رای شماره 2113990 هییت عمومی دیوان عدالت اداری با موضوع: به تبعیت از نظر فقهای شورای نگهبان در...

شماره 982312                                                                             1404/09/02

بسمه تعالی

مدیرعامل محترم روزنامه رسمی جمهوری اسلامی ایران

یک نسخه از رای هییت عمومی دیوان عدالت اداری با شماره دادنامه 140431390002113990 مورخ 1404/08/20 مبنی بر: به تبعیت از نظر فقهای شورای نگهبان در خصوص جنبه شرعی مقررات اجرایی، اطلاق تبصره های 1، 2 و 3 ماده 7، اطلاق عبارت "در صورت فسخ یک جانبه قرارداد از سوی هر یک از طرفین طرف دیگر می تواند از طریق مراجع حل اختلاف، مطالبه خسارت نماید" در تبصره 3 ماده 7، حکم ماده 5 درخصوص اطلاق صلاحیت "واحد کار و خدمات اشتغال" در خصوص "تنظیم امور بازار کار و سایر موارد "در مواردی که مشتمل بر تصویب ضوابط و یا اجرای امور به نحو غیر شرعی باشد، حکم تبصره ماده 11 در انحصار دوره آزمایشی به صرفا یک بار با توجه به آثار دوره آزمایشی کار نسبت به مواردی که مانع اعمال اراده طرفین قرارداد مبنی بر تکرار یا تمدید دوره آزمایشی می شود و اطلاق بند (ز) ماده 12 همه از آیین نامه و مقررات اشتغال نیروی انسانی، بیمه و تامین اجتماعی مناطق آزاد تجاری ـ صنعتی مصوب 1373/02/19 وزرای عضو شورای عالی مناطق آزاد تجاری ـ صنعتی در حد مقرر در نظریه شماره 47272/102 مورخ 1404/07/06 فقهای شورای نگهبان از تاریخ تصویب اعلام بطلان می شود جهت درج در روزنامه رسمی به پیوست ارسال می گردد.

مدیرکل هییت عمومی و هییت های تخصصی دیوان عدالت اداری ـ یداله اسمعیلی فرد

تاریخ دادنامه: 1404/08/20               شماره دادنامه:  140431390002113990

شماره پرونده: 0203470ـ0205140ـ0205139ـ0105078ـ9900880ـ983270ـ982312

مرجع رسیدگی: هییت عمومی دیوان عدالت اداری 

شاکیان: آقایان سجاد کریمی پاشاکی، حسین حبیبی، میلاد سالاری جوبنی، سامان پاکرایی، ایوب حاجب و امین مویدی

طرف شکایت: 1ـ هییت وزیران 2ـ شورای عالی مناطق آزاد تجاری ـ صنعتی و ویژه اقتصادی 3ـ وزارت امور اقتصادی و دارایی 4ـ سازمان تامین اجتماعی 

موضوع شکایت و خواسته: ابطال تبصره های 1، 2، 3 از ماده 7، ماده 5، ماده 11 و بند (ز) ماده 12 از مقررات اشتغال نیروی انسانی، بیمه و تامین اجتماعی در مناطق آزاد تجاری ـ صنعتی جمهوری اسلامی ایران مصوب 1373/02/19 وزرای عضو شورای عالی مناطق آزاد تجاری ـ صنعتی (ابلاغی به موجب تصویب نامه شماره 33433/ت25ک مورخ 1373/03/16 هییت وزیران)

گردش کار: شاکیان به موجب دادخواست های جداگانه ای ابطال کل مقررات  اشتغال نیروی انسانی، بیمه و تامین اجتماعی در مناطق آزاد تجاری ـ صنعتی جمهوری اسلامی ایران مصوب 1373/02/19 وزرای عضو شورای عالی مناطق آزاد تجاری ـ صنعتی (ابلاغی به موجب تصویب نامه شماره 33433/ت25ک مورخ 1373/03/16 هییت وزیران) را خواستار شده اند و در جهت تبیین خواسته اجمالا به طور خلاصه اعلام کرده اند که:

"با عنایت به این که ماده 12 قانون چگونگی اداره مناطق آزاد تجاری ـ صنعتی جمهوری اسلامی بیان می دارد: «مقررات مربوط به اشتغال نیروی انسانی، بیمه و تامین اجتماعی و صدور روادید برای اتباع خارجی به موجب آیین نامه هایی خواهد بود که به تصویب هییت وزیران خواهد رسید.» وزرای عضو شورای عالی مناطق آزاد تجاری ـ صنعتی در مورخ 1373/02/19 نسبت به تصویب مقررات اشتغال نیروی انسانی، بیمه و تامین اجتماعی در مناطق تجاری ـ صنعتی جمهوری اسلامی ایران ابلاغی به شماره 33433/ت25ک مورخ 1373/03/16 هییت وزیران اقدام نمودند که با تقابل متن تصویب نامه مورد شکایت با قوانین و شرع مقدس می توان به مغایرت های ماهیتی و شکلی تصویب نامه با قوانین به ویژه قانون کار جمهوری اسلامی ایران، قانون بیمه بیکاری مصوب 1369/06/26 و قانون اساسی دست یافت.

