تعیین مرجع وضع و برقراری عوارض حق‌الارض در حریم اماکن و معابر عمومی شهرها

مرجع رسیدگی: هیأت عمومی دیوان عدالت اداری

شاکیان به موجب دادخواست‌هایی ابطال مصوبات فوق‌الذکر در قسمت مربوط به برقراری و اخذ عوارض حق‌الارض را تقاضا کرده و به طور خلاصه اعلام کرده‌اند:

1- برابر ماده 18 «قانون سازمان برق ایران» مصوب سال 1346 وزارت آب و برق و شرکت‌های تابعه مجاز می‌باشند در صورت لزوم در معابر عمومی شهرها و حریم املاک و اماکن و مستغلات به صورت مجانی نسبت به نصب تأسیسات انتقال و توزیع نیروی برق اقدام نمایند. بر اساس حکم مذکور این‌گونه شرکت‌ها و مؤسسات مجاز به پرداخت وجهی از بابت استفاده از معابر به عنوان حقوق بهره‌برداری یا عوارض حق‌الارض نمی‌باشند و به موجب ماده قانونی یاد شده، آن قسمت از تبصره 6 ماده 96 قانون شهرداری مصوب 1334 که مخالف این ماده قانونی می‌باشد، نسخ شده است.

2- مالکیت شهرداری‌ها نسبت به معابر با توجه به عمومی بودن آن و با لحاظ ماده 45 آیین‌نامه مالی شهرداری‌ها، اعتباری است که طبق ماده 64 آیین‌نامه مذکور فقط حفاظت و صیانت از اموال عمومی به شهرداری‌ها محول شده است و مالکیت شهرداری‌ها در مورد اراضی و کوچه‌های عمومی، میدان‌ها و خیابان‌ها و ... موضوع حکم تبصره 6 ماده 96 قانون شهرداری از نوع حاکمیت ماده 30 قانون مدنی تلقی نشده است.

3- به موجب اصل 105 قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران، مصوبات شوراهای اسلامی شهرها نمی‌تواند برخلاف قوانین موضوعه باشد و در اصل 55 قانون اساسی صراحتاً قید شده است که هیچ نوع مالیاتی وضع نمی‌شود مگر به موجب قانون. بنابراین وضع هرگونه مالیات و عوارض مستلزم وجود مجوز قانونی است والا برقراری آن مغایر قانون اساسی خواهد بود.

4- وفق ماده یک قانون مالیات بر ارزش افزوده مصوب سال 1387، عرضه کالا و خدمات در ایران مشمول مقررات این قانون است و با عنایت به مواد 12 و 13 قانون مزبور که به ذکر کالاها و خدمات معاف از پرداخت مالیات پرداخته، محرز است که خدمات ارائه شده از سوی شرکت‌های مخابراتی مشمول قانون مالیات بر ارزش افزوده می‌باشد و این شرکت‌ها در اجرای تکالیف قانونی خود مندرج در مواد 1، 16، 38 و 39 قانون مزبور همه ساله مالیات متعلق به خود را محاسبه و پرداخت می‌نمایند.

5- در مواد 50 و 52 قانون مالیات بر ارزش افزوده مصوب 1387 مقرر شده است که: ماده 50: «برقراری هرگونه عوارض و سایر وجوه برای انواع کالاهای وارداتی و تولیدی و همچنین ارائه خدمات که در این قانون تکلیف مالیات و عوارض آن‌ها معین شده است، همچنین برقراری عوارض به درآمدهای مأخذ محاسبه مالیات، سود سهام شرکت‌ها، سود اوراق مشارکت، سود سپرده‌گذاری و سایر عملیات مالی اشخاص نزد بانک‌ها و مؤسسات اعتباری غیر بانکی مجاز، توسط شوراهای اسلامی و سایر مراجع ممنوع می‌باشد.»

