رای شماره 1025 هیات عمومی دیوان عدالت اداری با موضوع: ابطال اساسنامه صندوق‌های بازنشستگی، پس انداز و رفاه...

شماره 9701763 1398/09/13

بسمه تعالی

جناب آقای اکبرپور

رییس هیات مدیره و مدیرعامل محترم روزنامه رسمی جمهوری اسلامی ایران

با سلام

یک نسخه از رای هیات عمومی دیوان عدالت اداری به شماره دادنامه 9809970905811025 مورخ 1398/05/22 با موضوع: «ابطال اساسنامه صندوق‌های بازنشستگی، پس انداز و رفاه کارکنان صنعت نفت مصوب 1393/09/25 صنعت نفت» جهت درج در روزنامه رسمی به پیوست ارسال می‌گردد.

مدیرکل هیات عمومی و هیاتهای تخصصی دیوان عدالت اداری ـ مهدی دربین

تاریخ دادنامه: 1398/05/22 شماره دادنامه: 1025 شماره پرونده: 97/1763

مرجع رسیدگی: هیات عمومی دیوان عدالت اداری

شاکی: آقای جلیل سالاری شهربابکی

موضوع شکایت و خواسته: ابطال اساسنامه صندوق‌های بازنشستگی، پس انداز و رفاه کارکنان صنعت نفت مصوب 1393/09/25 صنعت نفت

گردش کار: شاکی به موجب دادخواستی ابطال اساسنامه صندوق‌های بازنشستگی، پس انداز و رفاه کارکنان صنعت نفت مصوب 1393/09/25 صنعت نفت را خواستار شده و در جهت تبیین خواسته اعلام کرده است که:

«احتراما به استحضار می‌رساند نظر به اینکه در تاریخچه صندوق اشاره شده که در سال 1326 ایجاد گردیده است ولی مستند قانونی که نص صریح قانون باشد مشاهده نگردید و عنوان می‌شود که صندوق ها در قانون اساسنامه شرکت ملی نفت ایران در سال‌های 1339 و 1356 در بند م ماده 35 مورد تصریح و شناسایی قرار گرفته است که آورده است: «نگهداری و به کار انداختن و بهره‌برداری از وجوه بازنشستگی و پس انداز کارمندان صنعت نفت با رعایت کامل منافع و مصالح آن‌ها وجوه بازنشستگی و پس انداز کارمندان صنعت نفت که به هیات مدیره سپرده شده جزو دارایی و وجوه شرکت نمی باشد. با این وجود هیات مدیره شرکت نسبت به این وجوه در حکم امین محسوب می‌شود و هیات مدیره مکلف به گزارش سالانه اقدامات مربوط به وجوه بازنشستگی به مجمع عمومی می‌باشد که حکایت از عدم ایجاد شخصیت حقوقی مستقل است. کلیه وظایفی که در فوق اذعان گردیده است موید و مثبت نص صریح و قانون جواز تاسیس صندوق نیست و صرفا گویای وظیفه‌ای برای اعضای هیات مدیره است و تا سال 1377 عملا صندوق ها به نوعی زیر نظر مدیر اداری شرکت ملی نفت بوده است (ابلاغ مصوبه 20741ـ 201/1185ـ 1377/11/26) که در ماده 10 مصوبه مذکور به صراحت بیان داشته است که مدیر اداری شرکت ملی نفت ایران ریاست هیات مدیره صندوق را عهده دار است و در ماده 33 نیز تصریح دارد که دفاتر مالی صندوق به روش جاری شرکت ملی نفت ایران تنظیم شود، همچنین در ماده 34 مقرر شده است که در موارد پیش بینی نشده در این مصوبه بر اساس مقررات شرکت ملی نفت ایران عمل خواهد شد.

همان گونه که مشاهده می‌شود اساسا صندوق ها همچنان در سال 1377 نیز بر اساس مصوبه مذکور فاقد شخصیت حقوقی مستقل بوده و تحت مدیریت شرکت ملی نفت ایران اداره می‌شود. در سال 1389 در خصوص شمول نظارت و بازرسی سازمان بازرسی کل کشور بر صندوق ها و شرکت‌های تحت پوشش، استعلامی صورت می‌گیرد که نظریه یاد شده نیز به صراحت به دولتی بودن صندوق اشاره داشته و دستگاه‌های نظارتی می‌باید بر عملکرد آن نظارت داشته باشند (اصل 174 قانون اساسی) (نظریه کمیسیون حقوقی مجلس به شماره 404/64/89/الف ـ 1389/01/25). علی ایحال در سال 1391 با تصویب قانون وظایف و اختیارات وزارت نفت برای اولین بار در ماده 14 به این صندوق ها اشاره و عنوان شده که باید اساسنامه آن‌ها برابر مقررات به تصویب مراجع ذی‌صلاح برسد. ظاهر امر نشان می‌دهد در زمان تصویب قانون وظایف و اختیارات وزارت نفت نظر برخی نمایندگان مجلس بر تجمیع این صندوق با سایر صندوق ها بود (تکلیف دولت در ماده 17 قانون ساختار نظام جامع رفاه و تامین اجتماعی مبنی بر تصویب اساسنامه‌های تامین اجتماعی، خدمات درمانی و صندوق بازنشستگی کشوری و تجمیع آن‌ها به استناد ماده 113 قانون مدیریت خدمات کشوری) ولی به جهت خاص بودن شرایط و مقررات حاکم بر این صندوق، مقنن بر عدم تجمیع اصرار نمود ولی اساسنامه مذکور در مجلس و یا هیات وزیران محل مناقشه بوده که نهایتا به عبارت (به تصویب مراجع ذی‌صلاح) بسنده نمود.