به استناد بند 9 اصل سوم قانون اساسی؛ رفع تبعیضات ناروا و ایجاد امکانات عادلانه برای همه، در تمام زمینه های مادی و معنوی از وظایف جمهوری اسلامی ایران است و نیز در بند 14 این اصل بر تامین حقوق همه جانبه افراد از زن و مرد و ایجاد امنیت قضایی عادلانه برای همه و تساوی عموم در برابر قانون تصریح شده است و همچنین اصل بیستم بیان داشته است: همه افراد ملت اعم از زن و مرد یکسان در حمایت قانونی قرار دارند و از همه حقوق انسانی، سیاسی، اقتصادی، اجتماعی و فرهنگی با رعایت موازین اسلام برخوردارند.

بنابراین اصل برابری و عدالت اقتضا می نماید تا قوانین برای کلیه آحاد ملت و قوای سه گانه در پهنه جغرافیایی جمهوری اسلامی ایران، لازم الاجرا باشد. بدین ترتیب چنانچه در قوانین استثنایی بر این اصول مقرر شده باشد چون خلاف اصل محسوب می گردد، اولا می بایست مستثنی بودن آن بدون ابهام و اجمال در قوانین تصریح شده باشد و ثانیا به طور مضیق تفسیر شود. نظر به اینکه به استناد اصل 85 قانون اساسی، مجلس نمی تواند اختیار قانونگذاری را به شخص یا هییتی واگذار نماید و نیز از سوی دیگر به استناد اصل 71، مجلس شورای اسلامی در عموم مسایل در حدود مقرر در قانون اساسی می تواند قانون وضع کند و همچنین مستند به اصل 96 قانون اساسی انطباق این مصوبات با قانون اساسی و شرع را وظیفه شورای نگهبان دانسته است، فلذا می توان نتیجه گرفت که قوانین می بایست مضیق در اصول یاد شده تفسیر گردد و از آنجایی که در قوانین متعددی تصویب آیین نامه ها بر عهده هییت وزیران نهاده شده است اما امکان تصویب این آیین نامه ها، آن ها را مستثنی از قوانین کشور نمی نماید مگر به نص صریح قانون که چنین استثنایی امکان پذیر است.

نظر به این که وزرای عضو شورای عالی مناطق آزاد تجاری ـ صنعتی کشور نسبت به تصویب آیین نامه مقررات اشتغال نیروی انسانی، بیمه و تامین اجتماعی مناطق آزاد تجاری ـ صنعتی در مورخ 1373/02/19، اقدام نموده و این تصویب نامه منبعث از ماده 12 قانون چگونگی اداره مناطق آزاد تجاری ـ صنعتی جمهوری اسلامی ایران مصوب 1372 بوده است، عقلایی نیست که تصور گردد مجلس شورای اسلامی در این ماده وظیفه قانونگذاری را بر عهده هییت وزیران نهاده و شورای نگهبان نیز با این مغایرت اساسی این ماده را تایید نموده است؛ زیرا ساز و کار اصول 85 و 138 قانون اساسی صراحتا عنوان کرده که تصویب نامه های هییت وزیران نمی بایست با شرع و روح و متن قوانین مغایرت داشته باشد و اگر این مناطق را مستثنی از قوانین جاری کشور بدانیم فلذا عملا اصل 85 و 138 قانون اساسی در خصوص آیین نامه های موضوع قانون چگونگی اداره مناطق آزاد تجاری ـ صنعتی مصوب 1372 با اصلاحات بعدی، حاکم نخواهد بود زیرا، قانونی برای انطباق مفاد این آیین نامه ها با آن قابل استناد و تقابل نخواهد ماند. از سوی دیگر توجه به ماده 1 قانون چگونگی اداره مناطق آزاد امر بر اداره این مناطق بر اساس این قانون و سایر موازین قانونی دارد و تنها در ماده 5 قانون اخیرالذکر سازمان های مناطق آزاد را از قوانین و مقررات حاکم بر شرکت های دولتی مستثنی دانسته است و چون قوانین حاکم بر شرکت های دولتی در قانون تجارت احصا شده است لذا نمی توان کلیه قوانین عام و خاص دیگر را مشمول این استثنا دانست زیرا با این تصور می بایست قانون اساسی را نیز در مناطق آزاد مستثنی از اجرا محسوب نمود.

بنابراین به نظر می رسد هدف از واگذاری تصویب آیین نامه مربوطه، بومی سازی قوانین در این محدوده ها باشد و نه تصویب مفادی مغایر قوانین آمره کشور. از سوی دیگر در قوانین کشور از جمله قانون کار مصوب 1369/08/29 با اصلاحات بعدی هیچ مفادی که دلالت بر مستثنی شدن این مناطق باشد، تصریح نشده است، بنابراین حکم موضوعی اصل 138 در رسیدگی به مغایرت های تصویب نامه های هییت وزیران من جمله آیین نامه مقررات اشتغال نیروی انسانی، بیمه و تامین اجتماعی مناطق آزاد تجاری ـ صنعتی مصوب 1373/02/19 برقرار است و این مقررات در صورت مغایرت با شرع یا قوانین قابل ابطال در دیوان عدالت اداری خواهند بود. فلذا تعیین محدوده منطقه آزاد در این پهنه ها و اعمال تصویب نامه مقررات اشتغال در مناطق آزاد، حقوق کارگران اجبارا متاثر از خود خواهد نمود بدون این که امکان اعتراضی را برای این دسته از کارگران بتوان متصور شد و از سوی دیگر تبعیض و عدم مساوات و عدالت ناشی از اجرای این مقررات در تقابل با قانون کار وجود داشته که عملا یا کارگران می بایست به این وضعیت تن دهند و یا از کار خود استعفا داده و در خارج از محدوده منطقه آزاد به کار مشغول گردند که این خود از اسباب عسر و حرج خواهد بود.

