رای شماره 27 هیات عمومی دیوان عدالت اداری با موضوع ابطال مواد 18 و 44 و 61 مصوبه...

گردش کار: خانم لیلا باقری به وکالت از بانک پارسیان و با مدیریت آقای علی سلیمانی شایسته به موجب دادخواستی ابطال مواد 18، 44 و 61 مصوبه شماره 7/3/10809 ـ 1388/11/14 شورای اسلامی شهر برازجان در خصوص وضع عوارض کسب و پیشه و مشاغل برای بانک ها را خواستار شده و در جهت تبیین خواسته اعلام کرده است که:

«ریاست محترم هیات عمومی دیوان عدالت اداری

احتراما، به وکالت از بانک پارسیان به استحضار می‌رساند: شورای شهر برازجان در سال 1388 به شرح مصوبه پیوست مبادرت به وضع عوارض از جمله عوارض کسب و پیشه نمود و شهرداری مربوطه طی اطلاعیه‌ای بانک پارسیان شعبه برازجان را ملزم به پرداخت عوارض کسب و پیشه نمود در حالی که وضع مصوبه مذکور منطبق با مقررات و آرا صادر شده از هیات عمومی دیوان عدالت اداری نبوده و بنا به مراتب معروضی، موجبات ابطال آن فراهم می‌باشد. بدیهی است متعاقب احراز حقانیت بانک و ابطال مصوبه مزبور، اقدام مقتضی در راستای اعتراض به رای کمیسیون نیز معمول خواهد شد. به نظر می‌رسد می‌باید بین حدود اختیارات شورای اسلامی شهر در وضع عوارض و انواع آن و اینکه موضوع و ماهیت فعالیت بانک در زمره مواردی که وضع عوارض آن در صلاحیت شورای اسلامی شهر باشد قابل تفکیک شد بدین شرح که: 1ـ به موجب بند 16 ماده 71 و 77 قانون تشکیلات، وظایف و انتخابات شورای اسلامی مصوب 1375 و ماده 1 و 5 قانون اصلاح موادی از قانون برنامه سوم توسعه اقتصادی مصوب 1381 موسوم به قانون تجمیع عوارض، صلاحیت و اختیارات شورای اسلامی شهر در وضع عوارض محلی جدید یا افزایش نرخ هر یک از عوارض محلی منوط به رعایت شرایط و ضوابط قانونی مربوطه گردید و اگر چه به موجب ماده 52 قانون مالیات بر ارزش افزوده مصوب 1387/03/02 قانون اصلاح موادی از قانون برنامه سوم توسعه اقتصادی مصوب 1381 و اصلاحیه بعدی و سایر قوانین و مقررات مربوطه در این خصوص لغو و نسخ شده است لیکن وفق تبصره 1 ماده 50 قانون مذکور (اخیرالتصویب) که اشعار می‌دارد (شورای اسلامی شهر و بخش جهت وضع هر یک از عوارض محلی جدید، که تکلیف آن‌ها در این قانون مشخص نشده باشد، موظفند عوارض و موارد را حداکثر تا 15/11 هر سال برای اجرا در سال بعد، تصویب و اعلام عمومی نمایند) کماکان بر ضرورت رعایت تشریفات مقرر پیرامون وضع عوارض محلی دلالت دارد و ضمانت اجرای عدم رعایت تشریفات مذکور، تحقق موجبات بطلان مصوبات می‌باشد.