در آذر ماه 1393 برای اولین بار و پس از قریب هفتاد سال، بدون مجوز و مستند قانونی هیات مدیره شرکت ملی نفت ایران در غیاب سایر شرکت‌های اصلی تابعه وزارت نفت (ذینفعان در شرکت‌های ملی پالایش و پخش، شرکت ملی گاز، شرکت ملی صنایع پتروشیمی) خود را مرجع تهیه و تصویب اساسنامه قرار می‌دهد تهیه اساسنامه‌ای که در ماده 1 به صراحت به غیردولتی بودن صندوق تاکید شده است (ماده 1 اساسنامه) این در حالیست که موسسین هیچ سمتی از طرف ذینفعان و مالکان مشاعی صندوق ندارند و بدین وسیله نگارندگان قریب به ششصد هزار میلیارد ریال را از اموال و دارایی‌های هفتاد ساله شاغلین و بازنشستگان را غیردولتی نشان داده و از اختیار دولت و دستگاه‌های نظارتی خارج می‌نمایند. این در حالیست که در بند 13 ماده 33 اساسنامه سال 1395 شرکت ملی نفت تاکید شده است که تهیه و تدوین کلیه ضوابط و مقررات اداری، استخدامی، بازنشستگی شرکت توسط هیات مدیره تهیه و به مجمع عمومی جهت انجام تشریفات قانونی مطابق مواد 10 و 14 قانون وظایف و اختیارات ارایه می‌گردد. لذا به کیفیت مزبور ملاحظه می فرمایند حال چگونه است که عده‌ای خود را صالح به تهیه و تدوین مقررات دانسته و صرفا هیات مدیره شرکت ملی نفت را بدون مستند قانونی مرجع تصویب اساسنامه قلمداد و به راحتی حقوق سه شرکت اصلی تابعه وزارت نفت را نادیده و کنار می گذارند و حتی مفاد این اساسنامه خود خوانده به صورت شتابزده که شک شبه در ثبت شرکت ها به ثبت رسیده رعایت نشده است چرا که در اساسنامه تصریح شده که چهار نفر عضو اصلی و یک نفر عضو علی‌البدل جمعا پنج نفر از اعضا باید از کارمندان ارشد شرکت‌های اصلی تابعه وزارت نفت باشند و در حال حاضر طی هماهنگی با سازمان بازرسی کل کشور، سازمان مزبور حضور شاغلین را به استناد اساسنامه (غیرقانونی که آن را غیردولتی منظور نموده) در صندوق ها ممنوع اعلام کرده است. این در حـالیست کـه نمی توان غیـردولتی بودن صندوق ها بـه اساسنامه استناد نمود لیکن مواد اساسنامه را در ترکیب هیـات امنا نقض نمـود. از طـرفی بـه موجب قانـون تعیین تصویب و یا اصلاح و تغییر اساسنامه شرکت ها و موسسات تابعـه وزارتخانه ها که طبق مجوزهای قانونی ایجاد شده و یا می‌شوند با کسب مجوز از مجلس شورای اسلامی و در هر مورد به پیشنهاد وزارت ذیربط و تایید سازمان امور استخدامی بر عهده هیات وزیران خواهد بود همان گونه که اصلاح اساسنامه سایر صندوق ها بر اساس تبصره 2 ماده 11 اصلاحی مقررات بازنشستگی و وظیفه قانون استخدام کشوری مصوب 1380 به تصویب هیات وزیران موکول شده است و یا در ماده 17 قانون ساختار نظام جامع رفاه و تامین اجتماعی مصوب 1383 نیز وزارت رفاه و تامین اجتماعی مکلف به بررسی و اصلاح اساسنامه‌های کلیه دستگاه‌های اجرایی، صندوق ها و نهادهای عمومی فعال در قلمروهای بیمه‌ای، حمایتی و امدادی نظام سایر دستگاه‌هایی که شمول قانون بر آن‌ها مستلزم ذکر نام است اقدام و مراتب پس از تایید شورای عالی رفاه و تامین اجتماعی به تصویب هیات وزیران برساند.

