تاریخ دادنامه: 1405/02/22 شماره دادنامه: 140531390000387239
شماره پرونده: 0400979
مرجع رسیدگی: هیات عمومی دیوان عدالت اداری
موضوع: اعلام تعارض در آرای شعب دیوان عدالت اداری
اعلام کننده تعارض: شهرداری تبریز
گردش کار: در رابطه با «صلاحیت یا عدم صلاحیت کمیسیون موضوع ماده 77 قانون شهرداری در رسیدگی به اختلافات مربوط به قیمت روز قدرالسهم ناشی از تفکیک زمین مورد مطالبه شهرداری، موضوع تبصره 3 ذیل ماده 101 قانون مذکور اصلاحی 1390 و این که آیا قدرالسهم شهرداری ناشی از تفکیک متفاوت از عوارض تفکیک می باشد یا خیر؟»، شعب دیوان عدالت اداری آرای متعارض صادر کرده اند. بدین نحو که یکی از شعب دیوان عدالت اداری در خصوص مطالبات شهرداری در اجرای ماده 101 قانون شهرداری، با تلقی این حقوق به عنوان عوارض تفکیکT رسیدگی به اختلاف بین مالک و شهرداری را در صلاحیت کمیسیون ماده 77 شهرداری دانسته و صدور رای صادره از کمیسیون ماده 77 قانون شهرداری را منطبق با قانون تشخیص داده و اعلام کرده دلیلی مبنی بر نقض قوانین و مقررات و تخلف از آنها که موجب مخدوش بودن فرآیند رسیدگی باشد، اقامه نگردیده است. ولی شعبه دیگر آن را قدرالسهم شهرداری قلمداد و رسیدگی کمیسیون مذکور را در صورت اختلاف طرفین برخلاف قانون و خارج از صلاحیت کمیسیون دانسته است و اعلام کرده موجبی جهت ورود کمیسیون ماده 77 قانون شهرداری به اختلاف مربوط به قدرالسهم تفکیک وجود نداشته است و حکم به نقض بلاارجاع رای کمیسیون ماده 77 قانون شهرداری صادر و اعلام می دارد.
مفاد آرای موضوع تعارض به قرار زیر است:
الف: شعبه 10 تجدیدنظر دیوان عدالت اداری در رسیدگی به دادخواست آقایان ایرج و جلیل حیدرپورقدس به خواسته اعتراض به رای شماره 115/49 مورخ 1403/10/15 کمیسیون ماده 77 به موجب دادنامه شماره 140431390000413317 مورخ 1404/02/21 به شرح زیر به صدور رای مبادرت کرده است:
"موضوع حکم ماده 101 اصلاحی قانون شهرداری همان گونه که کمیسیون هم بدان تصریح نموده است قدرالسهم شهرداری از زمینی است که تفکیک می شود و قدرالسهم از نظر واژه شناسی و مفهومی، متفاوت از عوارض است. زیرا اولا قدرالسهم از زمین اخذ می شود و چنانچه طرفین توافق نمودند به جای زمین براساس قیمت روز وجه رایج کشور دریافت می گردد. به عبارتی قدرالسهم درصدی از زمین است. در حالی که به تصریح بند (الف) ماده 2 قانون درآمد پایدار و هزینه شهردای ها و دهیاری ها عوارض وجوهی است که پرداخت می شود. ثانیا قدرالسهم در زمانی که با توافق به وجه رایج تبدیل می شود، متاثر از قیمت و بهای زمین است و حتی در طول سال هم متاثر از نرخ تورم، ممکن است تغییر کند. درحالی که عوارض تعرفه ای است که در سال قبل برای سال جاری تصویب می شود و در طول سال ثابت است. ثالثا چون قدرالسهم متاثر از قیمت زمین است، توافق بر سر آن مستلزم اخذ نظر کارشناسی در خصوص بهای زمین است. در حالی که میزان عوارض را با اخذ نظر کارشناسی تعیین نمی نمایند. بر این مبادی و با توجه به این که حسب تبصره (1) ماده 10 قانون درآمد پایدار و هزینه شهرداری ها و دهیاری ها، صلاحیت کمیسیون ماده 77 منحصر در رسیدگی به اختلافات ناشی از عوارض است؛ موجبی جهت ورود آن کمیسیون به اختلافات مربوط به قدرالسهم تفکیک وجود نداشته شکایت شکات را وارد و ثابت تشخیص و مستندا به بند 2 ماده 63 قانون دیوان عدالت اداری حکم به ورود شکایت و نقض بلاارجاع رای کمیسیون ماده 77 صادر و اعلام می دارد. این رای قطعی است."
