شماره پرونده: 0105066
مرجع رسیدگی: هیات عمومی دیوان عدالت اداری
شاکی: آقای سید محمدصادق سید حسینی
طرف شکایت: 1- وزارت صنعت، معدن و تجارت 2- هیات وزیران
موضوع شکایت و خواسته: ابطال ماده 118 آئیننامه اجرایی قانون معادن وزارت صنعت، معدن و تجارت موضوع تصویبنامه شماره 85744/ت/49089 ک مورخ 1392/04/11 وزیران عضو کارگروه توسعه بخش معدن و تبصره الحاقی به آن موضوع تصویبنامه شماره 39819/ت 53768 هـ مورخ 1396/04/10 معاون اول رئیسجمهور
گردشکار:
شاکی به موجب دادخواستی ابطال ماده 118 آئیننامه اجرایی قانون معادن وزارت صنعت، معدن و تجارت موضوع تصویبنامه شماره 85744/ت 49089 ک مورخ 1392/04/11 وزیران عضو کارگروه توسعه بخش معدن و تبصره الحاقی به آن موضوع تصویبنامه شماره 39819/ت 53768 هـ مورخ 1396/04/10 معاون اول رئیسجمهور را خواستار شده و در جهت تبیین خواسته به طور خلاصه اعلام کرده است که:
در ماده 30 قانون معادن اصلاحی 1390 که مطالبات وزارت صنعت، معدن و تجارت را در حکم مطالبات مستند به اسناد لازمالاجرا و تابع ماده 48 قانون محاسبات عمومی کشور مصوب 1366 دانسته و نحوه وصول را بر اساس اصلاحیه آئیننامه اجرایی موضوع ماده 218 قانون مالیاتهای مستقیم مصوب 1366 تعیین کرده، در مورد خسارت تأخیر تأدیه و میزان آن هیچگونه تعیین تکلیفی نشده است؛ ولی در ماده 118 آئیننامه اجرایی قانون معادن ضرر و زیان ناشی از دیرکرد پرداخت مطالبات قطعی حقوق دولت به ازا هر ماه تأخیر معادل یک درصد اصل مطالبات تعیین شده است. در مورد دیون قطعی اعم از این که محکوم به دولت و مؤسسات دولتی باشد یا اشخاص خصوصی و با لحاظ قانون نحوه پرداخت محکوم به دولت و عدم تأمین و توقیف اموال دولتی مصوب 1365/08/15، ملاک برای محاسبه خسارت تأخیر تأدیه ماده 522 قانون تشکیل دادگاههای عمومی و انقلاب در امور مدنی مصوب 1379 میباشد و در آن ماده قانونی بعد از ذکر شرایط تعلق خسارت تأخیر تأدیه، در صورت تغییر فاحش شاخص قیمت سالانه از زمان سررسید تا هنگام پرداخت و پس از مطالبه طلبکار، ملاک محاسبه را رعایت تناسب تغییر شاخص سالانه که توسط بانک مرکزی جمهوری اسلامی ایران تعیین میگردد قرار داده است نه یک درصد. هم چنین با توجه به نظریات متعدد شورای نگهبان در مورد نامشروع بودن اخذ این خسارت (نظریههای شماره 9499 مورخ 1362/08/25 و 3845 مورخ 1364/04/12 و 3378 مورخ 1367/10/14 فقهای شورای نگهبان) تنها وجه مشروع و قانونی بودن تعیین این خسارت بر مبنای ماده 522 قانون آئین دادرسی مدنی مصوب 1379 است؛ بنابراین تعیین خسارت تأخیر تأدیه در زمانی که قانون چنین پیشبینی نکرده است و هم چنین تعیین یک عدد ثابت برای خسارت تأخیر تأدیه توسط هیات وزیران علاوه بر این که مغایرت با قانون پیش گفته دارد، از حدود اختیارات مقام تصویبکننده نیز خارج است. با عنایت به این که ملاک تعیین شده برای واحدهای تولیدی معدنی، از حیث رکود بازار و اخیراً شیوع ویروس کرونا که میتواند از مصادیق قوه قاهره به حساب آید و موجب عدم تمکن تولیدکننده در تأدیه بدهی قانونی وی شود. مقید نمودن موضوع به (تا پایان سال 1395 و تسویه بدهی گذشته) فاقد وجاهت قانونی است و با عمومات قوانین در بحث ایفا تعهد به خصوص ماده 227 قانون مدنی و ماده 229 قانون مدنی، در زمانی که شرایط مندرج در تبصره ماده 118 برای بعد از سال 1395 محقق میشود، مغایرت داشته و سبب تعسر و مشقت تولیدکننده و مغایر با قاعده لاحرج است؛ فلذا تقاضای ابطال موارد ذکر شده را از تاریخ تصویب دارم.