2ـ اگرچه وضع عوارض محلی توسط شوراها مستلزم رعایت تشریفات قانونی گردید لیکن به دلالت آرا صادر شده از دیوان عدالت اداری از جمله رای شماره 2ـ 1389/01/16 مصوبات شورای اسلامی یزد پیرامون وضع عوارض و بهای خدمات برای بانک ها به دلیل محلی نبودن حوزه فعالیت بانک ها و شعب آن‌ها در نقاط مختلف کشور ابطال گردیده و همچنین به موجب رای شماره 344ـ 1388/04/21 نیز مصوبه صادر شده از شورای اسلامی قایم شهر با استدلالی مشابه غیرقابل قبول و غیرقانونی تلقی و ابطال شده است. بنابراین آرا مذکور حکایت از غیرقانونی بودن مصوبات شوراهای اسلامی پیرامون تعیین عوارض محلی برای بانک ها علی رغم اینکه ماهیت و فعالیت آن‌ها محلی نیست، دارد از آن جا که شوراهای شهر در سراسر کشور تابع قوانین واحد می‌باشند، امکان تفسیر مقررات موضوعه، حسب مناطق جغرافیایی مختلف، متفاوت نبوده و به لحاظ وحدت موضوع، تنقیح مناط از آرا صدرالاشعار به منظور تسری حکم مصرح در آن به موارد مشابه، متصور می‌باشد. به بیان بهتر بر اساس قوانین موضوعه و واحد استناد به تعابیر و تفاسیر متعارض و متضاد قابلیت استماع نداشته و نمی توان در برخی از شهرستان ها فعالیت بانک ها را محلی و ملزم به پرداخت عوارض و در سایر شهرستان ها به لحاظ محلی نبودن فعالیت بانک ها، معافیت آن‌ها از پرداخت عوارض محلی در نظر گرفته شود که در صورت تحقق این موضوع امری خلاف انصاف و عدالت صورت گرفته و موجبات تشتت آرا فراهم و تعارض این قسم مصوبات با مقررات و رویه متداول بلاشک اقتضای ابطال این قسم از مصوبات را به دنبال خواهد داشت.

با عنایت به مراتب معنونه ابطال مصوبه شماره 7/3/10809 ـ 1388/11/14 صادر شده از شورای اسلامی برازجان مورد استدعاست. ضمنا از آن جا که شهرداری مربوطه از ارایه تصویر مصوبه مذکور امتناع می‌نمایند و امکان دسترسی به آن نیز میسر نیست خواهشمند است در مقام تبادل لوایح دستور فرمایید، تصویر مصوبه مذکور را ارسال نمایند.»

در پی اخطار رفع نقصی که از طرف دفتر هیات عمومی برای وکیل شاکی ارسال شده بود، وی به موجب لایحه‌ای که به شماره 5800312ـ 1390/04/16 ثبت دفتر اندیکاتور هیات عمومی شده پاسخ داده است که:

«ریاست محترم دفتر هیات عمومی دیوان عدالت اداری

احتراما، در خصوص پرونده کلاسه 900163 موضوع شکایت موکل (بانک پارسیان) به خواسته ابطال مصوبه شورای اسلامی شهر برازجان، در راستای رفع نقص از دادخواست تقدیمی به استحضار می‌رساند:

به دلالت نامه شماره 38846/10/51ـ 1388/11/14 شهرداری برازجان، بانک را ملزم به پرداخت عوارض کسب و پیشه مستندا به مواد 18، 44، 61 مصوبه شماره 7/3/10809 ـ 1388/11/14 شورای اسلامی شهر برازجان نموده است. بنابراین:

1ـ ماده 18 مصوبه مذکور که در مقام وضع عوارض نصب تابلوی تبلیغاتی

2ـ ماده 44 مصوبه مذکور که در مقام تعیین بهای خدمات بانک ها و موسسات مالی

3ـ ماده 61 مصوبه نیز که جریمه تاخیر در پرداخت عوارض را تعیین کرده است به لحاظ مطالب معروضی به شرح دادخواست تقدیمی مورد اعتراض بوده که رسیدگی و اتخاذ تصمیم شایسته مبنی بر ابطال آن‌ها مورد استدعاست.»

متن مصوبه در قسمت‌های مورد اعتراض به قرار زیر است:

مصوبه شماره 7/3/10809 ـ 1388/11/14 شورای اسلامی شهر برازجان

«ماده 18:

عوارض نصب تابلو تبلیغاتی

1ـ از کلیه تابلوهای تبلیغاتی که در سطح شهر با مجوز شهرداری نصب می‌گردد برای هر مترمربع 1 برابر قیمت منطقه‌ای روز دارایی برای هر ماه محاسبه و وصول می‌گردد.