ب: از طرفی شعبه 36 تجدیدنظر دیوان عدالت اداری در رسیدگی به دادخواست آقای ابراهیم دیرینه سقین سرا به خواسته اعتراض به رای کمیسیون ماده 77 قانون شهرداری به موجب دادنامه شماره 140331390002724177 مورخ 1403/11/14
به شرح زیر به صدور رای مبادرت کرده است:
"با لحاظ این که اقدامات انجام شده توسط طرف شکایت (شهرداری تبریز) در مراحل رسیدگی اداری و رعایت امور شکلی و فرآیند دادرسی و نیز توجه به موارد ادعایی و صدور رای مورد شکایت به شماره 358/49 مورخ 1403/06/05 صادره از کمیسیون ماده 77 منطبق با مفاد قانون بوده و در خصوص موضوع، علاوه بر موارد ذکر شده اقداماتی از قبیل توجه به مفاد قانون و مصوبات مربوط به مطالبه عوارض و این که عوارض اخذ شده به موجب رای معترض عنه راجع به عوارض تفکیک جدید در سهم شاکی بوده و عوارض سابق اخذ شده مربوط به تفکیک قبل از تعیین سهم شاکی بوده است و عوارض مضاعف در این مصداق ندارد، در جهت نیل به عدالت و واقعیت صورت پذیرفته است و در راستای اجرای مفاد تبصره های 2 و 3 ماده 3 و ماده 63 قانون دیوان عدالت اداری مصوب 1402، دلیلی مبنی بر نقض قوانین و مقررات و تخلف از آنها که موجب مخدوش بودن فرآیند رسیدگی و رای موضوع شکایت باشد، اقامه نگردید، فلذا به استناد مواد مرقوم الذکر با تایید رای صادره از مرجع اداری به شرح فوق الاشاره، حکم به رد شکایت صادر می نماید. رای صادره قطعی است."
با احراز تعارض آرا توسط رییس دیوان عدالت اداری، پرونده در دستورکار جلسه هیات عمومی قرار گرفت.
هیات عمومی دیوان عدالت اداری در تاریخ 1405/02/22 با حضور رییس و معاونین دیوان عدالت اداری و روسا و مستشاران شعب دیوان تشکیل شد و پس از بحث و بررسی با اکثریت آرا به شرح زیر به صدور رای مبادرت کرده است.
رای هیات عمومی
الف. تعارض بین رای شماره 140331390002724177 مورخ 1403/11/14 صادره از شعبه سی و ششم تجدیدنظر دیوان عدالت اداری و رای شماره 140431390000413317 مورخ 1404/02/21 اصداری از شعبه دهم تجدیدنظر دیوان عدالت اداری از حیث صلاحیت یا عدم صلاحیت کمیسیون موضوع ماده 77 قانون شهرداری در رسیدگی به اختلافات مربوط به قیمت روز قدرالسهم ناشی از تفکیک زمین (موضوع تبصره 3 ماده 101 قانون شهرداری اصلاحی 1390/01/28) محرز است.
