رای شماره 627 هیات عمومی دیوان عدالت اداری با موضوع ابطال بخش (الف) و بند های 1 الی...

در فراتر از حدود اختیار مقام واضع و بر خلاف اصل 105 و 51 قانون اساسی و وظایف محوله در قانون شوراها کرده است.

ثالثا: به استناد قانون تعیین وضعیت املاک واقع در طرح‌های دولتی و شهرداری ها مصوب 1367، واحدهای دولتی و شهرداری‌های ذی‌ربط مکلف هستند، که نسبت به انجام معامله قطعی و انتقال سند رسمی و پرداخت بها یا عوض ملک واقع در طرح و اجرای طرح مصوب در مهلت مقرر در قانون اقدام نمایند و با انقضای مدت مزبور به شرح تبصره یک ماده واحده قانون مذکور، در صورت عدم اجرای طرح‌های مصوب فوق‌الذکر در مهلت قانونی، حق اعمال انحا حقوق مالکانه را برای مالکان به رسمیت شناخته است، همان طور که در دادنامه شماره 169ـ 1381/05/27 هیات عمومی دیوان عدالت اداری نیز به این نکته تصریح شده است کـه طرح‌های دولتی و شهرداری ها در صـورت عـدم اجرا در مهلت مقرر در قانون در مقام اعمال حقوق مالکانه منتفی و کان لم یکن بوده و مالکان این قبیل اراضی حسب مورد استحقاق اخذ پروانه احداث ساختمان مسکونی یا... را دارا می‌باشند، لذا بند 1 الی 7 بخش ج مصوبه تحت عنوان عوارض شناور، در مورد موافقت با تغییر کاربری املاک واقع در محدوده خدماتی طرح تفصیلی شهر گرگان مصوب 1379، که برای آن در طرح مزبور کاربری فضای سبز عمومی و خصوصی مصوب و با انقضای مدت 18 ماهه مهلت قانونی آن، شهرداری جهت تغییر کاربری به مسکونی مبالغی و یا حتی درصدهایی از کل زمین را به صورت رایگان درخواست تملک کرده است، با توجه به مراتب قانونی فوق خلاف شرع و قانون و خارج از اختیارات قانونی آن شورا در تصویب مصوبه مذکور بوده است.

رابعا: برابر مواد 23 و 2 و 1 قانون نوسازی و عمران شهری مصوب سال 1347 با اصلاحات بعدی، از جمله اهداف قانونگذار در تصویب این قانون، نوسازی و عمران و اصلاحات اساسی و تامین نیازمندی‌های شهری است که به همین منظور شهروندان مکلف به پرداخت عوارض خاص سالیانه، به ماخذ 1 درصد بهای اراضی و ساختمان ها هستند و این که شهرداری مجاز باشد برای استفاده از همان اهداف، وجوه دیگری را تحت عنوان عوارض شناور به شرح مصوبه موصوف مطالبه نماید، مجوز قانونی ندارد.