متن مقرره مورد شکایت به شرح زیر است:
مصوبه شماره 85744/ت/49089 ک مورخ 1392/04/11 معاون اول رئیسجمهور
وزارت صنعت، معدن و تجارت
وزیران عضو کارگروه توسعه بخش معدن بنا به پیشنهاد وزارت صنعت، معدن و تجارت و به استناد ماده (25) اصلاحی قانون معادن - مصوب 1390- و با رعایت تصویبنامه شماره 261248/ت 43505 هـ مورخ 1391/12/27، آئیننامه اجرایی قانون یاد شده را به شرح زیر تصویب نمودند:
آئیننامه اجرایی قانون معادن
…
ماده 118- ضرر و زیان ناشی از دیرکرد پرداخت مطالبات قطعی حقوق دولت در این آئیننامه به ازای هر ماه تأخیر، معادل یک درصد اصل مطالبات تعیین میشود.
…
این تصویبنامه در تاریخ 1392/04/08 به تأیید مقام ریاستجمهوری رسیده است.
معاون اول رئیسجمهور
مصوبه شماره 39819/ت/53768 هـ مورخ 1396/04/10 معاون اول رئیسجمهور
الحاق یک تبصره به ماده (118) آئیننامه اجرایی قانون معادن
وزارت صنعت، معدن و تجارتهیات وزیران در جلسه 1396/04/04 به پیشنهاد شماره 60/189631 مورخ 1395/08/29 وزارت صنعت، معدن و تجارت و به استناد ماده (35) قانون اصلاح قانون معادن - مصوب 1390- تصویب کرد:
متن زیر به عنوان تبصره به ماده (118) آئیننامه اجرایی قانون معادن موضوع تصویبنامه شماره 85744/ت 49089 ک مورخ 1392/04/11 الحاق میگردد:
تبصره - خسارت و ضرر و زیان ناشی از تأخیر در پرداخت حقوق دولتی در مهلت مقرر، موضوع این ماده و بند (5) ماده (55) این آئیننامه در مواردی که به تشخیص کارگروهی متشکل از نمایندگان وزارت صنعت، معدن و تجارت، وزارت امور اقتصادی و دارایی و سازمان برنامه و بودجه کشور شرایط رکود بر بنگاه مربوط حاکم باشد یا بنگاه با افت قابل توجه میزان تولید و کاهش میزان فروش به دلیل وضعیت حاکم بر بازار مواجه شده باشد، تا پایان سال 1395 محاسبه و مطالبه نمیگردد مشروط بر این که بدهی گذشته در مورد اصل حقوق دولتی در ظرف شش ماه تسویه گردد.
معاون اول رئیسجمهور
در پاسخ به شکایت مذکور، معاون امور حقوقی دولت (حوزه معاونت حقوقی رئیسجمهور) به موجب لایحه شماره 230187 مورخ 1401/12/13 نامههای شماره 381212 مورخ 1401/07/25 رئیس امور حقوقی، قوانین و مقررات سازمان برنامه و بودجه کشور، 60/179345 مورخ 1401/07/24 و 91/129114 مورخ 1401/06/29 معاون امور حقوقی و مجلس وزارت صنعت، معدن و تجارت را ارسال نموده که متن آنها به قرار زیر است:
الف: نامه شماره 381212 مورخ 1401/07/25 رئیس امور حقوقی، قوانین و مقررات سازمان برنامه و بودجه کشور
با توجه به مفاد ذیل ماده 522 قانون آئین دادرسی مدنی، محاسبه خسارت تأخیر تأدیه، بر مبنای شاخص سالانه اعلامی توسط بانک مرکزی جمهوری اسلامی ایران منوط به عدم توافق طرفین به نحو دیگری است. معالوصف با توجه به این که تعیین ضرر و زیان ناشی از دیرکرد پرداخت مطالبات قطعی حقوق دولت به میزان مندرج در ماده 118 آئیننامه مرقوم و پذیرش شرایط و ضوابط مندرج در آئیننامه، توسط طرف قرارداد و متعاقباً انعقاد قرارداد بر مبنای شرایط مذکور به منزله مصالحه دو طرف در خصوص میزان خسارت تأخیر تأدیه موضوع ماده یاد شده میباشد لذا مغایرتی بین مفاد ماده 118 آئیننامه مطروحه و ماده 522 قانون آئین دادرسی مدنی احراز نمیگردد. همچنین مفاد تبصره ماده موصوف (الحاقی مصوب 1396/04/04) که ناظر بر عدم محاسبه و مطالبه خسارت تأخیر موضوع این تبصره در شرایط مقرر در متن تبصره مشروط به پرداخت بدهی گذشته در مورد اصل حقوق دولتی ظرف شش ماه میباشد نیز با توجه به استدلال فوقالذکر و با عنایت به این که انعقاد قرارداد بین دو طرف بر اساس شرایط مندرج در آئیننامه به مفهوم پذیرش مفاد آئیننامه توسط طرفین قرارداد و مصالحه در خصوص ضوابط مقرر در آن منجمله نحوه محاسبه و پرداخت خسارت تأخیر تأدیه مورد بحث میباشد لذا مفاد تبصره مورد اشاره نیز مغایرتی با حکم مصرح در ماده 522 قانون آئین دادرسی مدنی نداشته و در انطباق با صلاحیت قانونی مرجع وضع آن میباشد.