ماده 52: از تاریخ لازم‌الاجرا شدن این قانون، قانون اصلاح موادی از قانون برنامه سوم توسعه اقتصادی، اجتماعی و فرهنگی جمهوری اسلامی ایران و چگونگی برقراری و وصول عوارض و سایر وجوه از تولیدکنندگان کالا، ارائه دهندگان خدمات و کالاهای وارداتی مصوب سال 1381 و اصلاحیه بعدی آن و سایر قوانین و مقررات خاص و عام مغایر مربوط به دریافت هرگونه مالیات غیر مستقیم و عوارض بر واردات و تولید کالاها و ارائه خدمات لغو گردیده و برقراری و دریافت هرگونه مالیات غیر مستقیم و عوارض دیگر از تولیدکنندگان و واردکنندگان کالاها و ارائه دهندگان خدمات ممنوع می‌باشد. حکم این ماده شامل قوانین و مقررات مغایری که شمول قوانین و مقررات عمومی بر آن‌ها مستلزم ذکر نام یا تصریح نام است، نیز می‌باشد.

بر همین اساس اخذ عوارض مورد شکایت از شرکت‌هایی که تکلیف مالیات و عوارض آن‌ها تعیین شده است و قسمتی از درآمد خود را به شهرداری هر ماهه پرداخت می‌نمایند، قانونی نمی‌باشد. با توجه به ماده 50 قانون مذکور، شوراهای اسلامی شهرها حق وضع عوارض را ندارند. همچنین سهم شهرداری‌ها از مالیات بر ارزش افزوده بر اساس ماده 38 قانون مزبور تعیین شده و این سهمیه با توجه به مقررات مربوطه هر ساله افزایش می‌یابد و به موجب ذیل ماده 39 قانون مالیات بر ارزش افزوده، سازمان امور مالیاتی کشور موظف است سهمیه شهرداری‌ها از عوارض وصولی هر ماه را تا پانزدهم ماه بعد به ترتیب مقرر در آن قانون به حساب شهرداری هر محل واریز نماید.

6- علاوه بر موارد فوق‌الذکر، قانون‌گذار در بندهای الف و ب ماده 43 قانون مالیات بر ارزش افزوده مصوب سال 1387، عوارضی را به عنوان عوارض خاص برای شهرداری‌ها لحاظ و تصویب کرده و وصول آن را به موجب بند ب ماده 46 به عهده شهرداری‌ها محول کرده و تنها اختلاف و استنکاف از پرداخت آن‌ها را مشمول احکام ماده 77 قانون شهرداری‌ها قرار داده است. بنابراین شهرداری‌ها و شوراهای اسلامی شهرها نمی‌توانند عوارض دیگری برخلاف موازین قانونی مزبور وضع و نسبت به وصول آن از طریق کمیسیون‌های ماده 77 قانون شهرداری‌ها اقدام نمایند.

7- با توجه به این که قانون‌گذار حق انشعاب و بهای آن را وضع کرده است و این امر فاقد جنبه محلی است لذا شوراهای اسلامی نمی‌توانند برای آن عوارض تعیین نمایند.

8- شهرداری و شورای اسلامی شهر خدمتی جهت نصب تأسیسات مربوطه یا عبور شبکه ارائه نمی‌نمایند که مستحق دریافت عوارض حق‌الارض باشند. همچنین تمامی خسارات احتمالی از جمله خسارت به آسفالت به شهرداری پرداخت می‌شود و تا پرداخت وجه صورت نپذیرد مجوز حفاری صادر نمی‌گردد و متعاقباً با اتمام حفاری‌ها مرمت‌های لازم انجام می‌شود.

9- به صراحت ماده 1 قانون اصلاح موادی از قانون برنامه سوم توسعه اقتصادی، اجتماعی و فرهنگی جمهوری اسلامی ایران و چگونگی برقراری و وصول عوارض و سایر وجوه از تولیدکنندگان کالا، ارائه دهندگان خدمات و کالاهای وارداتی مصوب سال 1381، از ابتدای سال 1382 برقراری و دریافت هرگونه وجوه از جمله مالیات و عوارض اعم از ملی و محلی از تولیدکنندگان کالا و ارائه دهندگان خدمات و همچنین کالاهای وارداتی صرفاً به موجب این قانون مجاز بوده و کلیه قوانین و مقررات مربوط به اختیار تصویب و وصول عوارض توسط مراجع دیگر و از جمله شوراهای اسلامی لغو شده و به دلالت ماده 10 این قانون نیز کلیه قوانین و مقررات عام و خاص مغایر قانون یاد شده نسخ شده است. با توجه به اطلاق و عموم این قانون و حکومت آن بر مقررات مغایر از جمله قانون تشکیلات، وظایف و انتخابات شوراهای اسلامی کشور و انتخاب شهرداران مصوب سال 1375 با اصلاحات بعدی، از ابتدای سال 1382 اختیار وضع عوارض نسبت به کالا و خدمات موضوع ماده 1 قانون مورد بحث توسط شوراها موجود نیست.