التفات به نظریه شماره 92/30/52647 مورخ 1392/10/01 فقهای معظم شورای نگهبان در خصوص مکاتبه شماره 9000/210/87830/200 مورخ 1392/07/22 دیوان عدالت اداری با موضوع مغایرت شرعی ماده 34 مقررات اشتغال نیروی انسانی، بیمه تامین اجتماعی در مناطق آزاد تجاری ـ صنعتی که عنوان کرده است:

«اطلاق ماده 34 مصوبه مورد شکایت نسبت به مواردی که شخص شرعا اجیر بوده و مستحق اجرت مدت اجاره نیز می باشد و توان ادامه کار مورد اجاره را دارد خلاف موازین شرع است، مگر در مواردی که قانون کار مفاد این مصوبه را تجویز نموده باشد.»

نشان می دهد که ارجاع انطباق صحت مقررات یادشده به تجویز  قانون کار مصرح در فراز پایانی این نظریه، ملاک در انطباق شرعی مفاد آیین نامه موضوع شکایت است. بنابراین این نظریه می تواند بیانگر آن باشد که در صورت عدم انطباق مفاد این تصویب نامه با قانون کار، قانون کار ملاک خواهد بود و این موضوع اطلاق عام داشته و تنها به موارد مسکوت و یا اجمال اکتفا نمی نماید. اما با این حال آرا شماره 278 مورخ 1390/07/11 و 9710090905800366 مورخ 1397/03/08 هییت عمومی دیوان عدالت اداری تصریحا این مناطق را مستثنی از شمول قانون کار دانسته و تنها در زمان سکوت مقررات منطقه ای (تصویب نامه هییت وزیران) قانون کار را حاکم می داند در حالی که اگر چنین اطلاقی صحیح باشد قانون کار در کل پهنه جغرافیایی جمهوری اسلامی ایران حاکم نخواهد بود و به این سبب ناقض قاعده عدالت و مساوات و برابری و موجب اضرار کارگران این مناطق خواهد شد. از این رو با توجه به رویه گفته شده دیوان عدالت اداری در مستثنی دانستن مناطق آزاد از احکام قانون کار، صدور تصویب نامه موضوع شکایت اولا ناقض قاعده شرعی مساوات و عدالت و ثانیا ناقض قاعده شرعی لاضرر و لاضرار فی الاسلام برای کارگران این مناطق خواهد بود و النهایه منجر به تبعیض و نابرابری و تضییع حقوق این کارگران در مقایسه با کارگران سایر مناطق کشور خواهد شد. از این رو تقاضای ابطال شرعی کل این آیین نامه را داریم."

در پی اخطار رفع نقصی که از طرف دفتر هییت عمومی دیوان عدالت اداری برای احدی از شاکیان (آقای امین مویدی) ارسال شد، وی به موجب لوایحی که به شماره 98ـ 3863ـ2 الی 4 مورخ 1398/11/29 در دفتر اداره کل امور هییت عمومی و هییت های تخصصی ثبت شده به طور خلاصه اعلام کرده است که: 

"درخصوص بند اول رفع نقص مبنی بر اعلام تقاضای ابطال کل آیین نامه یا بخشی از آیین نامه، به استحضار می رساند صرف نظر از اینکه مفاد آیین نامه مورد بحث مزایایی کمتر از قانون کار را برای کارگران شاغل در مناطق جمهوری اسلامی ایران منظور نموده است نه تنها مرجع صالحی برای دادخواهی نسبت به تظلمات احتمالی در آن پیش بینی نگردیده و عملا هییت 3 نفره رسیدگی آن متشکل از یک نفر نماینده و کارمند سازمان منطقه و دو نفر خود طرفین اختلاف بوده که نماینده سازمان خود بر تمام دادخواست های کارگران شرکت های ثبت در خود منطقه تابعه سازمان های مناطق از جمله شرکت های تعاونی کارکنان سازمان های مناطق، دادرسی و صدور رای قطعی می نماید که عملا در هییت مذکور سازمان خود خوانده و کارفرما و دادرس آن نیز کارمند کارفرما با نسبت دو بر یک به دادخواهی کارگر رسیدگی و اعلام نظر قطعی و غیر قابل اعتراض می نمایند. همچنین نظر به اینکه شورای متشکل از چند معاون رییس جمهور و وزیر در قانون پیش بینی نگردیده و عدم پیش بینی دال بر عدم اختیار بوده و برخلاف نص صریح اصل 138 قانون اساسی می باشد، لذا نهاد مصوب کننده نیز فاقد اختیار و وجاهت قانونی لازم جهت تصویب این آیین نامه بوده است، لذا برابر با مراتب فوق و در ادامه لایحه پیوست دادخواست ابطال کل آیین نامه مذکور مورد تقاضا و استدعا می باشد. مصوبه مذکور جدای از ایرادات قانونی متعدد با آیات و روایات و متون فقهی متعددی نیز از جمله آیه 115 سوره هود، آیه 58 سوره نسا و آیه 98 سوره انعام در تناقض و تضاد می باشد. همچنین روایاتی در خصوص این که مال مومن دارای احترام ذاتی و بالاصله است وجود دارد."