ب: خلاصه متن نامههای شماره 60/179345 مورخ 1401/07/24 و 91/129114 مورخ 1401/06/29 معاون امور حقوقی و مجلس وزارت صنعت، معدن و تجارت برابر ماده (30) قانون معادن ایران مصوب 1377/02/27 با اصلاحات و الحاقات بعدی «مطالبات وزارت صنعت، معدن و تجارت از اشخاص، اعم از حقیقی یا حقوقی ایرانی یا خارجی پس از قطعی شدن به ترتیب مندرج در تبصره (4) ماده (6) و ماده (14) و تبصرههای آن و مواد (20) و (25) این قانون در حکم مطالبات مستند به اسناد لازمالاجرا است و بر اساس ماده (48) قانون محاسبات عمومی کشور مصوب سال 1366 طبق مقررات اجرایی مالیاتهای مستقیم قابل وصول میباشد. نحوه اجرای این ماده در آئیننامه اجرایی مشخص میشود.» در ماده (36) همان قانون نیز تأکید شده است: «آئیننامههای اجرایی این قانون از جمله مواد (5)، (6)، (7)، (8)، (9)، (10)، (13)، (14)، (20)، (30) و (34) توسط وزارت صنعت، معدن و تجارت و با همکاری سایر دستگاههای اجرایی ذیربط ظرف سه ماه تهیه و به تصویب هیات وزیران میرسد.»
همان گونه که ملاحظه میفرمایید صلاحیت هیات وزیران برای تصویب آئیننامه مورد شکایت، در مواد (3) و (35) قانون معادن ایران، تصریح شده است و از حدود اختیارات مقام تصویبکننده خارج نمیباشد. مطابق با اصل 45 قانون اساسی، معادن از مصادیق انفال و مطابق با ماده 14 قانون معادن و اصلاحات آن از بهرهبرداران معادن حقوق دولتی (بند گ ماده 1 قانون معادن) اخذ میگردد لذا اهمیت موضوع از آن جهت میباشد که منافع اخذ خسارت تأخیر تأدیه (ماده 118 آئیننامه اجرایی قانون معادن) متوجه عموم جامعه گردیده، از همین روی تأمین منفعت عمومی نیز از دلایل وضع جریمه از سوی هیات وزیران میباشد. یکی از تکالیف بهرهبرداران پرداخت حقوق دولتی میباشد و از ضمانت اجراهای متناسب جهت وصول به هنگام حقوق دولت، پیشبینی جریمه و خسارت تأخیر تأدیه است. از این جهت نیز تصویب ماده 118 آئیننامه اجرایی قانون معادن (هر چند با لحاظ جریمه حداقلی یک درصدی) موجب تحقق درآمدهای حقوق دولتی (پیشبینی شده در قوانین بودجه سنواتی) خواهد بود. وجاهت اخذ خسارت تأخیر تأدیه در نظریه مورخه (1390/03/29) شورای نگهبان و مصوبه مجمع تشخیص مصلحت نظام (مورخ 1368/10/05) مورد تأیید قرار گرفته است. در قوانین موضوعه نیز از جمله ماده (12) قانون صدور چک، تبصره (6) ماده (17) قانون مالیات بر ارزش افزوده مصوب 1387/02/17 و ماده (8) قانون مالیات بر ارزش افزوده مصوب 1400/03/02، ماده 221 قانون مدنی و ماده 230 قانون مدنی، ماده (522) و تبصره (2) ماده (515) قانون آئین دادرسی دادگاههای عمومی و انقلاب در امور مدنی، ماده (18) قانون پولی و بانکی کشور نیز مورد تأیید قرار گرفته است. به طوری که در تبصره (2) ماده (515) قانون آئین دادرسی مدنی به صراحت خسارت تأخیر تأدیه را قابل مطالبه میداند. ضمن آن که اشخاص دارنده مجوز عملیات معدنی هم زمان با اخذ مجوز، تعهد به رعایت مقررات قانون معادن دارند که در همین ارتباط ماده 9 قانون معادن و اصلاحات آن بیان میدارد: «پروانه بهرهبرداری سندی رسمی و نیز دربردارنده تعهدات وی - دارنده پروانه - در اجرای مفاد آن میباشد.» فلذا پیشبینی خسارت تأخیر تأدیه به میزان مقرر به استناد قواعد و قوانین فوقالذکر از جمله ماده 14 قانون معادن از ملازمات توأم با اعمال حاکمیت نسبت به انفال (معادن) است.