2ـ تابلوهایی که بر سردرب محل فعالیت جهت معرفی و یا راهنمایی عمومی از سوی واحدهای فعال دارای مجوز نصب می‌گردند نیز معادل یک برابر قیمت منطقه‌ای برای هر مترمربع وصول می‌گردد.

3ـ کلیه تابلوهای تبلیغاتی که بدون اجازه شهرداری در سطح شهر نصب می‌گردند شهرداری مجاز است نسبت به جمع آوری آن اقدام نماید.

4ـ دیوارنویسی مستلزم اخذ مجوز از شورای اسلامی شهر می‌باشد و در صورت انجام هر گونه دیوارنویسی مجاز به ازای هر مترمربع 2 برابر قیمت منطقه‌ای به عنوان جریمه باید پراخت نمایند و هزینه پاک سازی هم وصول خواهد شد.

تابلوهایی که بر روی پایه در پیاده رو نصب می‌گردند مشمول عوارض معادل 2 برابر ارزش قیمت منطقه‌ای روز دارایی در ازای هر مترمربع به صورت ماهیانه می‌گردد.

5 ـ هر واحد حق استفاده از یک تابلو را دارد و چنانچه بیش از یک تابلو استفاده نماید به ازای هر مترمربع 1 برابر قیمت منطقه‌ای عوارض اضافه بر عوارض معمول برای هر مترمربع محاسبه و وصول می‌گردد.

6 ـ کتیبه سر درب مغازه ها از عوارض فوق معاف است.

ماده 44

بهای خدمات بانک ها و موسسات مالی

از بانک ها، موسسات مالی و اعتباری و صندق های قرض‌الحسنه بابت بهای فعالیت سطح شهر به شرح زیر عوارض دریافت می‌گردد.

شعب مرکزی بانک ها ماهیانه 000/000/3 ریال

دیگر شعب بانک ها ماهیانه 000/000/2 ریال

شعب مرکزی موسسات مالی و اعتباری ماهیانه 000/000/2 ریال

دیگر شعب موسسات مالی و اعتباری ماهیانه 000/000/1 ریال

صندوق‌های قرض‌الحسنه ماهیانه 000/500 ریال

ماده 61

جریمه تاخیر

به ازای هر ماه تاخیر در هر کدام از عوارض ابلاغی پس از مهلت یک هفته ای از تاریخ ابلاغ 3% از کل مبلغ عوارض محاسبه و وصول می‌گردد. جریمه فوق روز شمار می‌باشد.»

در پاسخ به شکایت مذکور، کارشناس واحد حقوقی شهرداری برازجان به موجب لایحه‌ای که به شماره 5800821ـ 1390/07/30 ثبت دفتر اندیکاتور هیات عمومی شده توضیح داده است که:

«به: مدیر محترم دفتر هیات عمومی دیوان عدالت اداری

موضوع: کلاسه پرونده 9009980900019160

سلام علیکم

احتراما، عطف به کلاسه پرونده 900163 هیات عمومی دیوان عدالت اداری در خصوص شکایت بانک پارسیان با مدیرعاملی آقای سلیمانی شایسته و به وکالت سرکار خانم لیلا باقری با خواسته ابطال مصوبه شماره 7/1080913ـ 1388/11/14 شورای اسلامی شهر برازجان دایر بر وضع [عوارض] کسب و پیشه و مشاغل برای بانک ها در مهلت مقرر قانونی با نمایندگی آقای ارسطو قایدی برازجانی کارشناس و نماینده حقوقی شهرداری برازجان به قرار شماره نمایندگی 21529/10/9 ذیل معروض داریم:

1ـ ابتدا نظر قضات محترم را به قانون صنفی معطوف می داریم که در ماده 90 قانون مذکور به صراحت کلیه وزارتخانه ها و موسسات و شرکت‌های دولتی و سایر دستگاه‌های دولتی را از شمول پرداخت عوارض کسب و پیشه مشاغل و سیمای خدمات چون تابلوهای تبلیغاتی معاف دانسته است در صورتی که بانک ها و صندوق‌های مالی اعتباری خصوصی و غیردولتی و سهام آنان شخصی بوده و مشمول این قانون نمی باشد و می‌باید بهای خدمت که از شهرداری یا دیگر ارگان ها دریافت می‌نمایند را پرداخت نمایند.