متن مقرره مورد شکایت به شرح زیر است:

"مقررات اشتغال نیروی انسانی، بیمه و تامین اجتماعی در مناطق آزاد تجاری ـ صنعتی جمهوری اسلامی ایران مصوب 1373/02/19 وزرای عضو شورای عالی مناطق آزاد تجاری ـ صنعتی با اصلاحات بعدی

(ابلاغی به موجب تصویب نامه شماره 33433/ت25ک مورخ 1373/03/16 هییت وزیران)

........

ماده 5 ـ وزارت کار و امور اجتماعی با هماهنگی سازمان هر منطقه، واحد کار و خدمات اشتغال را در هر یک از مناطق آزاد ایجاد خواهد کرد. این واحد نسبت به تنظیم امور بازارکار، نظارت بر مسایل حفاظت و بهداشت کار و سایر امور اقدام خواهد کرد.

تبصره 1ـ سرپرست واحد کار و خدمات اشتغال با پیشنهاد سازمان هر منطقه و حکم وزیر کار و امور اجتماعی منصوب می شود.

تبصره 2ـ سرپرست واحد کار و خدمات اشتغال موظف است هر سه ماه یک بار گزارش عملکرد این واحد را به وزارت کار و امور اجتماعی ارسال نماید.

........

ماده 7ـ قرارداد کار عبارت است از قرارداد کتبی که به موجب آن کارگر در قبال دریافت مزد معین، کاری را برای مدت معین یا نامعین برای کارفرما انجام می دهد.

تبصره 1ـ در صورت نامعین بودن مدت کار، با توجه به ماهیت و طبیعت کار، پایان و خاتمه طرح، پروژه یا فعالیت کارگاه، زمان خاتمه قرارداد تلقی می شود.

تبصره 2ـ در مواردی که کار ماهیتا دایمی است و در قرارداد نیز ذکر مدت نشده است قرارداد، دایمی تلقی می شود:

تبصره 3ـ در مورد قراردادهای با مدت موقت و یا کار معین، هیچ یک از طرفین مجاز نیست به طور یک جانبه مبادرت به فسخ قرارداد نماید. (مگر در موارد پیش بینی شده در قرارداد کار). در صورت فسخ یک جانبه قرارداد از سوی هر یک از طرفین، طرف دیگر می تواند از طریق مرجع حل اختلاف مطالبه خسارت نماید.

........

ماده 11ـ کارفرما می تواند مدتی را به نام دوره آزمایشی کار تعیین نماید، در خلال این دوره هریک از طرفین می تواند بدون اخطار قبلی و بی آن که الزام به پرداخت خسارت داشته باشد، رابطه کار را قطع نماید.

مدت دوره آزمایشی با توافق دو طرف تعیین و در قرارداد ذکر می شود ولی در مورد کارگران نیمه ماهر و ساده بیش از یک ماه و کارگران ماهر بیش از سه ماه نخواهد بود.

در هر صورت مزد و مزایای ضمن کار کارگری که کار وی حین دوره آزمایشی یا پایان آن خاتمه می یابد باید برای مدتی که به کار اشتغال داشته است پرداخت شود.

تبصره ـ انعقاد قرارداد آزمایشی بین یک کارگر و یک کارفرما برای یک شغل معین فقط برای یک بار صورت خواهد گرفت.

ماده 12ـ قرارداد کار به یکی از طرق زیر خاتمه می یابد:

......

زـ استعفای کارگر."

در پاسخ به شکایت مذکور، معاون امور حقوقی دولت (حوزه معاونت حقوقی رییس جمهور) به موجب لوایح شماره 137605ـ 40862 مورخ 1398/10/25، 9298/273231 مورخ 1398/11/20، 42547/70327 مورخ 1399/06/24، 46543/127211 مورخ 1400/10/18 و 49733/19258 مورخ 1402/02/10 توضیحاتی داده که خلاصه آن اجمالا به قرار زیر است:

"1ـ مطابق ماده 12 قانون چگونگی اداره مناطق آزاد تجاری ـ صنعتی مصوب 1372 مقرر شده است:

«ماده 12ـ مقررات مربوط به اشتغال نیروی انسانی، بیمه و تامین اجتماعی و صدور روادید برای اتباع خارجی به موجب آیین نامه هایی خواهد بود که به تصویب هییت وزیران خواهد رسید.»

بنابراین قانونگذار علی الاطلاق مقررات مربوط به اشتغال نیروی انسانی و بیمه و تامین اجتماعی را تابع آیین نامه ای نموده است که دولت تصویب می نماید و قید و شرطی در این خصوص مقرر ننموده است.

2ـ در آرا متعدد دیوان عدالت اداری، عدم شمول قانون کار به مناطق مزبور تاکید شده است که از جمله رای شماره 370 مورخ 1397/11/12 [370ـ 9709970906010369 مورخ 1397/11/13] هییت تخصصی کار، بیمه و تامین اجتماعی دیوان عدالت اداری و رای شماره 287 الی 290 مورخ 1390/07/11 هییت عمومی ناظر به برخی مواد آن است.

