شماره پرونده: 0300223
مرجع رسیدگی: هیأت عمومی دیوان عدالت اداری
شاکی: سازمان بازرسی کل کشور
طرف شکایت: نهاد ریاستجمهوری
موضوع شکایت و خواسته: ابطال بند 5 ماده 1 آئیننامه اجرایی بند (ع) تبصره 6 ماده واحده قانون بودجه سال 1402 کل کشور به شماره 59606/ت 61323 هـ مورخ 1402/04/07 هیأت وزیران
گردشکار:
معاون حقوقی، نظارت همگانی و امور مجلس سازمان بازرسی کل کشور به موجب شکایتنامه شماره 481380 مورخ 1402/12/22 اعلام کرده است که:
بند (5) ماده (1) تصویبنامه شماره 59606/ت 61323 هـ مورخ 1402/04/07 در خصوص تعریف باغ ویلاهای مجاز از حیث انطباق با قانون در این سازمان مورد بررسی قرار گرفت که نتیجه آن به شرح زیر جهت استحضار و صدور دستور شایسته اعلام میشود:
1- قانونگذار در بند (ع) تبصره (6) قانون بودجه سال 1402 کل کشور مقرر کرده زمینهای فاقد اعیانی دارای کاربری مسکونی، اداری و تجاری، باغ ویلاهای مجاز (با احتساب عرصه و اعیان) و خانههای مجلل (لوکس) که ارزش آنها بیش از دویست (200.000.000.000) ریال باشد مازاد بر این مبلغ مشمول مالیات به میزان دو در هزار شوند.
2- در همین راستا هیأت وزیران طی تصویبنامه شماره 59606/ت 61323 هـ مورخ 1402/04/07 آئیننامه اجرایی بند قانونی مذکور را تصویب نموده است. هیأت وزیران در بند (5) ماده (1) تصویبنامه شماره 59606/ت 61323 هـ مورخ 1402/04/07، باغ ویلاهای مجاز را اینگونه تعریف کرده است: (واحدهای مسکونی که خارج از محدوده شهر و روستا با مجوز از شهرداری و دهیاری احداث شدهاند). این در حالی است که قانونگذار در بند (ع) تبصره (6) قانون بودجه سال 1402 کل کشور از عبارت (باغ ویلاهای مجاز) نام برده و این باغ ویلاها به استناد قانون اصلاح قانون حفظ و گسترش فضای سبز در شهرها (مصوب 1388/04/20 مجمع تشخیص مصلحت نظام) و بند (د) ماده (1) آئیننامه اجرایی ماده (1) قانون اخیرالذکر میتوانند در داخل محدوده شهری نیز قرار داشته باشند و این که هیأت وزیران باغ ویلاهای مجاز مشمول مالیات بند (ع) تبصره (6) قانون بودجه سال 1402 کل کشور را صرفاً محدود به باغ ویلاهای واقع در خارج از محدوده شهر و روستا (احداث شده با مجوز از شهرداری و دهیاری) نموده مغایر با نظر قانونگذار میباشد.
بنا به مراتب، از آنجا که بند (5) ماده (1) تصویبنامه شماره 59606/ت 61323 هـ مورخ 1402/04/07 هیأت وزیران در مورد تعریف باغ ویلاهای مجاز مشمول مالیات بند (ع) تبصره (6) قانون بودجه سال 1402 کل کشور، برخلاف قانون و خارج از اختیارات قانونی عمل کرده لذا در اجرای تبصره (2) بند (د) ماده (2) قانون تشکیل سازمان بازرسی کل کشور ابطال بند (5) ماده (1) تصویبنامه موصوف در هیأت عمومی دیوان مطرح (به صورت فوقالعاده و خارج از نوبت) از تاریخ تصویب، مورد تقاضا میباشد.
متن مقرره مورد شکایت به شرح زیر است:
[مقرره فوق در بخش اسناد مرتبط در دسترس است.]
در پاسخ به شکایت مذکور، معاون امور حقوقی دولت (حوزه معاونت حقوقی رئیسجمهور) به موجب لایحه شماره 54762/82917 مورخ 1403/05/30 ضمن ارسال نامه شماره 91/62950 مورخ 1403/04/09 معاون امور حقوقی و مجلس وزارت امور اقتصادی و دارایی توضیح داده است که:
1- بند (ع) تبصره (6) ماده واحده قانون بودجه سال 1402 کل کشور به موضوع وضع مالیات بر «زمینهای فاقد اعیانی دارای کاربری مسکونی، اداری و تجاری، باغ ویلاهای مجاز (با احتساب عرصه و اعیان) و خانههای مجلل (لوکس) که ارزش آنها بیش از دویست میلیارد باشد»، پرداخته و از این رو، در چهارچوب صلاحیت مقرر در ذیل جزء (2) بند مزبور، هیأت وزیران در جلسه مورخ 1402/04/04، مبادرت به تصویب آئیننامه اجرایی این بند نموده و در ماده (1) آن، به تعریف برخی اصلاحات و از جمله در بند 5 آن به تعریف «باغ ویلاهای مجاز» پرداخته که شاکی، تعریف اخیر را مورد ایراد قرار داده است.