بنا بر مراتب فوق نتیجه گیری می‌شود اولا: هیات مدیره شرکت‌های اصلی نه صرفا شرکت ملی نفت ایران بدوا پیش نویس اساسنامه را به کیفیت ضوابط و مقررات سابق تهیه و بدون آن که الزامات قانونی مبنی بر تصویب آن در مراجع ذی‌صلاح (که قدر متیقن هیات وزیران خواهد بود) را رعایت نمایند آن را در مرجع ثبت شرکت ها و مالکیت صنعتی ثبت نمودند که به لحاظ عدم رعایت الزمات قانونی و نحوه تاسیس و ارکان متشکله آن، صندوق موصوف به صورت غیرقانونی به ثبت رسیده است که آثار و تبعات غیرقانونی را به دنبال خواهد داشت. ثانیا: با توجه به مفاد قوانین و مقررات حاکم بر صندوق فوق‌الذکر استنباط می‌شود همه ارکان و اعضای اداره کنندگان آن دولتی هستند و می‌باید اعمال و اقدامات حقوقی خود را به جهت دولتی بودن با یکی از موارد مصرح در قانون محاسبه عمومی منطبق نمایند که این الزام قانونی از سوی هیات امنا رعایت نشده است و افزودن بر آن شایان ذکر است همان طوری که قضات فرهیخته آن دیوان مستحضرند صرف تصریح عبارت خصوصی بودن آن، در ابتدای بند اول اساسنامه از جهات قانونی نمی تواند اقدام غیرقانونی تصویب کنندگان اساسنامه را مشروع و صحیح جلوه نماید و یا اشکال وارده قانونی اخیرالذکر را مرتفع نماید. مع‌الوصف صندوق‌های بازنشستگی به جهات پیش گفته کاملا دولتی قلمداد می‌شود لذا اساسنامه موجود از لحاظ شکلی و ماهوی متزلزل و واجد خدشه می‌باشد و قطعا برای اداره کنندگان مسیولیت مدنی و کیفری را به دنبال خواهد داشت و از طرف دیگر معاملات میلیاردی ضرورت رفع موانع قانونی در جهت کنترل و مدیریت آن کاملا ضروری است. با عنایت به اینکه قوانین و مقررات حاکم بر صندوق در هنگام تاسیس و تشکیل آن به لحاظ فوق‌الاشعار فاقد اعتبار قانونی است طبیعتا کلیه اقدامات و عملیات هیات امنا باطل محسوب شده و خسارات جبران ناپذیری را متوجه ذینفعان و سهامداران که همگی از زحمتکشان و موثرین حوزه نفت و انرژی می‌باشند خواهد نمود. لذا در جهت جلوگیری از ضرر و زیان مذکور بدوا تقاضای رسیدگی و صدور دستور موقت مبنی برتوقف عملیات و اقدامات هیات امنا مستندا به تبصره ماده 12 و ماده 36 قانون تشکیلات و آئین دادرسی دیوان عدالت اداری و سپس از سوی قضات هیات عمومی مبنی بر ابطال اساسنامه فوق‌الاشاره مورد استدعاست.»

شاکی به موجب لایحه‌ای در تاریخ 1397/05/03 اعلام کرده است که:

«ریاست محترم هیات عمومی دیوان عدالت اداری

سلام علیکم

احتراما عطف به پرونده شماره 9709980902200604 مطروحه در آن هیات با خواسته: 1ـ رسیدگی و صدور دستور موقت مبنی بر توقف عملیات و اقدامات هیات امنای صندوق‌های بازنشستگی، پس انداز و رفاه کارمندان صنعت نفت 2ـ صدور حکم مبنی بر ابطال اساسنامه صندوق مزبور به شماره ثبت 35720 و شناسه ملی 14004816249 به دلیل ضرر و زیان فاحش حیف و میل دارایی‌های صندوق و غیرقابل جبران و برگشت ناپذیربودن منابع متعلق به اعضای قانونی صندوق، دلایل و خلاصه مستندات گزارش‌های حسابرسان و بازرسان قانونی به شرح زیـر جهت تبیین موضوع و تصمیم شایسته مبنی بر صدور دستور موقت و ابطال اساسنامه مزبور به استحضار می‌رساند از تاریخ تاسیس شرکت ملی نفت ایران به موجب قانون اساسنامه شرکت مذکور و مصوبات هیات مدیره آن که هر یک حکم قانون داشته است نظامنامه و نحوه اداره امور صندوق به صورت شخصیت حقوقی خاص تحت نظارت مدیریت‌های مالی و اداری و حسابرسی داخلی نفت وجود داشته است و به هیچ وجه پس از گذشت حدود هفتاد سال احتیاج به تنظیم و تصویب اساسنامه غیرقانونی مورخ 1393/12/19 بدون اذن و اطلاع اعضا و ذینفعان نبوده است. از حدود هفتاد سال پیش تا سال 1393 صندوق چگونه اداره می شده است، قطعا به موجب قانون که نسبت به اساسنامه غیرلازم فعلی حکم قانون آمره دارد و اساسنامه خود به خود کان لم یکن و بلااثر می‌شود. در اساسنامه غیرقانونی فعلی نام صندوق موسسه غیردولتی شده است در صورتی که در آگهی تاسیس غیرقانونی در هشت روز پس از تاریخ اساسنامه نام صندوق غیرتجاری عنوان شده است با مبلغ دارایی صفر که حکم کتمان حقایق از عموم جامعه و نهادهای قانونی است. در حالی که در تمام جهان ماهیت صندوق‌های بازنشستگی تجاری و مالی و درآمدزایی به نفع ذینفعان است.

