لوگو

بازگشت
مورخ: 1395/12/17
شماره: 1346
آرا هیات عمومی دیوان عدالت
رسیدگی به شکایت علیه «سازمان بورس و اوراق بهادار» به عنوان «مؤسسه عمومی غیر دولتی» در صلاحیت شعب دیوان عدالت اداری نیست
کلاسه پرونده: 1489/95
مرجع رسیدگی: هیأت عمومی دیوان عدالت اداری
اعلام‌کننده تعارض: سازمان بورس و اوراق بهادار
موضوع شکایت و خواسته: اعلام تعارض در آرای صادر شده از شعب 14، 10، 22 و اول تجدیدنظر
گردش‌کار:
سازمان بورس و اوراق بهادار به موجب لایحه شماره 121/321854 مورخ 1394/4/30 اعلام کرده است که:
رئیس محترم دیوان عدالت اداری
با سلام و احترام:
در خصوص آرای صادره از شعبات [شعب] 23 دیوان عدالت اداری به شماره 9009970902200564 مورخ 1390/4/14، 14 دیوان عدالت اداری به شماره 9109970901401501 مورخ 1391/5/31، 10 دیوان عدالت اداری به شماره 9209970901000938 مورخ 1392/4/26، اول تجدیدنظر به شماره 9309970905600458 مورخ 1393/4/21 با موضوع عدم صلاحیت شعب دیوان عدالت اداری در رسیدگی به پرونده‌های مطروحه علیه این سازمان که با آرای صادره از شعبه 14 دیوان عدالت اداری به شماره 1831 مورخ 1387/9/25 و شماره 803 مورخ 1388/7/14 با موضوع پذیرش صلاحیت شعب آن دیوان در رسیدگی به شکایات مطروحه به طرفیت سازمان بورس و اوراق بهادار به عنوان یک نهاد عمومی غیر دولتی که آرای مذکور طی دادنامه‌های شماره‌های 9309970905100258 و 9309970905100259 مورخ 1393/8/7 به تأیید شعبه اول تشخیص دیوان عدالت اداری نیز رسیده است در تعارض می‌باشد، مستنداً به ماده 89 قانون تشکیلات و آئین دادرسی دیوان عدالت اداری مصوب 1392، ضمن درخواست طرح موضوع در هیأت عمومی دیوان عدالت اداری و صدور رأی وحدت رویه در این خصوص، مطالب ذیل به حضور ایفاد می‌گردد:
مقدمتاً به استحضار می‌رساند، صلاحیت و حدود اختیارات دیوان عدالت اداری وفق ماده 13 قانون دیوان عدالت اداری مصوب 1385 در بندهای سه‌گانه آن بیان گردیده بود. در همین راستا در قسمت (الف) بند 1 ماده مذکور، رسیدگی به شکایات، تظلمات و اعتراضات اشخاص حقیقی یا حقوقی از تصمیمات و اقدامات واحدهای دولتی اعم از وزارتخانه‌ها و سازمان‌ها و مؤسسات و شرکت‌های دولتی و شهرداری‌ها و تشکیلات و نهادهای انقلابی و مؤسسات وابسته به آن‌ها و در قسمت (ب) نیز تصمیمات و اقدامات مأموران واحدهای مذکور در بند (الف)، مناط صلاحیت قرار گرفته بود. در بند 3 ماده فوق‌الاشاره نیز رسیدگی به شکایات قضات و مشمولین قانون استخدام کشوری و سایر مستخدمان واحدها و مؤسسات مذکور در بند (1) و مستخدمان مؤسساتی که شمول این قانون نیز به آن‌ها محتاج ذکر نام است قابل رسیدگی در آن دیوان دانسته شده بود. در تکمیل توضیحات فوق‌الاشاره معروض می‌دارد، وفق ماده 3 قانون مدیریت خدمات کشوری مصوب 1386، مؤسسه یا نهاد عمومی غیر دولتی، واحد سازمانی مشخصی است که دارای شخصیت حقوقی مستقل بوده و با تصویب مجلس شورای اسلامی تشکیل و بیش از پنجاه درصد بودجه سالانه آن از محل منابع غیر دولتی تأمین و عهده‌دار وظایف