2- در تعریف مندرج در بند (5) ماده (1) مقرره مورد شکایت از «باغ ویلاهای مجاز»، از آن به «واحدهای مسکونی که خارج از محدوده شهر و روستا با مجوز از شهرداریها و دهیاریها احداث شدهاند»، تعبیر شده و این در حالی است که شاکی قائل به این شده که تعریف مزبور با قانون اصلاح قانون حفظ و گسترش فضای سبز در شهرها (مصوب 1388/04/20) و بند (د) ماده (1) آئیننامه اجرایی قانون اخیرالذکر مغایرت دارد؛ چرا که حسب مقررات فوقالذکر، باغ ویلاها میتوانند در داخل محدوده شهری نیز قرار داشته باشند و حال آن که مصوبه معترضعنه، باغ ویلاهای مجاز را صرفاً محدود به باغ ویلاهای واقع در خارج از محدوده شهرها و روستاها که با مجوز شهرداری و دهیاری احداث شدهاند، نموده است.
3- در خصوص مستندات شاکی شایان ذکر است، قطع نظر از این که در قانون اصلاح قانون حفظ و گسترش فضای سبز در شهرها هیچ تعریفی از «باغ ویلا» نشده و صرفاً به ممنوعیت قطع درختان در باغات واقع در محدوده و حریم شهرها اشاره شده است و لذا اشاره به امکان وجود باغ در محدوده و حریم شهرها، لزوماً افاده آن را نمینماید که دولت در تعریف باغ ویلاهای مجاز، آنها را در محدوده شهرها نیز مورد شناسایی قرار دهد، در بند (د) ماده (1) آئیننامه قانون فوقالذکر نیز صرفاً به تعریف «باغ» پرداخته شده و مشخصاتی برای آن بر شمرده شده و لذا با توجه به تفاوت عناوین «باغ» و «باغ ویلای مجاز» نمیتوان قائل به مغایرت مصوبه دولت با مقررات مزبور شد.
4- ادعای سازمان بازرسی مستثنا شدن خانههای مجلل لوکس در داخل محدوده شهر و روستا به دلیل خروج از تعریف باغ ویلا در مصوبه هیأت وزیران است در حالی که این برداشت صحیح نبوده و صرف نظر از این که تعریف باغ ویلا مغایرتی با قوانین ندارد، بر اساس بند (3) ماده (1) مصوبه، خانههای مجلل (لوکس) (اعم از مستغلات، آپارتمان و ویلا)، بر اساس ماده (2) مشمول مالیات موضوع مصوبه میشوند.
5- جدای از ایراد فوق، این نکته را هم نباید از نظر دور داشت که آئیننامه قانون اصلاح قانون حفظ و گسترش فضای سبز در شهرها مصوب شورای عالی استانها میباشد و لذا قطع نظر از موضوع رعایت سلسله مراتب هنجارهای حقوقی در کشور، رسیدگی به ادعای مغایرت مقرره مورد شکایت که به تصویب هیأت وزیران رسیده با آئیننامه فوقالذکر، حسب ماده (1) و بند (1) ماده (12) قانون دیوان عدالت اداری در صلاحیت آن مرجع به نظر نمیرسد.
مشروح لایحه دفاعیه معاون امور حقوقی و مجلس وزارت امور اقتصادی و دارایی نیز به شرح زیر است:
برابر بند (پ) ماده 80 قانون دیوان عدالت اداری مصوب 1390/09/22 مجلس شورای اسلامی با اصلاحات و الحاقات بعدی، تصریح به «حکم شرعی یا مواد قانونی که ادعای مغایرت مصوبه با آن شده، ضروری است؛ حال آن که در دادخواست سازمان بازرسی کل کشور به صورت کلی به قانون اصلاح قانون حفظ و گسترش فضای سبز در شهرها» مصوب 1388/04/20 بدون توجه به مفاد حکم قانونی مزبور به ذکر عنوان قانون اکتفا شده است.
در دادخواست ارسال شده، به بند (د) ماده 1 «آئیننامه اجرایی ماده 1 قانون اصلاح لایحه قانونی حفظ و گسترش فضای سبز در شهرها» اشاره شده است. در خصوص مستند مزبور با بیان این که بر اساس ماده 1 قانون دیوان عدالت اداری در اجرای اصل 173 قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران به منظور رسیدگی به شکایات، تظلمات و اعتراضات مردم نسبت به مأموران، واحدها و آئیننامههای دولتی خلاف قانون یا شرع یا خارج از حدود اختیارات مقام تصویبکننده، دیوان عدالت اداری … تشکیل میگردد و همچنین بند (الف) ماده 12 قانون دیوان عدالت اداری که حدود صلاحیت هیأت عمومی دیوان عدالت اداری را «رسیدگی به شکایات، تظلمات و اعتراضات اشخاص حقیقی یا حقوقی از آئیننامهها و سایر نظامات و مقررات دولتی و شهرداریها و مؤسسات عمومی غیر دولتی در مواردی که مقررات مذکور به علت مغایرت با شرع یا قانون و یا عدم صلاحیت مرجع مربوط یا تجاوز یا سوء استفاده از اختیارات یا تخلف در اجرای قوانین و مقررات یا خودداری از انجام وظایفی که موجب تضییع حقوق اشخاص میشود»، دانسته است؛ باید اذعان داشت که مخالفت مصوبهای با مفاد آئیننامه، مستندی برای ابطال آن مصوبهای قرار گیرد و لذا ادعای شاکی در این زمینه مردود است.