حتی در مفاد اساسنامه و تاسیس غیرقانونی به ثبت رسیده در سال 1397 تضاد آشکار در متن هر دو سند که بارها از به کار انداختن وجوه در سرمایه گذاری ها و خرید و فروش و به دست آوردن منفعت و نقل و انتقال دارایی و تاسیس شرکت‌های تجاری و بهره‌برداری اقتصادی حکایت دارد که نوعا کتمان حقایق از قانون و مقنن و جامعه و حکومت می‌باشد. وجوه صندوق بازنشستگی کارکنان صنعت نفت به مجب قانون اساسنامه شرکت ملی نفت ایران و مصوبات هیات مدیره که هیات امنا صندوق نیز هستند امانی است و وزارت نفت و وزیر نفت نقش نظارت دارند. این در حالیست که شخص وزیر در امور اجرایی صندوق برخلاف قوانین و بر طبق اساسنامه جدید غیرقانونی تصمیم گیری نموده و می‌نماید. مطابق گزارش حسابرسان و بازرسان قانونی اغلب دخل و تصرفات کلان در دارایی‌ها و اموال صندوق بدون مراجعه و مصوبات و مجوز هیات امنا صورت گرفته است که علاوه بر تخلفات و اقدام غیرقانونی منجر به ضرر و زیان فاحش غیرقابل جبران و برگشت شده است به عنوان نمونه فقط یکی از هلدینگ های زیر مجموعه صندوق مرکب از ده شرکت از سال 1392 تاکنون عملکرد مشروط و مردود اعلام شده اند، بیش از دو هزار میلیارد تومان ضرر و زیان و مطالبات سوخت شده و لاوصول در گزارش‌های حسابرسی و بازرسی اعلام شده هیات امنا موظف است نرخ بازده سرمایه گذاری ها و به کارگیری دارایی‌ها را در تجارت در ابتدای هر سال تعیین کند که در سال 1393 نرخ را حداقل 14 درصد تعیین که عملکرد حدود 4 تا 6 درصد شده است. در برخی سال ها هیات امنا برخلاف وظیفه قانونی اقدامی نداشته و نرخ بازده تعیین نکرده است. هیات رییسه صندوق که زیر مجموعه هیات امنا هستند برخلاف حدود تعیین شده و فراتر از حدود اختیارات بدون کسب مصوبه و اطلاع هیات امنا صندوق هلدینگ بزرگ شرکت سرمایه گذاری صندوق بازنشستگی کارکنان صنعت نفت را مرکب از بیش از یکصد شرکت و طرح و پروژه‌های بزرگ نفت و گاز و تولیدی و تجاری و سهام های متنوع و هنگفت که جمع دارایی‌های آن بالغ بر 000/30 میلیارد تومان بوده است با حدد بیست سال سابقه تجاری و تولیدی و اقتصادی در سال 1396 منحل و آن را در یک شرکت سهامی عام جدید تاسیس به نام شرکت سرمایه گذاری اهداف بدون مجوز و تصویب هیات امنا و بدون اذن ذینفعان و اعضای صندوق بدون هیچ گونه ضرورتی با اهداف نامعلوم و مشکوک ادغام کرده است که قانونا لازم است اقدام اصلاحی و برگشتی در جهت حفظ منافع ذینفعان طبق موارد مصرح در قوانین به فوریت انجام شود تا از هرگونه ضرر و زیان بیشتر به ذینفعان و اعضا صندوق جلوگیری شود. ارزیابی عملکرد و پیش بینی توان مالی صندوق و محاسبات بیمه‌ای فنی به دلیل وضعیت بسیار پایین مالی اقتصادی صندوق متوقف است. در صورتی که هیات امنا و هیات رییسه موظف هستند هر سه سال توسط مراکز تخصصی این مهم را به انجام رسانند و به اعضا و ذینفعان صندوق حداقل دورنمای اقتصادی مطلوبی را تا بیست سال آینده نشان دهند.