و خدماتی می‌گردد که جنبه عمومی داشته باشد. یادآور می‌گردد به حکم ماده 5 قانون بازار اوراق بهادار مصوب 1384 مجلس شورای اسلامی، «سازمان بورس و اوراق بهادار به عنوان مؤسسه عمومی غیر دولتی، دارای شخصیت حقوقی و مالی کاملاً مستقل از دولت بوده و از محل کارمزدهای دریافتی و سهمی از حق پذیرش شرکت‌ها در بورس‌ها و سایر درآمدها اداره می‌شود.» لذا سازمان بورس و اوراق بهادار به لحاظ صراحت قانونی و نیز بر مبنای اداره شدن آن از محل کارمزدهای دریافتی و سهم مربوط به حق پذیرش شرکت‌ها در بورس و سایر درآمدها، یکی از مصادیق بارز و روشن مؤسسه عمومی غیر دولتی محسوب می‌شود و به هیچ وجه نمی‌توان این سازمان را دولتی تلقی نمود. همچنین وفق ماده واحده قانون تفسیر ماده 11 قانون دیوان عدالت اداری در رابطه با قانون فهرست نهادها و مؤسسات عمومی غیر دولتی مصوب 1374/7/11، رسیدگی به شکایات علیه نهادهای عمومی احصا شده در قانون فهرست نهادها و مؤسسات عمومی غیر دولتی در صلاحیت دیوان عدالت اداری است. لکن رسیدگی به شکایات علیه نهادهای عمومی غیر دولتی مانند سازمان بورس و اوراق بهادار که خارج از شمول ماده واحده مزبور باشند خارج از صلاحیت دیوان عدالت اداری می‌باشد. اضافه می‌نماید همان گونه که در ادامه نیز اشاره می‌گردد شورای محترم نگهبان نیز طی نظریه شماره 9387/30/83 مورخ 1383/10/21 مقصود از کلمه «دولتی» در اصل 170 قانون اساسی را «قوه مجریه» دانسته است؛ لذا صالح دانستن دیوان عدالت اداری در مواردی که شکایت علیه دستگاه‌های غیر دولتی مطرح می‌گردد مغایر اصل 173 قانون اساسی تلقی گردیده است.
در همین خصوص لازم به ذکر است شعب مختلف دیوان عدالت اداری با پذیرش استدلال فوق مبنی بر عدم صلاحیت آن دیوان در رسیدگی به شکایات علیه سازمان بورس و اوراق بهادار، از رسیدگی به شکایات مزبور خودداری نموده‌اند که ذیلاً به استدلالات قضات در آرای صادره در خصوص عدم صلاحیت دیوان عدالت اداری در رسیدگی به شکایات از تصمیمات و اقدامات سازمان بورس و اوراق بهادار در زمان حکومت «قانون دیوان عدالت اداری» مصوب 1385 اشاره می‌گردد:
  1. دادنامه شماره 9209970901000938 مورخ 1392/4/26 شعبه 10 دیوان عدالت اداری در پرونده کلاسه 9111035/10/91 به این استدلال که: «شکایت مطروحه به طرفیت سازمان بورس و اوراق بهادار کشور [...] از مصادیق ماده 13 قانون دیوان عدالت اداری [مصوب 1385] نمی‌باشد قابل طرح و رسیدگی در این مرجع نمی‌باشد».

  2. دادنامه شماره 9009970902200546 مورخ 1390/4/14 شعبه 22 دیوان عدالت اداری در پرونده کلاسه 2134/89/22 به این استدلال که: «از آنجا که مطابق ماده 5 قانون بازار اوراق بهادار مصوب 1384، سازمان بورس و اوراق بهادار، "مؤسسه عمومی غیر دولتی است که دارای شخصیت حقوقی و مالی مستقل می‌باشد و به موجب اصل 173 قانون اساسی و نیز مطابق ماده 13 قانون دیوان عدالت اداری مصوب 1385 موضوع رسیدگی به خواسته مذکور با توجه به طرف شکایت مذکور، خارج از صلاحیت رسیدگی دیوان عدالت اداری می‌باشد".»