2ـ نظر به اینکه استناد وکیل بانک پارسیان به رای های صادر شده از دیوان عدالت اداری (رای های شماره هـ/88/633ـ هـ/87/291) که مربوط به بانک‌های ملی و صادرات می‌باشند از بانک‌های دولتی بوده و قابلیت استناد از طرف وکیل را ندارد. زیرا که بانک‌های خصوصی و غیردولتی از قبیل پارسیان، مهر ایران، پاسارگاد به دلیل خصوصی بودن مشمول این آرا نخواهند گردید.

3ـ سوم اینکه بنا به صراحت قانون تجارت مرکز اصلی بنگاه‌های اقتصادی شرکت ها در صورتی که شعبی داشته باشند مرکز اصلی امور آنان خود شعب می‌باشد و خود شعب پاسخگوی مسایل مبتلا به خود در سطح مناطق می‌باشند و محلی بودن فعالیت آنان لحاظ می‌شود و نمی توان اسقاط نمود که این موسسات به صورت ملی فعالیت دارند.

4ـ از آن جا که بانک‌های غیردولتی و خصوصی که به صورت گسترده در سطح کشور فعالیت دارند در ابتدا آنان به صورت بنگاه‌های اقتصادی فعالیت می‌نمایند و با امعان نظر در فعالیت آنان این موسسات غیردولتی در سطح شهرها و برای شهرداری ها مشکلات عدیده ترافیکی، پارکینگی و ایجاد ضایعات حاصله را دارد که این موارد در حوزه فعالیت آنان اتفاق می افتد که بایستی آنان پاسخگو باشند و استدلال غیرمحلی بودن فعالیت آنان این موسسات را از پرداخت عوارض‌های یاد شده مبرا نماید.

5 ـ علیهذا با عنایت به اینکه بیشترین و بزرگترین تابلوهای تبلیغاتی در سطح شهرها از آن بانک‌های خصوصی می‌باشد که از آن جا که به صورت خصوصی فعالیت می‌نمایند و آنان بایستی عوارض را طبق تعرفه مصوب شوراهای اسلامی شهر و قانون پرداخت نمایند.

6 ـ از آن جا که در لایحه تکمیلی سرکارخانم باقری وکیل در بند 3، خود به طور ضمنی پرداخت عوارض از طرف بانک ها را قبول نموده و اعتراض نسبت به تاخیر پرداخت عوارض کرده است و پرداخت تاخیر خود قانونی بوده است و بنا به قوانین جاری و مصوبات شورای اسلامی شهر صورت پذیرفته است.

7ـ تبصره 1 ماده 5 قانون تجمیع عوارض 1388/10/22 صراحتا اعلام داشته که شهرداری ها و شوراهای اسلامی شهر اجازه وضع عوارض را داشته و این عوارض جهت تامین بخشی از هزینه‌های شهرداری ها و بر اساس قانون شوراها توسط شوراهای شهرهای کشور وضع شده است و شایان ذکر است فعالیت بانک‌های غیردولتی و خصوصی بوده است که دادگاه می‌توانند جهت صحت این ادعا از بانک مرکزی جمهوری اسلامی استعلام نماید.

8 ـ از آن جا که آیین‌نامه اجرایی قانون اصلاح موادی از قانون برنامه سوم توسعه اقتصادی، اجتماعی و فرهنگی جمهوری اسلامی ایران و چگونگی برقراری و وصول عوارض و سایر وجوه از تولیدکنندگان کالا، ارایه دهندگان خدمات و کالاهای وارداتی را بررسی نماییم تمامی شرکت ها و سازمان ها و موسسات (از قبیل آب و برق، دخانیات، خودروسازی تلفن‌های ثابت و همراه ...) را مشمول پرداخت عوارض کرده است و ما می‌توانیم صراحتا بیان داریم که بانک‌های خصوصی مشمول پرداخت عوارض می‌شوند.

9ـ نظر به این که وکیل در درخواست خود را مبنی بر وضع کسب و پیشه مشاغل نام برده است که در صورتی که این کسب و پیشه نبود کلیه بهای خدمات می‌باشد که هر موسسه که غیردولتی باشد نسبت به پرداخت آن ملزم می‌باشد.