گزارش‌های حسابرسی و بازرسی قانونی سال 1393 نشان می‌دهد بیش از نصف دارایی‌های صندوق به صورت طلب می‌باشد که امید به وصول و نقد شدن آن‌ها کمتر از بیست درصد است. صندوق بیش از یک چهارم دارایی و اموال خود را بدهی دارد که منابع تسویه آن‌ها مشخص نمی باشد. مبالغ جزیی سود و عملکرد موهوم و تامین نقدینگی نـدارد که در مطالبات مشکوک‌الوصول نهفته و مشروط است. مبالـغ انبوه سهام های شرکت‌های سطح پایین و بی ارزش طبق گزارش‌های حسابرسی خریداری شده است که امروز بسیار از قیمت خرید اولیه و بازار پایین تر است و طبق نظر کارگزاران و کارشناسان بازار سرمایه حتی یک برگ آن قابل فروش نیست و خریدار ندارد. لازم است اقدام کنندگان و تصمیم گیرندگان در هر زمانی که اقدام کرده اند به مراجع قانونی و اعضای صندوق پاسخ گو باشند با چه توجیه اقتصادی و چه اهداف نامعلوم و غیرشفافی این نوع معاملات زیاندیده را انجام داده اند که امروز بسیار از قیمت خرید اولیه و بازار پایین تر است. لذا از آنجا که تهیه و تدوین و تصویب اساسنامه صندوق‌های بازنشستگی کارکنان صنعت نفت بدون مجوزهای قانونی به کیفیت دادخواست تقدیمی به هیات عمومی منجر به کمرنگ شدن نقش دخالت مالکان حقیقی به وجوه اموال مشاعی در صندوق مذکور و ممانعت از نظارت بسیار محدود استصوابی آن‌ها و حضور حسابرسی داخلی شرکت ملی نفت شده است این در حالیست که وجوه صندوق متعلق به عموم اعضا و ذینفعان در حقیقت مالکان مشاعی وجوه صندوق می‌باشد و همواره می‌توانند از دستگاه‌های نظارتی سازمان متبوع خود انتظار رسیدگی و نظارت اطمینان بخش به گردش کار صندوق و عملکرد سالم و شفاف آن داشته باشند که این حق از شاغلین و بازنشستگان ذینفع سلب شده است که نتایج این محرومیت ها و اقدامات سلیقه ای و بدون مجوز انحلال بزرگترین هلدینگ سرمایه گذاری صندوق (اپیک) و ادغام آن در یک شرکت سرمایه گذاری کاغذی اهداف، خرید سهام های کاغذی غیرسودآور که منجر به رکود و از بین رفتن بخش عظیمی از سرمایه صندوق شده است، در مقابل افزایش سطح دخالت اشخاص متفرقه خارج از صنعت نفت و ایجاد شرایط عدم پاسخگویی به شاغلین و بازنشستگان که جمع خانوادگی نزدیک به 5/1 میلیون نفری را تشکیل می‌دهد شده است. مطابق بخش‌هایی از گزارش حسابرسی و بازرسی قانونی بسیار محدود قابل دسترسی، حاکی از تخلفات و سو مدیریت‌های گسترده برخلاف حتی اساسنـامه صندوق و قانون تجـارت و قانون اساسنامه شرکت ملی نفت، مجموعه مقررات اداری و استخدامی صنعت نفت شده است. بلایی که بر سر صندوق ذخیره فرهنگیان آمده است شدیدتر و به شکل پراکنده و تدریجی امروز گریبانگیر صندوق بازنشستگی صنعت نفت شده که مراجعه به گزارش‌های محدود حسابرسان و بازرسان قانونی شرکت‌های ریز و درشت و هلدینگ های صندوق عمق فاجعه ای را که رخ داده و صندوق را به ورشکستگی به تقصیر می‌برد نشان می‌دهد، تاسیس تعداد کثیری شرکت تاسیس شده در خارج از کشور که تاکنون هیچ سودی از جانب آن‌ها به داخل کشور واریز نشده است. لذا با عنایت به مواد پیش گفته تقاضای رسیدگی و صدور حکم مبنی بر ابطال اساسنامه از قضات هیات عمومی مورد استدعاست.»

متن اساسنامه مورد اعتراض به قرار زیر است:

«صورتجلسه هیات امنا صندوق‌های بازنشستگی، پس انداز و رفاه کارکنان صنعت نفت:

جلسه هیات امنا صندوق‌های بازنشستگی، پس انداز و رفاه کارکنان صنعت نفت در ساعت 16 روز سه شنبه مورخ 1393/09/25 در محل ساختمان مرکزی شرکت ملی نفت ایران با حضور اعضا هیات امنا تشکیل گردید. ابتدا آقای بیژن نامدار زنگنه به عنوان رییس جلسه و آقایان رکن الدین جوادی ابهری و حبیب امین فر به عنوان نظار و آقای حمید مهدی زاده راینی به عنوان منشی جلسه انتخاب شدند. سپس دستورجلسه به شرح زیر توسط منشی قرایت گردید:

دستور جلسه: تصویب اساسنامه صندوق‌های بازنشستگی، پس انداز و رفاه کارکنان صنعت نفت

پس از قرایت دستور جلسه و طرح موضوع، هیات امنا به اتفاق آرا بر اساس بند م ماده 35 اساسنامه شرکت ملی نفت ایران و ماده 14 قانون وظایف و اختیارات وزارت نفت مصوب اردیبهشت ماه 1391، اساسنامه صندوق‌های بازنشستگی، پس انداز و رفاه کارکنان صنعت نفت را مشتمل بر 27 ماده و 10 تبصره به شرح 13 صفحه پیوست تصویب نمود. صورتجلسه هیات امنا به شماره 238319ـ 1393/05/26 و پیوست آن کان لم یکن تلقی می‌گردد. هیات امنا به رییس هیات رییسه با حق توکیل به غیروکالت داد تا با مراجعه به اداره ثبت شرکت ها و موسسات غیرتجاری نسبت به ثبت این صورتجلسه و امضای اوراق و دفاتر مربوط و انتشار آگهی در روزنامه رسمی شرکت اقدام نماید. جلسه در ساعت 30/18 به پایان رسید.»