  3. دادنامه شماره 9109970901401501 مورخ 1391/5/31 شعبه 14 دیوان عدالت اداری در پرونده کلاسه 910381 به این استدلال که: «سازمان بورس و اوراق بهادار مستنداً به ماده 5 قانون بازار اوراق بهادار مصوب آذر ماه 1384 مجلس شورای اسلامی یک مؤسسه عمومی غیر دولتی می‌باشد به لحاظ خروج موضوعی از مقررات ماده 13 قانون دیوان عدالت اداری و به لحاظ عدم قابلیت استماع در این دیوان قرار رد شکایت صادر و اعلام می‌گردد.»
در همین خصوص لازم به توضیح است پس از شکایت شرکت کارگزاری آبتین استاک و آقای فریبرز برنا علیه این سازمان، پرونده‌های مورد اشاره به شعبه 14 آن دیوان ارجاع و شعبه مذکور، با پذیرش صلاحیت شعب دیوان عدالت اداری، هر دو دعوای مورد اشاره را وارد دانسته و نسبت به صدور حکم علیه این سازمان اقدام نمود. بر همین اساس این سازمان در خصوص آرای مورد اشاره اقدام به درخواست اعمال ماده 18 قانون دیوان عدالت اداری مصوب 1385 نمود که مراتب با دستور حضرت‌عالی به شعبه اول تشخیص آن دیوان ارجاع و شعبه مذکور نیز پس از بررسی موضوع و علی‌رغم صدور آرای متعدد مبنی بر عدم صلاحیت دیوان عدالت اداری در رسیدگی به شکایات اشخاص علیه سازمان بورس و اوراق بهادار، طی دادنامه‌های شماره 9309970905100258 و 9309970905100259 مورخ 1393/8/7 با رد تقاضای اعمال ماده 18 قانون دیوان عدالت اداری مصوب 1385 و پذیرش استدلال شعبه بدوی صادرکننده رأی مبنی بر «وارد دانستن شکایت شاکی و حکم به ورود دیوان عدالت اداری» صلاحیت آن دیوان را در خصوص رسیدگی به شکایات مطروحه علیه سازمان بورس و اوراق بهادار پذیرفته است که با آرای صادره فوق‌الذکر در تعارض می‌باشد.
علاوه بر مطالب فوق و نیز صدور آرا متعدد از شعب مختلف دیوان مطابق «قانون دیوان عدالت اداری» مصوب 1385 مبنی بر عدم صلاحیت دیوان عدالت اداری در رسیدگی به پرونده‌های مطروحه علیه این سازمان لازم به ذکر است پس از تصویب «قانون تشکیلات و آئین دادرسی دیوان عدالت اداری» مصوب 1392 نیز موضوع عدم صلاحیت شعب دیوان عدالت اداری در رسیدگی به شکایات علیه این سازمان به وضوح از این قانون قابل برداشت و تشخیص است. بر اساس قسمت (الف) بند 1 ماده 10 قانون مذکور، رسیدگی به شکایات، تظلمات و اعتراضات اشخاص حقیقی یا حقوقی از «تصمیمات و اقدامات واحدهای دولتی اعم از وزارتخانه‌ها و سازمان‌ها و مؤسسات و شرکت‌های دولتی و شهرداری‌ها و سازمان تأمین اجتماعی و تشکیلات نهادهای انقلابی و مؤسسات وابسته به آن‌ها» و در قسمت (ب) نیز رسیدگی به شکایات، تظلمات و اعتراضات اشخاص از «تصمیمات و اقدامات مأموران واحدهای مذکور در بند (الف) در امور راجع به وظایف آن‌ها»، در صلاحیت دیوان عدالت اداری قرار گرفته و هیچ‌گونه اشاره‌ای به مؤسسات عمومی غیر دولتی نشده است.