3ـ مساوات در قوانین که در دادخواست ذکر شده است موجب تسری تمام قوانین به همه آحاد کشور نمی شود. همانطور که قانون کار با توجه به ماده (188) آن ناظر به مقررات استخدامی کارکنان دولت، قضات، اعضای هییت های علمی، کارکنان حوزه کشوری و نیروهای مسلح نیست. ضمن اینکه قوانین براساس شرایط سنی و یا مناطق مختلف کشور متفاوت است و در این خصوص مناطق غیر برخوردار قوانین جداگانه دارند و به همین جهت در مناطق آزاد تجاری صنعتی نیز حکم برای تعیین مقررات اشتغال، بیمه و تامین اجتماعی وضع شده و در مناطق مزبور این مقررات ملاک عمل است."

مدیر امور حقوقی و تقنین شورای عالی مناطق آزاد تجاری ـ صنعتی و ویژه اقتصادی نیز در پاسخ به شکایت مذکور به موجب لایحه شماره 992/27/2752 مورخ 1399/06/15 توضیحاتی داده که خلاصه آن به قرار زیر است:

"قرارداد کار در مناطق آزاد بنابر مفاد مقررات اشتغال نیروی انسانی بیمه تامین اجتماعی عقدی جایز است و طرفین می توانند در شروط ضمن عقد خود برای هر یک فسخ پیش بینی نمایند. در همین راستا تبصره 3 ماده 7 مقررات مقرر داشته است: در مورد قراردادهای با مدت موقت و یا کار معین هیچ یک از طرفین مجاز نیست به طور یک جانبه مبادرت به فسخ نماید (مگر در موارد پیش بینی شده در قرارداد کار) در صورت فسخ یک جانبه قرارداد کار از سوی هر یک از طرفین طرف دیگر می تواند از طریق مرجع حل اختلاف مطالبه خسارت نماید. لذا آنچه از حکم مقرر در این تبصره بر می آید این است که اولا می توان در قرارداد کار شرط فسخ پیش بینی کرد (که در قانون کار چنین حقی برای طرفین پیش بینی نشده است) ثانیا حتی در صورت فسخ یک جانبه قرارداد کار از سوی هر یک از طرفین در شرایطی که حق فسخ در قرارداد پیش بینی نشده است تکلیف شخصی یا فرد فسخ کننده پرداخت خسارت است که ذیل ماده 34 مقررات دقیقا ناظر بر این تبصره بوده و میزان خسارت پرداختی را تعیین کرده است (به ازای هر سال 45 روز).

بنابر آنچه گفته شد هیچ گونه تناقض یا تضادی بین ماده 34 مقررات اشتغال نیروی انسانی بیمه و تامین اجتماعی با اصل 28 قانون اساسی به لحاظ حقوقی قابل استحصال نیست.

مقایسه و مطابقت قانون کار سرزمین اصلی با مقررات اشتغال نیروی انسانی بیمه و تامین اجتماعی فاقد محمل قانونی و وجاهت حقوقی است. چرا که پیش بینی مقررات خاص در مناطق آزاد (حتی در مورد قوانین دیگر از جمله مالیاتی و گمرکی) در جهت ایجاد مرز و تفاوت مابین سرزمین اصلی و مناطق آزاد بوده و اگر قرار باشد که ما تک تک مواد قانون کار را به هر واسطه ای در مناطق حاکم نماییم دیگر خاص بودن در جهت جذب و جلب سرمایه گذاری به منظور رونق اقتصادی و ایجاد اشتغال را غیرممکن نموده و از آن دور می گردد.

لذا با عنایت به مراتب فوق تقاضای رد دادخواست مطروحه را از محضر آن مرجع عالی دارد."

مدیر کل دفتر حقوقی وزارت امور اقتصادی و دارایی نیز در پاسخ به شکایت مذکور به موجب لایحه شماره 91/92560 مورخ 1399/06/25 توضیحاتی داده که خلاصه آن به قرار زیر است:

"تکلیف دولت در اصل 28 قانون اساسی، ایجاد شرایط و امکان مساوی برای همه افراد جامعه جهت اشتغال به کار می باشد به این معنا که دولت مکلف می باشد از جهت سیاست گذاری مناسب و تخصیص امکانات لازم زمینه اشتغال کلیه افراد جامعه را به دور از هرگونه تبعیض نژادی، قومی، گروهی، مذهبی و جنسیتی تامین نماید. بنابراین شرط مساوات مقرر در اصل فوق، به معنای برابری حق اشتغال به کار افراد در جامعه بوده و این برابری الزاما به معنای ایجاد شرایط یکسان و شبیه به هم برای همه افراد در همه نقاط کشور نخواهد بود؛ بلکه با رعایت اصل کلی حقوقی تناسب و توجه به تفاوت ها در موقعیت ها و شرایط مربوط می باشد. از این رو، با توجه به این که مناطق آزاد و ویژه اقتصادی به منظور تحقق اهداف ویژه ای ایجاد گردیده اند و ضوابط و مقررات حاکم بر آن ها با سرزمین اصلی متفاوت می باشد، نمی توان استدلال نمود که مفاد ماده 34 مقررات ... مناطق آزاد و ویژه اقتصادی مغایر با اصل برابری موضوع اصل 28 قانون اساسی می باشد.