10- تبصره 4 ماده 10 لایحه قانونی نحوه خرید و تملک اراضی و املاک برای اجرای برنامه‌های عمومی، عمرانی و نظامی دولت مصوب سال 1358 صراحتاً اشعار می‌دارد، طرح‌های موضوع این قانون از تاریخ شروع به اجرا از پرداخت هر نوع عوارض مستقیم به شهرداری‌ها معاف هستند.

11- در اجرای مقررات ماده 55 قانون شهرداری‌ها مصوب سال 1334 با اصلاحات بعدی بابت کانال کشی و عبور تأسیسات و پر نمودن مسیرهای مزبور در خیابان‌ها و کوچه‌ها و معابر سطح شهرها بر اساس توافقات به عمل آمده با شهرداری‌ها عوارض مربوط محاسبه و پرداخت می‌شود، بنابراین اخذ عوارض حق‌الارض، عوارض مضاعف بوده و ناعادلانه است.

شوراهای اسلامی طرف شکایت به موجب لوایح جداگانه توضیحاتی داده‌اند که خلاصه آن‌ها به قرار زیر است:

1- به استناد بند 16 ماده 71 و ماده 77 قانون تشکیلات، وظایف و انتخابات شوراهای اسلامی کشور و انتخاب شهرداران مصوب سال 1375 با اصلاحات بعدی، اقدام به تصویب عوارض حق‌الارض جهت دستگاه‌های خدماتی آب و برق و گاز و ... شده است.

2- به موجب تبصره‌های 1 و 3 ماده 50 قانون مالیات بر ارزش افزوده مصوب سال 1387، تعیین عوارض محلی جدید که تکلیف آن‌ها در این قانون مشخص نشده است جزء وظایف شوراهای اسلامی شهر تعیین شده و قوانین و مقررات مربوط به اعطای تخفیف یا معافیت از پرداخت عوارض یا وجوه به شهرداری‌ها و دهیاری‌ها از جمله ماده 18 قانون سازمان برق ایران مصوب سال 1346 ملغی شده است.

3- به موجب رأی شماره 1477 الی 1481 مورخ 1/12/1386 هیأت عمومی دیوان عدالت اداری، موضوع مطالبه حق‌الارض توسط شهرداری‌ها مورد تأیید قرار گرفته است.

4- به موجب مقررات ماده 55 قانون شهرداری، آسفالت معابر و خیابان‌ها و میادین و تأمین هزینه‌های مربوط به ارائه خدمات مزبور و حفظ و نگهداری و مرمت آن‌ها و همچنین جلوگیری از سد معبر در محدوده شهر از جمله وظایف و مسئولیت‌های شهرداری به شمار رفته است. بنابراین وضع و برقراری عوارض حق‌الارض به سبب استفاده از معابر و خیابان‌ها و میادین واقع در محدوده شهر و حفاری در آن‌ها به منظور اجرای برنامه‌های مربوط به شرکت‌های گاز، برق، آب و فاضلاب و مخابرات مغایرتی با قانون ندارد.