در پاسخ به شکایت مذکور، مدیر امور حقوقی شرکت ملی نفت ایران به موجب لایحه شماره ح/334765 ـ 1397/07/18 توضیح داده است که:

«ریاست و اعضای محترم هیات عمومی دیوان عدالت اداری

موضوع: پرونده شماره 9709980902200604، کلاسه پرونده 9701763 به شماره بایگانی 35363

با سلام

احتراما، عطف به ابلاغ نامه مورخ 1397/06/13 پرونده کلاسه فوق صادره از دفتر آن هیات در خصوص شکایت آقای جلیل سالاری شهر بابکی به طرفیت شرکت ملی نفت ایران به خواسته «ابطال اساسنامه صندوق‌های بازنشستگی، پس انداز و رفاه کارکنان صنعت نفت به شماره ثبت 35720 و شناسه ملی 14004816249»، مراتب زیر در پاسخ به شکایت مزبور به استحضار رسیده و مستندات مربوط به پیوست تقدیم می‌گردد:

بر اساس مفاد شکایت شاکی، عمده اعتراضات وی حول چهار محور ذیل خلاصه می‌گردد:

1ـ عدم وجود شخصیت حقوقی مستقل برای صندوق‌های بازنشستگی، پس انداز و رفاه کارکنان صنعت نفت؛

2ـ اعتراض به تهیه و تصویب اساسنامه صندوق‌های یاد شده توسط هیات مدیره شرکت ملی نفت ایران در غیاب سایر شرکت ها؛

3ـ ادعای دولتی بودن صندوق‌های موصوف؛

4ـ ایراد نسبت به ترکیب هیات امنای صندوق‌های مذکور؛

لذا ضمن تشریح و تبیین کامل پیشینه قوانین و مقررات حاکم و ماهیت و جایگاه قانونی صندوق‌های بازنشستگی، پس انداز و رفاه کارکنان صنعت نفت از بدو تاسیس، پاسخ هریک از ادعاها و اعتراضات فوق‌الذکر به تفکیک و به طور مستند و مستدل به شرح ذیل به استحضار می‌رسد:

اول ـ ایرادات شکلی

الف ـ بر اساس مفاد بند (1) ماده 12 قانون تشکیلات و آئین دادرسی دیوان عدالت اداری، رسیدگی به شکایات و تظلمات و اعتراضات اشخاص حقیقی یا حقوقی از آئین‌نامه ها و سایر نظامات و مقررات دولتی و شهرداری ها و موسسات عمومی غیردولتی در مواردی که مقررات مذکور به علت مغایرت با شرع یا قانون و یا عدم صلاحیت مرجع مربوط یا تجاوز یا سو استفاده از اختیارات یا تخلف در اجرای قوانین و مقررات یا خودداری از انجام وظایفی که موجب تضییع حقوق اشخاص می‌شود، جزو حدود صلاحیت و وظایف هیات عمومی دیوان عدالت اداری تعیین شده است. این در حالی است که اساسنامه صندوق‌های بازنشستگی، پس انداز و رفاه کارکنان صنعت نفت اساسا و به لحاظ ماهیت، جزو آئین‌نامه ها و نظامات و مقررات دولتی و شهرداری ها و موسسات عمومی غیردولتی نبوده و موضوع فعالیت صندوق، پرداخت مستمری به کارمندان بازنشسته صنعت نفت و بازماندگان کارمندان متوفی و ارایه خدمات درمانی، معیشتی و رفاهی کارمندان بازنشسته و افراد تحت تکفل آنان می‌باشد که با توجه به ماهیت غیردولتی صندوق‌های فوق‌الاشعار، طرح و رسیدگی به شکایت مزبور به خواسته ابطال اساسنامه، در آن هیات فاقد محمل قانونی است.

ب ـ برابر مقررات آئین دادرسی رسیدگی در دیوان عدالت اداری شاکی مکلف است طرفین دعوی را به نحو صحیح و در ستون خواسته مشخص نماید این در حالی است که شکایت حاضر به دلیل عدم طرح آن به طرفیت اداره ثبت شرکت ها به عنوان مرجع ثبت شخصیت حقوقی اساسنامه صندوق، ناقص و شایسته رد می‌باشد.

دوم ـ ایردات ماهوی

الف ـ مقررات صنعت نفت در خصوص صندوق‌های بازنشستگی، پس انداز و رفاه کارکنان صنعت نفت:

1ـ تبصره (2) ماده (8) قانون اساسنامه شرکت ملی نفت ایران مصوب 1339

2ـ تبصره (2) ماده (9) و بند (م) ماده 35 قانون اساسنامه شرکت ملی نفت ایران مصوب 1347

3ـ تبصره (2) ماده (9) و بند (م) ماده 34 قانون اساسنامه شرکت ملی نفت ایران مصوب 1353

4ـ ماده 35 قانون اساسنامه شرکت ملی نفت ایران مصوب 1356:

وظایف و اختیارات هیات مدیره شرکت ملی نفت ایران

ماده 35: «هیات مدیره در حدود مقررات این اساسنامه دارای اختیار برای اجرای وظایف مصرح در این اساسنامه من جمله وظایف زیر می‌باشد:

(الف).........

(ز) بررسی و تنظیم کلیه آئین‌نامه‌های داخلی شرکت؛

مقررات استخدامی و بازنشستگی و اداری و فنی و حسابداری و حسابرسی و معاملات شرکت در کلیه شرکت‌های فرعی نیز لازم‌الاجرا خواهد بود؛

(م) نگهداری و به کار انداختن و بهره‌برداری از وجوه بازنشستگی و پس انداز کارمندان صنعت نفت با مراعات کامل منافع و مصالح آن‌ها؛

وجوه بازنشستگی و پس انداز کارمندان صنعت نفت که به هیات مدیره سپرده شده جزو دارایی و وجوه شرکت نمی باشد. با وجود این هیات مدیره شرکت نسبت به این وجوه در حکم امین محسوب می‌شوند.