لازم به ذکر است، قسمت (الف) بند 1 ماده مذکور در زمان تصویب اولیه توسط مجلس شورای اسلامی و پیش از بررسی و اعلام نظر توسط شورای محترم نگهبان، بدین نحو تنظیم شده بود: «تصمیمات و اقدامات واحدهای دولتی اعم از وزارتخانه‌ها، سازمان‌ها، مؤسسات، شرکت‌های دولتی، مؤسسات و نهادهای عمومی غیر دولتی و کلیه مؤسسات وابسته به آن‌ها و سایر دستگاه‌هایی که شمول قانون بر آن‌ها مستلزم ذکر یا تصریح نام است»، که شورای محترم نگهبان در نظر استدلالی خود در خصوص بررسی این بند، بیان داشت: «به موجب اصل 173 قانون اساسی، دیوان عدالت اداری به منظور رسیدگی به شکایات، تظلمات و اعتراضات مردم نسبت به مأمورین یا واحدها یا آیین‌نامه‌های دولتی و احقاق حقوق آن‌ها تشکیل شده است. بر این اساس، صلاحیت دیوان، صرفاً رسیدگی به شکایات مردم نسبت به نهادهای دولتی است و نسبت به نهادهای غیر دولتی صلاحیت و تکلیفی ندارد. بر اساس نظریه تفسیری شورای نگهبان [نظریه شماره 9387/30/83 مورخ 1383/10/21 شورای نگهبان: «با توجه به قرینه (قوه مجریه) در قسمت اخیر اصل 170 قانون اساسی، مقصود از تعبیر (دولتی) در این اصل، قوه مجریه است»] هر چند طرح شکایات نسبت به مأمورین و واحدهای دولتی در دیوان عدالت اداری، عام و شامل کلیه نهادهای حکومتی اعم از قوه مجریه و سایر قوا می‌باشد، اما شکایت نسبت به تصویب‌نامه‌ها و آیین‌نامه‌های دولتی صرفاً تصویب‌نامه‌ها و آیین‌نامه‌های مصوب قوه مجریه را در بر می‌گیرد و شامل سایر قوا نمی‌شود. از این رو، اطلاق این ماده که هم نهادهای دولتی و هم نهادهای غیر دولتی را در بر می‌گیرد، مغایر قانون اساسی است». بر مبنای این استدلال، شورای محترم نگهبان در نظریه نهایی خود اعلام نمود: «در جزءهای (الف) و (ب) بند (1) ماده (10)، اطلاق عبارت "مؤسسات و نهادهای عمومی غیر دولتی و کلیه مؤسسات وابسته به آن‌ها و سایر دستگاه‌هایی که شمول قانون بر آن‌ها مستلزم ذکر یا تصریح نام است"، نسبت به مواردی که شامل دستگاه‌های غیر دولتی می‌شود، مغایر اصل 173 قانون اساسی شناخته شد».
در تأیید مطالب مذکور نیز لازم به ذکر است، طی نامه شماره 270/11157 مورخ 1393/8/17 حجت‌الاسلام قربانی، معاون امور شعب دیوان عدالت اداری مراتب عدم صلاحیت شعب آن دیوان در رسیدگی به شکایات از اقدامات سازمان بورس و اوراق بهادار، به اطلاع این سازمان رسانده شده و همچنین جهت اجرا به تمام شعب دیوان ابلاغ گشته است.
در پایان با عنایت به مراتب فوق‌الاشعار و با توجه به عدم صلاحیت دیوان عدالت اداری چه در زمان حکومت قانون دیوان عدالت اداری مصوب 1385 و چه پس از تصویب قانون تشکیلات و آئین دادرسی دیوان عدالت اداری مصوب 1392 و صدور دادنامه‌های شماره 9009970902200564 مورخ 1390/4/14، 9109970901401501 مورخ 1391/5/31، 9209970901000938 مورخ 1392/4/26 و 9309970905600458 مورخ 1393/4/21 در تعارض با دادنامه‌های شماره 1831 مورخ 1387/9/25، 803 مورخ 1388/7/14، 9309970905100258 و 9309970905100259 مورخ 1393/8/7، مستدعی است ضمن صدور دستور طرح موضوع در هیأت عمومی دیوان عدالت اداری با استناد به ماده 89 قانون اخیرالذکر دستورات شایسته در خصوص بررسی آرای متعارض مورد اشاره و صدور رأی وحدت رویه مبنی بر عدم صلاحیت شعب دیوان عدالت اداری در رسیدگی به شکایات مطروحه به طرفیت این سازمان را صادر فرمایند.