خامسا: با تصویب قانون اصلاح موادی از قانون برنامه سوم توسعه اقتصادی، اجتماعی و فرهنگی جمهوری اسلامی ایران از ابتدای سال 1382 برقراری و دریافت هر گونه وجوه از جمله مالیات و عوارض اعم از ملی و محلی و... به موجب قانون تجمیع عوارض صورت می‌پذیرد و کلیه قوانین و مقررات به برقراری، اختیار و یا اجازه برقراری و دریافت وجوه به استثنا مواد مندرج در قسمت اخیر ماده مزبور، از ابتدای سال 1382 لغو شده است، نظر به عموم و اطلاق قانون فوق‌الاشاره و حکومت آن بر قانون تشکیلات، وظایف شوراهای اسلامی کشور مصوب 1375 و فسخ قسمت‌هایی از قانون اخیرالذکر، در نتیجه اختیارات شوراهای اسلامی صرفا به تبصره یک ماده 5 قانون اصلاح موادی از قانون برنامه سوم...، محدود می‌شود و وضع هر نوع عوارض توسط شوراهای اسلامی سراسر کشور خارج از محدوده تبصره1 ماده 5 مذکور، خلاف قانون و خلاف اختیارات قانونی به استناد رای هیات عمومی دیوان عدالت اداری به شماره 361 ـ 1382/09/09 می‌باشد، که این موضوع شامل مصوبه شماره 5106 ـ 1383/11/08 شورای شهر گرگان که تحت عنوان عوارض شناور به شماره 5151 ـ1383/11/10 به شهرداری گرگان جهت اجرا ابلاغ شده است، می‌باشد، چرا که برقراری وصول مبالغ مذکور در بخش الف و بند 6 و 5 و 2 و 1 بخش ج و تملک رایگان درصدهایی از املاک اشخاص در بند 7 و 4 و 3 بخش ج مصوبه مذکور اصلا عنوان عوارض ندارد و اخذ آن تحت عنوان نرخ خدمات نیز موضوعیت ندارد، به این علت که شهرداری از این بابت خدمتی را ارایه نمی دهد تا مجاز به وصول و تملک ما به ازای آن باشد، لذا به طور قطع و یقین از شمول بند 26 و 16 ماده 71 قانون شوراها نیز خارج است.

سادسا: ماده 101 قانون شهرداری ها تصریح دارد که معابر و شوارع عمومی که در اثر تفکیک اراضی احداث می شـوند، متعلق به شهرداری است و در قبال آن هیچ وجهی به صاحب آن پرداخت نخواهد شد و حقوق قانونی شهرداری ها در خصوص موافقت با تفکیک اراضی و منحصرا تملک رایگان معابر و شوارع حاصل از تفکیک، تعیین و احصا کرده است و مشخص است که قانونگذار در این ماده قانونی و سایر قوانین، اجازه اخذ درصدهایی از اراضی اشخاص به صورت رایگان و یا اخذ وجهی به جای آن، تحت عنوان هر گونه عنوانی، جهت موافقت با تفکیک یا عوارض تفکیک را نداده است، خصوصا که به موجب آرا متعدد صادر شده از هیات عمومی دیوان عدالت اداری از جمله رای اخیرالصدور به شماره 864 ـ 863 ـ 1387/12/18، الزام مالک یا مالکان به پرداخت هر گونه وجهی به شهرداری در قبال تفکیک یا تفکیک غیرمجاز را، خلاف اصل تسلیط به شرح اصل 22 قانون اساسی و در تعارض با حق مالکیت مشروع اشخاص و خارج از اختیارات قانونی شوراها در بند 26 و 16 ماده 71 قانون شوراها مصوب 1375 تشخیص داده است، چرا که مستحضر هستید، تامین نیازمندی‌های شهرداری ها جز در موارد مصرح در قانون، مستلزم رعایت مراحل قانونی خاص خودش است.

ریاست محترم دیوان عدالت اداری، با توجه به مراتب قانونی و شرعی فوق و آرا مشابه صادر شده از هیات عمومی به‌شماره‌های 316 ـ 1386/05/02 و 197 ـ 1386/04/03 و

211 ـ 1385/04/11 ابطال بخش الف و بند 1 الی 7 بخش ج مصوبه خلاف قانون و شرع شورای شهر گرگان را به شماره 5106 ـ 1383/11/08 که طی شماره 5151 ـ 1383/11/10 به شهرداری گرگان تحت عنوان عوارض شناور جهت اجرا ابلاغ شده است، از تاریخ ابلاغ مصوبه مذکور، تمنا دارم.»

مقررات مورد اعتراض شاکی در مصوبه شماره 5106 ـ 1383/11/08 شورای اسلامی شهر گرگان به قرار زیر است:

«الف:

1ـ عوارض تفکیک در خصوص اخذ عوارض تفکیک غیرمجاز، تفکیک مجدد، طبق فرم‌های مصوب شورای شهر به شماره 3679 ـ1381/09/24 و 3628 ـ1381/09/22 اقدام گردد.