5- به صراحت نص صریح تبصره یک ماده 5 قانون اصلاح موادی از قانون برنامه سوم توسعه اقتصادی، اجتماعی و فرهنگی جمهوری اسلامی ایران و چگونگی برقراری و وصول عوارض و سایر وجوه از تولیدکنندگان کالا، ارائه دهندگان خدمات و کالاهای وارداتی مصوب سال 1381 که اعلام می‌دارد، وضع عوارض محلی جدید و یا افزایش نرخ هر یک از عوارض محلی می‌بایستی حداکثر تا پانزدهم بهمن ماه هر سال برای اجرا در سال بعد تصویب و اعلام عمومی گردد و در آیین‌نامه اجرایی این قانون، فصل اول بند ب که به استناد ماده 9 قانون یاد شده تنظیم گردیده، به تعریف عوارض محلی اشاره نموده و اعلام نموده است عوارض محلی، عوارضی است که به استناد تبصره یک ماده پنج قانون تجمیع توسط شوراهای اسلامی شهر وضع و تعیین می‌گردد و اختیار وضع و تعیین عوارض محلی را به شوراهای اسلامی واگذار نموده است و این عوارض محلی در تمامی شوراهای اسلامی شهرهای جمهوری اسلامی وضع و تعیین و جهت دریافت و اجرایی نمودن آن پس از طی مراحل قانونی، من جمله تأیید و تصویب از طریق مبادی وزارت کشور و سپس اعلان و نشر عمومی از طریق جراید عمومی می‌باشد به شهرداری‌ها ارسال می‌گردد و برابر ماده 5 که اعلام می‌دارد برقراری هرگونه عوارض و سایر وجوه برای انواع کالاهای وارداتی و کالاهای تولیدی و همچنین آن دسته از خدمات که در ماده (4) این قانون تکلیف مالیات و عوارض آن‌ها معین شده است، همچنین برقراری عوارض به درآمدهای مأخذ محاسبه مالیات، سود سهام شرکت‌ها، سود اوراق مشارکت، سود سپرده‌گذاری و سایر عملیات مالی اشخاص نزد بانک‌ها و مؤسسات اعتباری غیر بانکی مجاز توسط شوراهای اسلامی و سایر مراجع ممنوع می‌باشد. مستنبط از مفهوم مخالف این ماده چنین است که تکلیف مالیات و عوارض آن‌هایی که معین نشده و همچنین برقراری هرگونه عوارض و سایر وجوه برای انواع کالاهای وارداتی و کالاهای تولیدی که تکلیف آن‌ها در مواد 4 این قانون مشخص نشده است، توسط شوراهای اسلامی ممنوع نمی‌باشد و شوراهای اسلامی شهر می‌توانند نسبت به تعیین و وضع و برقراری آن اقدام نمایند.

6- طبق تبصره 6 ماده 96 قانون شهرداری، اراضی، کوچه‌های عمومی و میدان‌ها و پیاده‌روها و خیابان‌ها ملک عمومی محسوب و در مالکیت شهرداری می‌باشد.

7- قانون لغو ماده 90 قانون محاسبات مصوب سال 1363، صراحتاً کلیه وزارتخانه‌ها و مؤسسات و شرکت‌های دولتی و بنیادها را موظف به پرداخت هر نوع عوارض متعلق به شهرداری نموده است.

هیأت عمومی دیوان عدالت اداری در تاریخ یاد شده با حضور رؤسا، مستشاران و دادرسان شعب دیوان تشکیل شد. پس از بحث و بررسی، با اکثریت آرا به شرح آینده به صدور رأی مبادرت می‌کند.

با توجه به این که مطابق ماده 18 قانون سازمان برق ایران مصوب سال 1346، عبور کانال خطوط برق در معابر عمومی شهرها و حریم اماکن و دیوارهای مستغلات و اماکن خصوصی مشرف به معابر عمومی به صورت مجانی است و از طرفی مطابق ماده 50 قانون مالیات بر ارزش افزوده مصوب سال 1387، برقراری هرگونه عوارض و سایر وجوه برای انواع کالاهای وارداتی و تولیدی و همچنین ارائه خدمات که در قانون مزبور تکلیف مالیات و عوارض آن‌ها معین شده است، توسط شوراهای اسلامی شهرها ممنوع است و در بند الف ماده 38 قانون اخیرالذکر نرخ عوارض شهرداری‌ها و دهیاری‌ها در رابطه با کالا و خدمات مشمول این قانون علاوه بر نرخ مالیات موضوع ماده 16 قانون، یک و نیم درصد تعیین شده است و تدارک و تأمین آب، برق، گاز، تلفن و خطوط فاضلاب از ناحیه ادارات ذی‌ربط از مصادیق ارائه خدمات است، بنابراین وضع عوارض مجدد در این‌گونه موارد وجاهت قانونی ندارد و با عنایت به این که طرح دریافت حق‌الارض از شرکت‌های خدماتی - تأسیساتی توسط عده‌ای از نمایندگان مجلس شورای اسلامی مطرح و به تصویب نرسیده است، دلالت بر عدم وجود نص قانونی در این زمینه دارد، بنابراین مصوبات شوراهای اسلامی شهرها به شرح مندرج در گردش‌کار در قسمت تعیین و برقراری عوارض حق‌الارض خلاف قانون و خارج از حدود اختیارات شورای اسلامی شهرها است و به استناد بند 1 ماده 19 و ماده 42 قانون دیوان عدالت اداری ابطال می‌شود.