به موجب ماده 1 قانون چگونگی اداره مناطق آزاد تجاری ـ صنعتی و ویژه اقتصادی مصوب سال 1372 ایجاد مناطق آزاد تجاری ـ صنعتی و ویژه اقتصادی به منظور نیل به اهداف خاصی چون تسریع در سرمایه گذاری و افزایش درآمد عمومی و حضور فعال کشور در بازارهای جهانی و منطقه ای و ... صورت گرفته است و بایسته است که قوانین و مقررات ویژه ای که متمایز از قوانین و مقررات حاکم بر سرزمین اصلی باشد نسبت به آن ها اعمال گردد و تسهیلات و امتیازات ویژه ای نسبت به آن ها مقرر نماید. قانونگذاردر ماده 5 قانون مذکور، این مناطق را از شمول قوانین و مقررات عمومی دولت مستثنی نموده و بنا به تجویز ماده 12 همان قانون، تصویب مقررات کار و تامین اجتماعی خاص مناطق آزاد تجاری ـ صنعتی، به صلاحیت اختیاری هییت وزیران، واگذار شده و متعاقب آن مقررات اشتغال نیروی انسانی بیمه و تامین اجتماعی مصوب 1373/02/19 به تصویب شورایعالی مناطق آزاد تجاری ـ صنعتی و ویژه اقتصادی رسیده و بر کلیه مناطق مزبور حاکم  می باشد.

از این رو، تفاوت مفاد ماده 34 مقررات اشتغال نیروی انسانی، بیمه و تامین اجتماعی در مناطق آزاد تجاری ـ صنعتی و ویژه اقتصادی با قانون کار نیز از جهت تفاوت نحوه ی اداره این مناطق با سرزمین اصلی از جمله عدم ضرورت اعمال محدودیت های سختگیرانه قانون کار نسبت به کارفرمایان که یکی از موانع جذب سرمایه های داخلی و خارجی در این مناطق به شمار می آید، بوده و این تفاوت در احکام قانون کار و مقررات مناطق آزاد که بر حسب ویژگی های خاص این مناطق وضع گردیده است، توجیه حقوقی مناسبی جهت ابطال ماده یاد شده، نخواهد بود.

در خصوص ادعای شاکیان مبنی بر مغایرت ماده 34 مقررات فوق الذکر با شریعت اسلام شورای نگهبان نامه شماره 1392/30/52647 مورخ 1392/10/01 را صادر نموده است. لیکن، هییت تخصصی بیمه و تامین اجتماعی دیوان عدالت اداری، به موجب دادنامه شماره 408 مورخ 1394/12/26 [1394/12/25] مغایرت ماده موصوف با قانون و شرع را احراز ننموده و رای به عدم ابطال ماده مزبور صادر نموده است.

بنا به مراتب یاد شده ماده 34 مقرره مورد شکایت در حیطه صلاحیت قانونی شورای عالی مناطق آزاد تجاری ـ صنعتی و ویژه اقتصادی و در چهارچوب ضوابط و مقررات قانونی مربوط وضع و برابر قانون توسط رییس جمهور وقت تایید گردیده و مغایرتی با قانون و شرع ندارد."

همچنین در پاسخ به شکایت مذکور، مدیر کل امور حقوقی و قوانین سازمان تامین اجتماعی به موجب لایحه شماره 7100/99/4420 مورخ 1399/06/31  توضیحاتی داده که خلاصه آن به قرار زیر است:

"1ـ در پاسخ به این ایراد خواهان مبنی بر اینکه ماده 34 با اصل 28 قانون اساسی مغایرت دارد باید اشاره نمود که اصل بیست و هشتم قانون اساسی به حق اشتغال اختصاص دارد و با شرایط کار کارکنانی که در مناطق آزاد فعالیت دارند بی ارتباط است. 

2 ـ مضاف بر آنکه مصوبه معترض عنه به موجب مجوز مذکور در ماده 12 قانون چگونگی اداره مناطق آزاد و با توجه به ویژگی مناطق آزاد به تصویب رسیده است که ایجاب می نماید صاحبان کار و اشتغال نسبت به سایر مناطق از آزادی عمل بیشتری برخوردار باشند. 

3 ـ ماده 10 قانون مدنی و اصل آزادی قراردادها ایجاب می نماید که اراده کارفرما بر موضوع حاکم بوده و اختیار داشته باشد هر زمان که خواست به قرارداد کار خاتمه دهد، لیکن با توجه به ضرورت حمایت از حقوق کارگر این اختیار محدود به مواردی شده که در قانون کار و مقررات اشتغال مناطق آزاد پیش بینی شده است.

4 ـ شورای نگهبان قرارداد کار را قراردادی خصوصی تلقی که اراده طرفین قرارداد، قاعدتا کارفرما باید بر آن حاکمیت داشته باشد با توجه به اینکه پیشنهاد و درخواست کار از سوی او ارایه می شود و بر همین مبنا نیز می تواند شرایط مورد نظر خود را تحمیل نماید. 