در بند (د) ماده 1 آئیننامه یاد شده، اصطلاح «باغ» تعریف شده و نه «باغ ویلاهای مجاز» که شاکی به آن استناد جسته است؛ فهم عرفی این دو اصطلاح، با یکدیگر منطبق نمیباشند که بتوان مغایرت در تعریف آنها را نتیجه گرفت. به بیان دیگر، این دو اصطلاح، شباهتی با یکدیگر ندارند و نمیتوان ادعا نمود که تعاریف ارائه شده از آنها باید بر یکدیگر تطابق نماید. بنا به مطالب فوق و مستند به موارد قانونی یاد شده، در مورد شکایت شاکی، نقض قوانین و مقررات صورت نگرفته و مفاد مورد شکایت در حدود صلاحیت اختیاری و انجام وظایف قانونی مرجع صادرکننده آن در زمان تصویب، تقریر شده است. از این رو، برابر مفهوم مخالف بند 1 ماده 12 قانون دیوان عدالت اداری، شکایت در خور رد میباشد.
هیأت عمومی دیوان عدالت اداری در تاریخ 1404/07/08 با حضور رئیس و معاونین دیوان عدالت اداری و رؤسا و مستشاران شعب دیوان تشکیل شد و پس از بحث و بررسی با اکثریت آرا به شرح زیر به صدور رأی مبادرت کرده است.
رأی هیأت عمومی
قانونگذار از سال 1400 در قوانین بودجه سنواتی، دو پایه مالیاتی جدید در حوزه مطالبه مالیات اضافه نموده و آن اخذ مالیات از خودروهای لوکس (گران قیمت) و نیز اخذ مالیات از خانههای گران قیمت است و متعاقباً پس از تغییر نرخ و مأخذ در سنوات بعد در حوزه خانههای گران قیمت، سایر املاک و عرصهها را نیز اضافه کرده و در مانحنفیه که در خصوص قانون بودجه سال 1402 کل کشور است، مقرر نموده که: «از زمینهای فاقد اعیانی دارای کاربری مسکونی، اداری، تجاری، باغ ویلاهای مجاز (با احتساب عرصه و اعیان) و خانههای مجلل (لوکس) که ارزش آنها بیش از دویست میلیارد (200.000.000.000) ریال باشد مازاد بر این مبلغ مشمول مالیات به میزان دو در هزار میشوند» و آئیننامه اجرایی این قانون که در قالب تصویبنامه شماره 59606/ت 61323 هـ مورخ 1402/04/07 توسط هیأت وزیران تصویب شده، در ماده 1 به بیان اصطلاحات و مفاهیم پرداخته و در بند 5 ماده 1 آن که مقرره مورد شکایت در این پرونده است، در تعریف باغ ویلاهای مجاز مقرر شده است که: «واحدهای مسکونی که خارج از محدوده شهر و روستا با مجوز از شهرداری و دهیاری احداث شدهاند» که با توجه به این که تعریف مذکور در این بند برای باغ ویلاهای مجاز اصولاً موجب ایجاد محدودیت و یا توسعه در دایره شمول باغ ویلاهای موضوع قانون میشود و هر واحد مسکونی ولو آپارتمانی را که خارج از محدوده شهر و روستا باشد و یا ویلاهای بدون باغ را نیز شامل میگردد و از سوی دیگر هیچ دلیلی مبنی بر این که باغ ویلاهای داخل در محدوده شهر از شمول مالیات یاد شده و تعریف خارج باشند وجود ندارد لذا بند 5 ماده 1 آئیننامه اجرایی بند (ع) تبصره 6 قانون بودجه سال 1402 کل کشور خلاف قانون و خارج از حدود اختیار بوده و مستند به بند 1 ماده 12 و مواد 13 و 88 قانون دیوان عدالت اداری مصوب سال 1392 از تاریخ تصویب ابطال میشود. این رأی بر اساس ماده 93 قانون دیوان عدالت اداری (اصلاحی مصوب 1402/02/10) در رسیدگی و تصمیمگیری مراجع قضایی و اداری معتبر و ملاک عمل است.
احمدرضا عابدی
رئیس هیأت عمومی دیوان عدالت اداری