10ـ در ماده 5 قانون فوق‌الذکر نیز بانک ها را معاف از پرداخت ننموده بلکه سود اوراق مشارکت، سود سپرده گذاری و سایر عملیات مالی اشخاص نزد بانک ها و موسسات اعتبار غیربانکی مجاز توسط شوراهای اسلامی و سایر مراجع را ممنوع کرده است که در این ماده بایستی سود اشخاص را در نظر گرفت و این ماده نسبت به بانک‌های غیردولتی و موسسات اعتباری غیربانکی در خصوص پرداخت عوارض مشمول قانون و وضع مصوبات شوراهای اسلامی می‌باشد.

لذا مستدعی است آن مرجع با امعان نظر در جامع اوراق پرونده و دفاعیات و لایحه تقدیمی نماینده حقوقی این شهرداری دستور به رد دعوی ایشان صادر فرمایید.»

در اجرای ماده 84 قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان عدالت اداری مصوب سال 1392، پرونده به هیات تخصصی عمران، شهرسازی و اسناد دیوان عدالت اداری مطرح شد و این هیات در خصوص خواسته شاکی مبنی بر ابطال بندهای 1 و 3 و آن قسمت از بند 4 که در خصوص تابلوهایی که بر روی پایه در پیاده رو نصب می‌گردند مشمول عوارض خواهند بود و بند 6 از ماده 18 تعرفه عوارض سال 1389 از مصوبه شماره 7/3/10809 ـ 1388/11/14 شوراهای اسلامی شهر برازجان به موجب دادنامه شماره 208 ـ 1395/09/29 رای به رد شکایت شاکی صادر کرده و رای مذکور به علت عدم اعتراض از سوی رییس دیوان عدالت اداری و یا ده نفر از قضات محترم دیوان قابل اعتراض است.

در خصوص تقاضای ابطال مواد 44، 61 و سایر بندهای ماده 18 از مصوبه فوق‌الذکر مبنی بر رفع عوارض کسب و پیشه و مشاغل برای بانک ها پرونده به هیات عمومی دیوان عدالت اداری ارجاع شد.

هیات عمومی دیوان عدالت اداری در تاریخ 1396/01/15 با حضور رییس و معاونین دیوان عدالت اداری و روسا و مستشاران و دادرسان شعب دیوان تشکیل شد و پس از بحث و بررسی با اکثریت آرا به شرح زیر به صدور رای مبادرت کرده است.

رای هیات عمومی

الف ـ با عنایت به حدود اختیارات شورای اسلامی شهر در زمینه وضع عوارض و تصویب نرخ خدمات ارایه شده توسط شهرداری و سازمان‌های وابسته به آن به شرح مقرر در بندهای 16 و 26 ماده 71 قانون تشکیلات، وظایف و انتخابات شوراهای اسلامی کشور و انتخاب شهرداران مصوب سال 1375 با اصلاحات بعدی و همچنین وضع هـر یک از عوارض محلی جدید با شرایط مذکور در تبصره 1 ماده 50 قانون مالیات بر ارزش افزوده مصوب سال 1387 و اینکه تابلوهای منصوبه بر سردرب اماکن تجاری و اداری علی‌القاعده مبین معرفی محل استقرار و فعالیت اماکن مذکور است و الزاما متضمن تبلیغاتی در زمینه ارایه خدمات مربـوط نیست و اصولا شهرداری در خصوص مورد ارایه کننده خدمتی نیست تا ذیحق به دریافت بهای آن باشد، بنابراین بندهای 2 و 5 ماده 18 مصوبه مورد شکایت، خلاف قانون و خارج از حدود اختیارات مرجع تصویب می‌باشد و به استناد بند 1 ماده 12 و ماده 88 قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان عدالت اداری مصوب سال 1392 ابطال می‌شود.