2ـ ضوابط تفکیک تا 10% زیر حدنصاب تفکیک P 2 محاسبه عوارض گردد.

ضوابط تفکیک تا 15% زیر حدنصاب تفکیک P 3 محاسبه عوارض گردد.

ضوابط تفکیک تا 20% زیر حدنصاب تفکیک P 4 محاسبه عوارض گردد.

ضوابط تفکیک تا 25% زیر حدنصاب تفکیک P 5 محاسبه عوارض گردد.

(P قیمت منطقه‌ای هر سال)

ج: تغییر کاربری جهت عرصه به مسکونی همجوار:

1ـ در خصوص فضای سبز عمومی در املاک تا 500 مترمربع P 3 محاسبه گردد.

2ـ در خصوص فضای سبز عمومی در املاک تا 1000 مترمربع (مازاد بر 500 مترمربع) P 5 محاسبه گردد.

3ـ در خصوص فضای سبز عمومی بیش از 1000 متر تا 5000 مترمربع بر اساس 15% خالص از کل زمین (بدون شبکه معابر) به شهرداری واگذار گردد.

4ـ در کاربری‌های فضای سبز عمومی بیش از 5000 مترمربع 35% از کل ملک به عنوان کاربری عمومی (یا معوض طرح ها) به شهرداری واگذار گردد مشروط به این که سطح سهم خالص شهرداری (جدا از شبکه معابر) کمتر از 25% کل قطعه نباشد.

5 ـ در کاربری‌های پارکینگ و حمل و نقل و انبارها جهت تغییر کاربری به ازای هر مترمربع عینا مانند فضای سبز عمومی عمل شود.

6 ـ در تغییر کاربری فضای سبز خصوصی به مسکونی تا 500 مترمربع رایگان و مازاد 500 مترمربع تا 5000 مترمربع P 3 لحاظ شود.

7ـ در زمین‌های بـا کاربری فـضای سـبز خـصوصی بیـش از 5000 مـترمربع 25% از کل مـلک به عنوان کاربری عمومی (یا معوض طرح ها) به شهرداری واگذار گردد مشروط به این که سهم خالص شهرداری (جدا از شبکه معابر) کمتر از 15% کل قطعه نباشد.»

در پاسخ به شکایت شاکی، رییس شورای اسلامی شهر گرگان طی لایحه شماره 7/34616/883 ـ 1388/04/10 توضیح داده است که:

«به استناد ماده 101 قانون شهرداری، اداره ثبت اسناد و دادگاه‌ها مکلفند در موقع تقاضای تفکیک اراضی محدوده شهر و حریم آن عمل تفکیک را طبق نقشه ای انجام دهند که قبلا به تصویب شهرداری رسیده باشد.

بعضی از مالکان اراضی فاقد سند، اراضی سطح شهر را به صورت غیرمجاز و مغایر با ضوابط تفکیک و بدون در نظر گرفتن عرض واقعی گذر و همچنین غالبا مخالف با ضوابط طرح‌های تفصیلی، قطعه بندی کرده و قطعات را به اشخاص فروخته است و از این عمل سود کلان می برند و در عوض شهرداری را مواجه با هزینه‌های سرسام آور در اجرای طرح ها اعم از احداث یا تعریض معابر و تملک طرح‌هایی از قبیل فضای سبز و خدمات عمومی و.... می‌نمایند، از طرف دیگر خریداران این قطعات با عنایت به برخی قوانین از جمله ماده 147 قانون اصلاحی ثبت موفق به اخذ سند مالکیت شده است و از شهرداری نیز انتظار خدمت رسانی دارند. علی هذا شهرداری گرگان با عنایت به بند26 ماده 55 (وظایف شهرداری) قانون شهرداری به منظور جبران قسمتی از این هزینه ها لایحه‌ای را به منظور برقراری عوارض خاص از زمین‌هایی که بدین نحو و به صورت غیرمجاز قطعه بندی شده و مساحت قطعات هم زیر حدنصاب تفکیک است و همچنین مالکانی که قصد تغییر کاربری اراضی خود را دارند به شورا تقدیم و شورای اسلامی شهر گرگان به استناد بند 16 ماده 71 و ماده 77 قانون شوراها مصوب سال 1375 پیشنهاد شهرداری را با اصلاحاتی مورد تصویب قرار داد و طی مصوبه شماره 5106 ـ 1383/11/08 جهت اجرا به شهرداری ابلاغ و شهرداری نیز با رعایت تبصره ذیل ماده 77 و ماده 80 قانون شوراها مصوب سال 1375 اقدام به اخذ عوارض‌های تصویب شده می‌نماید. لذا استدعا دارد موارد فوق در رسیدگی مطمح قرار گیرد.»