گردش‌کار پرونده‌ها و مشروح آرا به قرار زیر است:
الف:
شعبه 14 دیوان عدالت اداری در رسیدگی به پرونده‌های شماره 857/87/14، 138/87/14 و 8909980900027295 با موضوع دادخواست شرکت کارگزاری آبتین استاک، آقای فریبرز برنا، آقای علی‌اکبر عرب‌مازار به طرفیت سازمان بورس و اوراق بهادار و به خواسته ابطال تصمیم هیأت‌مدیره سازمان در خصوص لغو شرکت کارگزاری به موجب دادنامه‌های شماره 803 مورخ 1388/7/14، 1831 مورخ 1387/9/25 و 939 مورخ 1390/7/30 به شرح ذیل به انشای رأی مبادرت کرده است:
با عنایت به اینکه به استناد بند 13 مصوبه 1384/5/1 هیأت‌مدیره سازمان بورس و اوراق بهادار تقاضای کارگزاری شرکت سامانه به مدیرعاملی شاکی و مرکز ثبت قزوین و با سرمایه 7 میلیارد ریالی به اتفاق آرا مورد تصویب قرار گرفته است شورای بورس و هیأت پذیرش طبق نامه شماره 1614 مورخ 1384/10/4 در پاسخ به استعلام سازمان بورس صلاحیت شرکت کارگزاری سامانه در سازمان کارگزاران بورس اوراق بهادار جهت فعالیت کارگزاری در شهرستان قزوین را تأیید می‌نماید شورای بورس و هیأت پذیرش طی نامه شماره 2025 مورخ 1384/12/20 مجدداً صلاحیت عضویت شرکت کارگزاری سامانه در سازمان کارگزاران بورس اوراق بهادار جهت فعالیت کارگزاری در شهرستان قزوین را تأیید می‌نماید لذا با شرایط موصوف شکایت شاکی مستنداً به ماده 16 آیین‌نامه فوق‌الذکر وارد تشخیص حکم به ورود آن صادر و اعلام می‌گردد رأی صادره قطعی است.
شعبه اول تجدیدنظر دیوان عدالت اداری به موجب دادنامه شماره 939 مورخ 1392/7/30 به شرح ذیل رأی شعبه 14 را نقض کرده است:
در خصوص تقاضای اعمال ماده 79 قانون تشکیلات و آئین دادرسی دیوان عدالت اداری نسبت به رأی شماره 939 مورخ 1390/7/30 صادره از شعبه 14 دیوان عدالت اداری در کلاسه 228/89/14 توسط رئیس سازمان بورس اوراق بهادار و دستور ریاست محترم دیوان عدالت اداری مبنی بر ارجاع پرونده در تاریخ 1393/10/15 و تصریح به اینکه شکایت علیه سازمان بورس در دیوان مجوز قانونی ندارد. با عنایت به محتویات پرونده و ملاحظه شرح شکایت و دفاعیات به عمل آمده و بررسی رأی موصوف و مستنداً تقاضای مطروحه و با عنایت به احصای سازمان‌ها و شرکت‌های عمومی غیر دولتی در قانون فهرست نهادها و عدم ذکر نام سازمان بازار بورس و اوراق بهادار در نتیجه مستنداً به ماده 5 قانون بازار اوراق بهادار مصوب 1384 و ماده 79 قانون صدرالاشاره با پذیرش، تقاضای مطروحه ضمن نقض رأی مذکور قرار عدم استماع شکایت و رد آن صادر و اعلام می‌نماید. رأی صادره قطعی است.
ب:
شعبه 22 دیوان عدالت اداری در رسیدگی به پرونده شماره 8909980900089621 با موضوع دادخواست خانم نیره خالقی میرنامی به طرفیت سازمان بورس و اوراق بهادار و به خواسته اعتراض به نامه شماره 1219/90665 مورخ 1388/9/9 و پرداخت حقوق و بیمه مزایای مربوط به سال‌های 1386 و 1388 به موجب دادنامه شماره 9009970902200546 مورخ 1390/4/14 به شرح ذیل به انشای رأی مبادرت کرده است:
مطابق ماده 5 قانون بازار اوراق بهادار جمهوری اسلامی ایران مصوب 1384/9/1، «سازمان بورس و اوراق بهادار، مؤسسه عمومی غیر دولتی است که دارای شخصیت حقوقی و مالی مستقل می‌باشد» و به موجب اصل 173 قانون اساسی و نیز مطابق ماده 13 قانون دیوان عدالت اداری مصوب 1385 موضوع رسیدگی به خواسته مذکور با توجه به طرف شکایت مذکور، خارج از صلاحیت رسیدگی دیوان عدالت اداری می‌باشد بنابراین در اجرای اصل 159 قانون اساسی و به موجب ماده 21 آئین دادرسی دیوان عدالت اداری قرار عدم صلاحیت به اعتبار و شایستگی دادگاه‌های عمومی حقوقی تهران صادر و اعلام می‌گردد و قرار صادره وفق ماده 7 قانون دیوان عدالت اداری قطعی است.