ب ـ نظر به اینکه تعیین مجازات و جریمه اختصاص به حکم صریح قانونگذار دارد و در ماده 71 قانون تشکیلات، وظایف و انتخابات شوراهای اسلامی کشور و انتخاب شهرداران مصوب 1375 و اصلاحات بعدی اختیاری در خصوص وضع جریمه به شوراهای اسلامی داده نشده است بنابراین بند 4 ماده 18 مصوبه مورد شکایت که در آن اجازه دریافت جریمه داده شده است، خلاف قانون و خارج از حدود اختیارات شورای اسلامی شهر برازجان تشخیص داده شد و به استناد بند 1 ماده 12 و ماده 88 قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان عدالت اداری مصوب سال 1392 ابطال می‌شود.

ج ـ مطابق بندهای 16و 26 ماده 71 قانون تشکیلات، وظایف و انتخابات شوراهای اسلامی کشور و انتخاب شهرداران مصوب 1375 با اصلاحات بعدی تصویب لوایح برقراری یا لغو عوارض شهر و نیز تغییر نوع و میزان آن و نرخ خدمات ارایه شده توسط شهرداری و سازمان‌های وابسته با رعایت مقررات مربوط از جمله وظایف شوراهای اسلامی می‌باشد و به موجب تبصره 1 ماده 50 قانون مالیات بر ارزش افزوده مصوب سال 1387، شوراهای اسلامی شهر و بخش، مجاز به وضع هر یک از عوارض محلی جدید با رعایت شرایط مذکور در این تبصره می‌باشند و بر اساس ماده 52 قانون اخیرالذکر، از تاریخ لازم‌الاجرا شدن این قانون، قانون اصلاح مـوادی از قانون بـرنامه سـوم تـوسعه اقتصادی، اجتماعی و فرهنگی جمهوری اسلامی ایران و چگونگی بـرقراری و وصول عوارض و سایـر وجـوه از تولیدکنندگان کالا، ارایه دهندگان خـدمات و کالاهای وارداتـی و اصلاحیه‌های بعدی آن و سایـر قوانین و مقررات خاص و عام مغایر، مربوط به دریافت هر گونه مالیات غیرمستقیم و عوارض بر واردات و تولید کالاها و ارایه خدمات لغو شده و برقراری و دریافت هر گونه مالیات غیرمستقیم و عوارض دیگر از تولید کنندگان کالاها و ارایه دهندگان خدمات ممنوع است. نظر به اینکه شعب بانک ها و موسسات مالی و اعتباری که در سراسر کشور مستقر می‌باشند دارای شخصیت حقوقی واحدی بوده و ملی تلقی شده و غیرمحلی می‌باشند و اختیارات شوراهای اسلامی شهر در وضع عوارض موضوع بندهای 16 و 26 ماده 71 و ماده 77 اصلاحی قانون تشکیلات، وظایف و انتخابات شوراهای اسلامی کشور و انتخاب شهرداران مقید به وضع عوارض محلی جدید حسب شرایط زمانی با رعایت ممنوعیت‌های مذکور در مواد 50 و 52 قانون مالیات بر ارزش افزوده می‌باشد بنابراین ماده 44 مصوبه مورد اعتراض، خلاف قانون و خارج از حدود اختیارات مرجع تصویب تشخیص داده شد و به استناد بند 1 ماده 12 و ماده 88 قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان عدالت اداری مصوب سال 1392 ابطال می‌شود.

د ـ نظر به اینکه وضع قاعده آمره مبنی بر تعیین جریمه تاخیر تادیه در پرداخت عوارض اختصاص به مقنن دارد و از حدود اختیارات شورای اسلامی شهر با توجه به وظایف و مسیولیت‌های آن شورا به شرح ماده 71 قانون تشکیلات، وظایف و انتخابات شوراهای اسلامی کشور و انتخاب شهرداران مصوب سال 1375 و سایر قوانین مربوط خارج است، بنابراین ماده 61 مصوبه معترض عنه، خلاف قانون و خارج از حدود اختیارات شورای اسلامی شهر برازجان می‌باشد و به استناد بند 1 ماده 12 و ماده 88 قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان عدالت اداری مصوب سال 1392 ابطال می‌شود.

رییس هیات عمومی دیوان عدالت اداری ـ محمدکاظم بهرامی