در ارتباط با ادعای شاکی، مبنی بر مغایرت مقررات مورد اعتراض با شرع مقدس اسلام، قایم مقام دبیر شورای نگهبان به موجب نامه شماره 37888/30/89 ـ 1389/01/22 اعلام کرده است که:

«اخذ اراضی به نحو مذکور و به طور رایگان در بندهای (7) و (5) و (4) بخش (ج) از مصوبه مربوط خلاف موازین شرع شناخته شد.»

هیات عمومی دیوان عدالت اداری در تاریخ یاد شده با حضور روسا، مستشاران و دادرسان شعب دیوان تشکیل شد. پس از بحث و بررسی، با اکثریت آرا به شرح آینده به صدور رای مبادرت می کند.

رای هیات عمومی

الف ـ با توجه به نامه شماره 37888/30/89 ـ 1389/01/22 قایم مقام دبیر شورای نگهبان مبنی بر این که: «موضوع بخش الف و بند یک الی 7 بخش (ج) مصوبه شماره 5106 ـ 1383/11/08 شورای اسلامی شهر گرگان در جلسه مورخ 1388/11/28 فقهای شورای نگهبان مورد بحث و بررسی قرار گرفت و نظر فقهای معظم به شرح زیر اعلام می‌گردد:

اخذ اراضی به نحو مذکور و به طور رایگان در بندهای 4 و 5 و 7 بخش (ج) از مصوبه مربوطه خلاف موازین شرع شناخته شد.» و در اجرای مواد 41 و 20 قانون دیوان عدالت اداری حکم به ابطال بندهای 4 و 5 و 7 از قسمت ج مصوبه شورای اسلامی شهر گرگان، از تاریخ تصویب مصوبه صادر و اعلام می‌شود و با توجه به ابطال بندهای مذکور از مصوبه به لحاظ مغایرت با موازین شرع مقدس اسلام، موجبی برای اتخاذ تصمیم از بعد مغایرت با قوانین وجود ندارد.

ب ـ نظر به این که مطابق ماده 4 قانون تنظیم بخشی از مقررات مالی دولت مصوب سال 1380، اخذ هر گونه وجه، کالا و خدمات توسط دستگاه‌های اجرایی به تجویز قانونگذار منوط شده است و هیات عمومی دیوان عدالت اداری به موجب دادنامه‌های شماره 275 ـ 1391/05/16، 492 ـ 1389/11/04، 393 ـ 1389/09/29، 964 ـ 1386/09/11، 218 ـ 1387/04/09 و 459 ـ 1389/01/20 مصوبات شوراهای اسلامی تعدادی از شهرهای کشور را [مبنی بر دریافت قسمتی از اراضی و یا بهای آن به ازای هزینه خدمات تفکیک و افراز] ابطال کرده است، بنابراین با توجه به حکم قانونی یاد شده و با وحدت ملاک از آرا مذکور قسمت الف و بندهای 1، 2، 3 و 6 قسمت ب مصوبه معترض به خلاف قانون تشخیص داده می‌شود و با استناد به بند یک ماده 19 و ماده 20 و 42 قانون دیوان عدالت اداری از تاریخ تصویب ابطال می‌شود.

رییس هیات عمومی دیوان عدالت اداری ـ محمدجعفر منتظری