ج:
شعبه 10 دیوان عدالت اداری در رسیدگی به پرونده شماره 9109980900050167 با موضوع دادخواست خانم مریم طاهری آشتیانی به طرفیت سازمان بورس و اوراق بهادار و به خواسته بازگشت به کار به موجب دادنامه شماره 9209970901000938 مورخ 1392/4/26 به شرح ذیل به انشای رأی مبادرت کرده است:
صرف نظر از ماهیت دعوا چون از مصادیق ماده 13 قانون دیوان عدالت اداری نمی‌باشد قابل طرح و رسیدگی در این مرجع نمی‌باشد و قرار رد شکایت صادر و اعلام می‌گردد. این قرار وفق ماده 7 قانون دیوان عدالت اداری قطعی است.

هیأت عمومی دیوان عدالت اداری در تاریخ 1395/12/17 با حضور رئیس و معاونین دیوان عدالت اداری و رؤسا و مستشاران و دادرسان شعب دیوان تشکیل شد و پس از بحث و بررسی با اکثریت آرا به شرح زیر به صدور رأی مبادرت کرده است.

رأی هیأت عمومی
اولاً: تعارض در آرا محرز است.
ثانیاً: با توجه به اینکه مطابق ماده 5 قانون بازار اوراق بهادار جمهوری اسلامی ایران مصوب 1384/9/1، سازمان بورس و اوراق بهادار به عنوان مؤسسه عمومی غیر دولتی شناسایی شده است و مطابق جزء الف بند 1 ماده 10 قانون تشکیلات و آئین دادرسی دیوان عدالت اداری مصوب سال 1392، رسیدگی به شکایات و تظلمات از مؤسسات عمومی غیر دولتی در شایستگی دیوان عدالت اداری لحاظ نشده است و فقط رسیدگی به شکایات، تظلمات از شهرداری‌ها و سازمان تأمین اجتماعی به عنوان دو مصداق از مؤسسات عمومی غیر دولتی در شایستگی شعب دیوان عدالت اداری پیش‌بینی شده است، بنابراین رسیدگی به شکایات علیه سازمان بورس و اوراق بهادار به عنوان مؤسسه عمومی غیر دولتی در صلاحیت و شایستگی شعب دیوان عدالت اداری قرار ندارد. با توجه به مراتب رأی شعبه 14 دیوان عدالت اداری به شماره دادنامه 9109970901401501 مورخ 1391/5/31 و رأی شماره 9309970905600458 مورخ 1393/4/21 شعبه اول تجدیدنظر دیوان عدالت اداری و رأی شماره 9009970902200546 مورخ 1390/4/14 شعبه 22 دیوان عدالت اداری و رأی شماره 9209970901000938 مورخ 1392/4/26 شعبه 10 دیوان عدالت اداری که شعبه دیوان عدالت اداری را در رسیدگی به شکایت علیه سازمان بورس و اوراق بهادار واجد شایستگی و صلاحیت تشخیص نداده‌اند صحیح و مطابق مقررات تشخیص می‌شود. این رأی به استناد بند 2 ماده 12 و ماده 89 قانون تشکیلات و آئین دادرسی دیوان عدالت اداری مصوب سال 1392 برای شعب دیوان عدالت اداری و سایر مراجع اداری مربوط در موارد مشابه لازم‌الاتباع است.
محمد کاظم بهرامی
رئیس هیأت عمومی دیوان عدالت اداری
ابلاغ قانون بازار اوراق بهادار جمهوری اسلامی ایران
مورخ: 1384/09/22
شماره: 54497
سایر قوانین
قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران
مورخ: 1358/11/01
شماره: 10170
سایر قوانین