت از ساختمان ها مغایر قانون و خارج از حدود اختیارات شورای اسلامی شهر تشخیص و ابطال شده است، بنابراین مصوبه مورد شکایت تحت عنوان عوارض و بهای خدمات بهره‌برداری از کاربری‌های غیرمرتبط مسکونی و تجاری مغایر قانون و خارج از حدود اختیارات شورای اسلامی شهر است و مستند به بند 1 ماده 12 و مواد 88 و 13 قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان عدالت اداری مصوب سال 1392 از تاریخ تصویب ابطال می‌شود.