علیرغم این که شاکی در بخش اول شکوائیه خود، درصد تعیین شده در ماده (118) آئیننامه اجرایی قانون معادن را نامشروع و خارج از حدود اختیار مقام تصویبکننده دانسته است، فقط در قسمتی که موضوع به پایان سال 1395 و تسویه بدهی گذشته مقید شده است را فاقد وجاهت قانونی دانسته که به نظر میرسد بخش اول و دوم شکایت دارای انسجام نبوده و متعارض یکدیگر میباشد، بدین صورت که نمیتوان ماده (118) آئیننامه را خلاف قانون دانست اما تبصره آن را که بر پایه ماده (118) و با فرض درستی و لازمالاجرا بودن آن پیشبینی شده است خلاف قانون تلقی نمود.
بنا به مراتب یاد شده و به دلیل عدم نقض قوانین و مقررات مربوط و تصویب ماده مورد شکایت آئیننامه و تبصره آن، در حدود صلاحیت اختیاری مرجع صادرکننده آن برابر مفهوم مخالف بند (1) ماده (12) قانون تشکیلات و آئین دادرسی دیوان عدالت اداری، شکایت شاکی در خور صدور قرار رد میباشد.
در اجرای ماده 84 قانون دیوان عدالت اداری پرونده به هیات تخصصی صنایع و بازرگانی دیوان عدالت اداری ارجاع و هیات مذکور پس از بررسی نتیجتاً به موجب دادنامه شماره 140331390002736507 مورخ 1403/11/15 مقرره مورد شکایت را قابل ابطال تشخیص نداد؛ لیکن از آنجا که شاکی ابطال مقرره مورد شکایت را از بعد شرعی نیز خواستار شده بود، در اجرای ماده 87 قانون دیوان عدالت اداری در خصوص جنبه شرعی مقرره مورد اعتراض از شورای نگهبان استعلام شد. قائممقام دبیر شورای نگهبان به موجب نامه شماره 102/46894 مورخ 1404/05/26 اعلام کرده است که:
رئیس هیات عمومی دیوان عدالت اداری
با سلام و تحیت
عطف به نامه شماره 0105066 مورخ 1404/02/13 موضوع ماده 118 آئیننامه قانون معادن موضوع مصوبه شماره 85744/ت/49089 ک مورخ 1392/04/11 وزیران عضو کارگروه توسعه بخش معدن و تبصره الحاقی به آن، در جلسه مورخ 1404/05/19 فقهای معظم شورای نگهبان مورد بحث و بررسی قرار گرفت که به شرح ذیل اعلام نظر میگردد:- در صورتی که مقصود آن باشد که در صورت تأخیر پرداخت حقوق دولت، بدهکار باید درصدی اضافه بپردازد، اطلاق ماده و تبصره مورد شکایت خلاف موازین شرع شناخته شد.
هیات عمومی دیوان عدالت اداری در تاریخ 1405/02/29 با حضور رئیس و معاونین دیوان عدالت اداری و رؤسا و مستشاران شعب دیوان تشکیل شد و پس از بحث و بررسی با اکثریت آرا به شرح زیر به صدور رأی مبادرت کرده است.
رأی هیات عمومی
قائممقام دبیر شورای نگهبان به موجب نامه شماره 102/46894 مورخ 1404/05/26 در رابطه با جنبه شرعی مقررات مورد شکایت اعلام کرده است که: «در صورتی که مقصود آن باشد که در صورت تأخیر پرداخت حقوق دولت، بدهکار باید درصدی اضافه بپردازد، اطلاق ماده و تبصره مورد شکایت خلاف موازین شرع شناخته شد.» بنابراین در اجرای حکم مقرر در ماده 87 قانون دیوان عدالت اداری مصوب سال 1392 مبنی بر لزوم تبعیت هیات عمومی دیوان عدالت اداری از نظر فقهای شورای نگهبان در خصوص جنبه شرعی مقررات اجرایی، اطلاق ماده 118 آئیننامه اجرایی قانون معادن و تبصره الحاقی به آن در حد مقرر در نظریه فقهای شورای نگهبان خلاف شرع است و مستند به بند یک ماده 12 قانون دیوان عدالت اداری و ماده 13 قانون دیوان عدالت اداری و ماده 88 قانون دیوان عدالت اداری بطلان آن از تاریخ تصویب اعلام میشود. این رأی بر اساس ماده 93 قانون دیوان عدالت اداری (اصلاحی مصوب 1402/02/10) در رسیدگی و تصمیمگیری مراجع قضایی و اداری معتبر و ملاک عمل است.
احمدرضا عابدی
رئیس هیات عمومی دیوان عدالت اداری