5ـ دادنامه شماره 366 [9710090905800366] ـ 1397/03/08 هییت عمومی دیوان عدالت اداری نیز موید اختیار هییت دولت در تصویب مقررات اشتغال نیروی انسانی مناطق آزاد و حاکمیت آن بر قراردادهای کار در این مناطق می باشد و در موارد سکوت قانون کار را حاکم دانسته است بنابراین از این حیث نیز ماده 34 مقررات یاد شده منطبق بر قانون شناخته می شود. 

با توجه به جمیع جهات معنونه و از آنجا که مقررات اشتغال نیروی انسانی ... مناطق آزاد به موجب مجوز قانون و در حدود اختیارات اعطایی به تصویب رسیده است، لذا صدور رای به رد دادخواست و شکایت مطروحه مورد استدعا است."

در خصوص خواسته شاکیان مبنی بر ابطال مقررات اشتغال نیروی انسانی، بیمه و تامین اجتماعی در مناطق آزاد تجاری ـ صنعتی جمهوری اسلامی ایران مصوب 1373/02/19 وزرای عضو شورای عالی مناطق آزاد تجاری ـ صنعتی (ابلاغی به موجب تصویب نامه شماره 33433/ت25ک مورخ 1373/03/16 هییت وزیران)، نظر به این که مواد 34 و 24 مصوبه مورد شکایت پیشتر در هییت عمومی دیوان عدالت اداری رسیدگی و به صدور دادنامه شماره 278 مورخ 1390/07/11 منتهی شده است و در سایر موارد مقرره مورد شکایت، هییت تخصصی بیمه، کار و تامین اجتماعی به موجب دادنامه شماره 9709970906010369 الی 9709970906010370 مورخ 1397/11/13 رای به رد شکایت صادر کرده است، لذا معاون قضایی دیوان عدالت اداری در اجرای ماده 85 قانون دیوان عدالت اداری به موجب دادنامه شماره 9909970905810654 مورخ 1399/05/27 قرار رد شکایت صادر کرد. لیکن از آنجا که شاکیان ابطال مقرره مورد شکایت را از بعد شرعی نیز خواستار شده بودند، در اجرای ماده 87 قانون دیوان عدالت اداری در خصوص جنبه شرعی مقرره مورد اعتراض از شورای نگهبان استعلام شد.

قایم مقام دبیر شورای نگهبان به موجب نامه شماره 102/47272 مورخ 1404/07/06 در خصوص جنبه شرعی مقرره مورد اعتراض، اعلام کرده است که:

"رییس محترم هییت عمومی دیوان عدالت اداری 

با سلام و تحیت 

عطف به نامه شماره های 9802819 مورخ 1398/09/17 و 982312  مورخ 1402/09/29؛

موضوع کل آیین نامه و مقررات اشتغال نیروی انسانی، بیمه و تامین اجتماعی مناطق آزاد تجاری مصوب 1373/02/19 وزرای عضو شورای مناطق آزاد تجاری ـ صنعتی، در جلسه فقهای معظم شورای نگهبان مورد بحث و بررسی قرار گرفت که به شرح ذیل اعلام نظر می گردد:

ـ در تبصره 1 ماده 7، اطلاق حکم به واحد بودن خاتمه قرارداد با خاتمه طرح یا پروژه یا فعالیت کارگاه، بدون نوعی دلالت، خلاف شرع است و فقط در صورتی که دلالتی وجود داشته باشد، مغایرت ندارد.

ـ در تبصره 2 ماده 7، اطلاق حکم به دایمی بودن قرارداد، به صرف دایمی بودن ماهیت کار، بدون وجود نوعی از دلالات، خلاف شرع شناخته شد.

در تبصره 3 ماده 7، اطلاق ممنوعیت فسخ قرارداد مگر به موجب حق مذکور در قرارداد، در مواردی که شرعا امکان فسخ، بدون تصریح در قرارداد مکتوب (با توجه به تعریف قرارداد در ماده 7) وجود دارد، خلاف شرع شناخته شد. همچنین عبارت «در صورت فسخ یک جانبه قرارداد از سوی هر یک از طرفین، طرف دیگر می تواند از طریق مراجع حل اختلاف، مطالبه خسارت نماید» ظهور در نافذ دانستن مطلق فسخ قرارداد دارد که اطلاق این امر در مواردی که شرعا امکان فسخ یک جانبه قرارداد وجود ندارد، خلاف شرع شناخته شد؛ کما این که در صورت نافذ بودن فسخ قرارداد، مطالبه خسارت وجهی ندارد، مگر اینکه منظور از فسخ یک جانبه، صرف ترک وظیفه در عمل از سوی کارگر یا نوعی ممانعت از انجام کار توسط کارفرما باشد.

در ماده 5 حکم این ماده در خصوص اطلاق صلاحیت «واحد کار و خدمات اشتغال» در خصوص «تنظیم امور بازار کار و سایر موارد» در مواردی که مشتمل بر تصویب ضوابط و یا اجرای امور به نحو غیرشرعی باشد، خلاف شرع شناخته شد.

در ماده 11، حکم تبصره در انحصار دوره آزمایشی به صرفا یک بار، با توجه به آثار دوره آزمایشی کار، نسبت به مواردی که مانع اعمال اراده طرفین قرارداد مبنی بر تکرار یا تمدید دوره آزمایشی می شود، خلاف شرع شناخته شد.