ب. اولا مطابق فراز نخست بند (الف) ذیل تبصره 1 از ماده 2 قانون درآمد پایدار و هزینه شهرداری ها و دهیاری ها مصوب سال 1401، عوارض «وجوهی است که برای تامین بخشی از هزینه های شهر و روستا بر مواردی اعم از اراضی، مستحدثات، تاسیسات، تبلیغات معابر و فضاهای درون شهری و روستایی و ارزش افزوده ناشی از اجرای طرح های توسعه شهری و روستایی و دارایی های غیرمنقول مطابق قوانین و مقررات تعیین می گردد»، حال آنکه قدرالسهم، بالذات درصدی از مساحت زمین است. ثانیا مبنای محاسبه عوارض به موجب جز 7 ذیل بند (الف) تبصره 1 ماده صدرالذکر، «قیمت های معاملاتی موضوع ماده 64 قانون مالیات های مستقیم مصوب 1366/12/03 با اصلاحات و الحاقات بعدی و تبصره های آن» است، اما قدرالسهم و سرانه براساس قیمت روز عرصه و برمبنای نظر کارشناس تعیین می شود. ثالثا بر پایه تبصره 2 ماده 2 قانون مذکور، عوارض باید پس از طی مراحل قانونی، حداکثر تا پایان بهمن ماه برای اجرا در سال بعد به اطلاع عموم برسد. بنابراین عوارض در طول سال بعد به صورت مبلغی ثابت از مودیان اخذ می شود، لیکن قدرالسهم متاثر از بهای زمین است و ممکن است در طول سال، چندین مرتبه دستخوش تغییر شود. رابعا ضمانت اجرای تاخیر در پرداخت عوارض مستند به ماده 10 قانون درآمد پایدار و هزینه شهرداری ها و دهیاری ها، تعیین جریمه حداکثر تا میزان 24 درصد خواهد بود، در حالی که در مورد قدرالسهم بدین شکل نیست و کارشناس میزان آن را به قیمت روز محاسبه می کند. همچنین ضمانت اجرای عدم پرداخت عوارض، برابر تبصره های 2 و 3 ماده اخیرالذکر، در مواردی که مستند به اسناد قطعی بوده و یا به دلیل صدور رای از کمیسیون ماده 77 قانون شهرداری باشد، در حکم مطالبات مستند به اسناد لازم الاجرا بوده و طبق مقررات مربوط به اجرای مفاد اسناد رسمی عمل می شود و به وسیله اداره ثبت اسناد قابل وصول است. اما عدم پرداخت قدرالسهم، اصولا به مخالفت شهرداری با عمل تفکیک منجر می شود. ضمنا قدرالسهم ناشی از تفکیک عرصه، بهای خدمات نیز محسوب نمی شود. زیرا وفق بند (ب) تبصره 1 ذیل ماده 2 قانون فوق الذکر، بهای خدمات «کارمزدی است که شهرداری، سازمان ها، موسسات و شرکت های وابسته به شهرداری ها و یا دهیاری ها در چهارچوب قوانین و مقررات در ازای ارایه خدمات مستقیم، وصول می کنند» و این در حالی است که شهرداری در قدرالسهم و سرانه، خدمتی که عوض آن دریافت قدرالسهم باشد ارایه نمی دهد تا استحقاق دریافت ما به ازای آن را داشته باشد. از طرفی آرا ابطالی هیات عمومی دیوان عدالت اداری به شماره دادنامه های 140331390001755282 مورخ 1403/07/24 و 140431390001470805 مورخ 1404/06/18 که مقرر می دارد: «تسری شمول عنوان قدرالسهم ناشی از تفکیک به عنوان عوارض فاقد هرگونه مستند و مجوز قانونی است»، موید استدلال های پیش گفته است. خامسا لفظ «اختصاصی» در عنوان «مراجع اختصاصی اداری» بدین معناست که این مراجع برای رسیدگی به یک موضوع خاص ایجاد شده اند و از این رو صلاحیت آنها در برابر دادگاه های دادگستری و شعب دیوان عدالت اداری، صلاحیتی استثنایی است و از آنجا که استثنا را باید به قدر متیقن آن حمل نمود لذا در مقام تردید، صلاحیت این مراجع (از جمله کمیسیون ماده 77 قانون شهرداری) را باید به صورت مضیق تفسیر کرد. بنا به مراتب فوق، رای شماره 140431390000413317 مورخ 1404/02/21 صادره از شعبه دهم تجدیدنظر دیوان عدالت اداری، صحیح و منطبق با موازین قانونی است. این رای براساس ماده 89 قانون دیوان عدالت اداری اصلاحی مصوب 1402/02/10 برای شعب دیوان و مراجع اداری و همچنین برای هیات های تخصصی و هیات عمومی در مورد رسیدگی به ابطال مصوبات موضوع بند 1 ماده 12 این قانون در ارتباط با آن موضوع لازم الاتباع است.