در بند (ز) ماده 12، استعفای کارگر به طور اطلاق و بدون اینکه خیار فسخ برای او در قرارداد منظور شده باشد، موجب پایان قرارداد نیست و با استعفای مستند به فسخ، بازگشت به کار نیاز به قرارداد جدید دارد."

هییت عمومی دیوان عدالت اداری در تاریخ 1404/08/20 با حضور رییس و معاونین دیوان عدالت اداری و روسا و مستشاران شعب دیوان تشکیل شد و پس از بحث و بررسی با اکثریت آرا به شرح زیر به صدور رای مبادرت کرده است.

رای هییت عمومی

قایم مقام دبیر شورای نگهبان به موجب نامه شماره 102/47272 مورخ 1404/07/06 در رابطه با جنبه شرعی مقررات مورد شکایت اعلام کرده است که: «در تبصره 1 ماده 7، اطلاق حکم به واحد بودن خاتمه قرارداد با خاتمه طرح یا پروژه یا فعالیت کارگاه، بدون نوعی دلالت باطل است و فقط در صورتی که دلالتی وجود داشته باشد، پذیرفتنی است. در تبصره 2 ماده 7، اطلاق حکم به دایمی بودن قرارداد، به صرف دایمی بودن ماهیت کار، بدون وجود نوعی از دلالات، خلاف شرع شناخته شد. در تبصره 3 ماده 7، اطلاق ممنوعیت فسخ قرارداد مگر به موجب حق مذکور در قرارداد، در مواردی که شرعا امکان فسخ، بدون تصریح در قرارداد مکتوب (با توجه به تعریف قرارداد در ماده 7) وجود دارد، خلاف شرع شناخته شد. همچنین عبارت «در صورت فسخ یک جانبه قرارداد از سوی هر یک از طرفین،  طرف دیگر می تواند از طریق مراجع حل اختلاف، مطالبه خسارت نماید» ظهور در نافذ دانستن مطلق فسخ قرارداد دارد که اطلاق این امر در مواردی که شرعا امکان فسخ یک جانبه قرارداد وجود ندارد، خلاف شرع شناخته شد؛ کما این که در صورت نافذ بودن فسخ قرارداد، مطالبه خسارت وجهی ندارد، مگر این که منظور از فسخ یک جانبه، صرف ترک وظیفه در عمل از سوی کارگر یا نوعی ممانعت از انجام کار توسط کارفرما باشد. در ماده 5 حکم این ماده درخصوص اطلاق صلاحیت «واحد کار و خدمات اشتغال» درخصوص «تنظیم امور بازار کار و سایر موارد» در مواردی که مشتمل بر تصویب ضوابط و یا اجرای امور به نحو غیرشرعی باشد، خلاف شرع شناخته شد. در ماده 11، حکم تبصره در انحصار دوره آزمایشی به صرفا یک بار، با توجه به آثار دوره آزمایشی کار، نسبت به مواردی که مانع اعمال اراده طرفین قرارداد مبنی بر تکرار یا تمدید دوره آزمایشی می شود، خلاف شرع شناخته شد. در بند (ز) ماده 12، استعفای کارگر به طور اطلاق و بدون این که خیار فسخ برای او در قرارداد منظور شده باشد، موجب پایان قرارداد نیست و با استعفای مستند به فسخ، بازگشت به کار نیاز به قرارداد جدید دارد.» بنابراین در اجرای حکم مقرر در ماده 87 قانون دیوان عدالت اداری مصوب سال 1392 مبنی بر لزوم تبعیت هییت عمومی دیوان عدالت اداری از نظر فقهای شورای نگهبان درخصوص جنبه شرعی مقررات اجرایی، اطلاق تبصره های 1، 2 و 3 ماده 7، اطلاق عبارت «در صورت فسخ یک جانبه قرارداد از سوی هر یک از طرفین طرف دیگر می تواند از طریق مراجع حل اختلاف، مطالبه خسارت نماید» در تبصره 3 ماده 7، حکم ماده 5 درخصوص اطلاق صلاحیت «واحد کار و خدمات اشتغال» درخصوص «تنظیم امور بازار کار و سایر موارد» در مواردی که مشتمل بر تصویب ضوابط و یا اجرای امور به نحو غیرشرعی باشد، حکم تبصره ماده 11 در انحصار دوره آزمایشی به صرفا یک بار با توجه به آثار دوره آزمایشی کار نسبت به مواردی که مانع اعمال اراده طرفین قرارداد مبنی بر تکرار یا تمدید دوره آزمایشی می شود و اطلاق بند (ز) ماده 12 همه از آیین نامه و مقررات اشتغال نیروی انسانی، بیمه و تامین اجتماعی مناطق آزاد تجاری ـ صنعتی مصوب 1373/02/19 وزرای عضو شورای عالی مناطق آزاد تجاری ـ صنعتی در حد مقرر در نظریه فقهای شورای نگهبان خلاف شرع است و مستند به بند 1 ماده 12 و مواد 13 و 88 قانون دیوان عدالت اداری مصوب سال 1392 بطلان آن از تاریخ تصویب اعلام می شود. این رای براساس ماده 93 قانون دیوان عدالت اداری (اصلاحی مصوب 1402/02/10) در رسیدگی و تصمیم گیری مراجع قضایی و اداری معتبر و ملاک عمل است.

رییس هییت عمومی دیوان عدالت اداری ـ احمدرضا عابدی