هیات مدیره مکلف است سالی یک بار گزارش کامل اقدامات مربوط به وجوه بازنشستگی را به مجمع عمومی تسلیم دارد.

علاوه بر این قانونگذار به موجب مستندات اشاره شده در بندهای فوق‌الذکر و همچنین تبصره (2) ماده (10) قانون اساسنامه شرکت ملی نفت ایران مصوب 1356، ضمن پذیرش ماهیت قانونی صندوق‌های بازنشستگی، پس انداز و رفاه کارکنان ایرانی صنعت نفت، وجوه صندوق‌های مذکور و مستمری بازنشستگی کارمندان صنعت نفت را نیز معاف از هر گونه مالیات دانسته است.

5 ـ ماده 57 قانون اساسنامه شرکت ملی نفت ایران مصوب 1356:

کلیه عملیات شرکت اعم از امور مالی و استخدامی و استفاده اشخاص و اداره اموال و انجام معاملات و اقدام به هر امری به منظور توسعه و پیشرفت هدف‌های شرکت تابع اصول بازرگانی می‌باشد. انجام امور مزبور به تشخیص هیات مدیره و طبق مقررات داخلی شرکت بوده و از هرگونه تشریفات و مقرراتی که مغایر این اساسنامه باشد معاف خواهد بود. شرکت جز مـواردی کـه صریحا مقرر شده باشد از شمول مقررات و قوانین عمومی مربوط به وزارتخانه ها و شرکت‌های دولتی و موسسات دولتی و وابسته به دولت مستثنی خواهد بود.

6 ـ مواد (10) و (14) قانون وظایف و اختیارات وزارت نفت مصوب 1391/02/19:

ماده 10ـ نظام‌های اداری و استخدامی و پرداخت حقوق و مزایای آن دسته از کارکنان شرکت‌های تابعه وزارت نفت که در واحدهای عملیاتی و تخصصی شاغل می‌باشند با رویکرد تقویت رقابت پذیری و سرعت بخشیدن به بهره‌برداری از میادین مشترک و حفظ نیروی انسانی متخصص تابع آئین‌نامه خاصی است که بدون الزام به رعایت قانون مدیریت خدمات کشوری با رعایت سایر قوانین و مقررات مربوطه و با پیشنهاد وزارت نفت و تایید معاونت توسعه مدیریت و سرمایه انسانی رییس جمهور تهیه می‌شود و حداکثر ظرف شش ماه پس از لازم‌الاجرا شدن این قانون به تصویب رییس جمهور می‌رسد.

ماده 14ـ کارکنان وزارت نفت و شرکت‌های تابعه از نظر بازنشستگی و امور رفاهی تابع صندوق‌های بازنشستگی، پس انداز و رفاه کارکنان صنعت نفت می‌باشد کـه اساسنامه آن‌ها برابر مقررات به تصویب مراجع ذی صلاح می‌رسد.»

تبصره1ـ وجوه بازنشستگی و پس انداز کارکنان عضو صندوق‌های مذکور جزو دارایی‌های وزارت نفت و شرکت‌های تابعه نمی باشد.

لازم به ذکراست که آئین‌نامه یاد شده تحت عنوان آئین‌نامه نظام‌های اداری و استخدامی کارکنان صنعت نفت توسط وزارت نفت پیشنهاد و پس از تایید معاونت توسعه مدیریت و سرمایه انسانی ریاست جمهوری، در تاریخ 1393/09/01 به تصویب رییس جمهور رسیده و طی نامه شماره 92292ـ 1393/09/01 توسط رییس دفتر و سرپرست نهاد ریاست جمهوری جهت اجرا به وزارت نفت ابلاغ شده است.

7ـ بند (34) ماده (2) آئین‌نامه نظام‌های اداری و استخدامی و حقوق و مزایای کارکنان صنعت نفت مصوب 1393/09/01 در بخش تعاریف مقرر نموده است، اصطلاحات و عناوینی که در این آئین‌نامه به کار می‌رود تابع تعاریف و مفاهیم مشروح در این ماده می‌باشد.

بند 34ـ صندوق ها: عنوان اختصاری «صندوق‌های بازنشستگی، پس انداز و رفاه کارکنان صنعت نفت» می‌باشد که بر اساس ماده (14) قانون وظایف و اختیارات وزارت نفت و تبصره‌های ذیل آن دارای شخصیت حقوقی مستقل بوده و طبق اساسنامه مربوط اداره می‌شود.» علیهذا با عنایت به تایید موقعیت و موجودیت صندوق‌های بازنشستگی، پس انداز و رفاه کارکنان صنعت نفت در مقررات فوق و نفوذ و تسری مقررات اداری و استخدامی صنعت نفت تا تاریخ تصویب آئین‌نامه مورد بحث و نیز مفاد ماده 40 آئین‌نامه مزبور که مقرر می‌دارد: «مقررات اداری و استخدامی صنعت نفت که تا تاریخ تصویب این آئین‌نامه و در چارچوب مفاد آن مجری و ملاک عمل بوده است کماکان قابلیت اجرا خواهد داشت.» خاطر نشان می‌سازد:

اولا ـ به موجب مقررات موصوف وجوه بازنشستگی و پس انداز کارکنان صنعت نفت جزو دارایی و وجوه شرکت ملی نفت ایران نبوده و علت عدم تعلق وجوه مذکور و استثنای آن از اموال و دارایی شرکت ملی نفت ایران، ماهیت غیردولتی بودن این وجوه می‌باشد. بر این اساس قانونگذار هیات مدیره شرکت ملی نفت ایران را به عنوان امین وجوه بازنشستگی و پس انداز کارکنان عضو صندوق مرقوم معرفی نموده تا در راستای حفظ مصالح و منافع صاحبان آن اهتمـام ورزد. مـراتب غیردولتـی بودن وجـوه مـذکور در تبصره(1) ماده (14) قانون وظایف و اختیارات وزارت نفت نیز با عبارت» وجوه بازنشستگی و پس انداز کارکنان عضو صندوق‌های بازنشستگی صنعت نفت جزو دارایی‌های وزارت نفت و شرکت‌های تابعه نمی باشد»، مجددا مورد تایید و تاکید قانونگذار قرار گرفته است.

علاوه بر تصریح مفاد بند (م) از ماده (35) قانون اساسنامه مصوب 1356 در عدم تعلق وجوه بازنشستگی به شرکت و نتیجتا غیردولتی بودن آن وجوه، ذکر ماده (13) قانون محاسبات عمومی کشور مصوب 1366 نیز در تایید مراتب فوق خالی از وجه نمی باشد:

ماده 13ـ «وجوه عمومی عبارت است از نقدینه های مربوط به وزارتخانه ها و موسسات دولتی و شرکت‌های دولتی و نهادها و موسسات عمومی غیردولتی و موسسات وابسته به سازمان‌های مذکور که متعلق حق افراد و موسسات خصوصی نیست و صرف نظر از نحوه و منشا تحصیل آن منحصرا برای مصارف عمومی به موجب قانون قابل دخل و تصرف می‌باشد.

ثانیا: به دلالت مفاد بند (ز) از ماده (35) قانون اساسنامه شرکت ملی نفت ایران مصوب 1356، اداره وجوه بازنشستگی و پس انداز کارکنان صنعت نفت جزو اختیارات و وظایف هیات مدیره شرکت ملی نفت ایران می‌باشد. همچنین بند (م) ماده مذکور، نگاهداری و به کار انداختن و بهره‌برداری از وجوه بازنشستگی و پس انداز کارمندان صنعت نفت را جزو وظایف و اختیارات هیات مدیره شرکت اعلام داشته و مستنبط از قاعده اذن در شی اذن در لوازم و مقدمات است (ماده 671 قانون مدنی)، بدیهی است اقدام به وضع مصوبه شماره 20741ـ 201/1185 مورخ 1377/11/26 هیات مدیره شرکت ملی نفت ایران با عنوان «مقررات مربوط به اداره صندوق‌های، بازنشستگی پس انداز و رفاه کارکنان صنعت نفت» به عنوان اولین مقررات مرتبط با نحوه اداره صندوق‌های مذکور، اقدامی قانونی و منطبق با مفاد وظایف و اختیارات اشاره شده هیات مدیره شرکت ملی نفت ایران بوده است. در ما نحن فیه مصوبه مذکور معرف و تعیین کننده ارکان و اعضای هیات اداری و کنترل کننده صندوق‌های بازنشستگی، پس انداز و رفاه کارکنان صنعت نفت بوده و نگاهی اجمالی به مفاد مواد مصوبه مذکور از جمله مواد (1)، (2) و (6) آن، موید مطالب معروضه فوق می‌باشد:

ماده 1ـ صندوق‌های بازنشستگی، پس انداز و رفاه کارکنان صنعت نفت که از این پس در این مصوبه «صندوق» خوانده می‌شود با حفظ حقوق، اختیارات و مسیولیت‌های ساختارهای اداری قبلی در چهارچوب این مصوبه اداره خواهد شد.

ماده 2ـ دارایی‌های صندوق:

آنچه که به عنوان دارایی‌های صندوق صرفا در صورت‌های مالی منظور می‌گردد عبارت است از:

الف ـ اموال دارایی‌های جاری حقوق و امتیازات سهام منافع و مطالبات حال شده و آتی متعلق به صندوق ها...

ارکان صندوق

ماده 6 ـ صندوق دارای ارکان زیر است:

1ـ هیات امنا

2ـ هیات مدیره (هیات رییسه)

3ـ رییس صندوق

4ـ بازرس

علاوه براین به دلالت ماده 57 قانون اساسنامه شرکت ملی نفت ایران نیز شرکت جز در مواردی که صریحا مقرر شده باشد از شمول مقررات و قوانین عمومی مربوط به وزارتخانه ها و شرکت‌های دولتی و موسسات دولتی و وابسته به دولت مستثنی می‌باشد. لذا اقدامات و تصمیمات متخذه توسط هیات مدیره شرکت ملی نفت ایران به عنوان هیات امنای صندوق‌های بازنشستگی در جهت تنظیم و تدوین مقرراتی در خصوص نحوه اداره صندوق‌های بازنشستگی صنعت نفت منطبق با وظایف و اختیارات قانونی حاصل از مقررات فوق‌الاشعار می‌باشد.

با عنایت به مراتب فوق تصدیق می فرمایند که: وجوه مارالذکر (وجوه بازنشستگی و پس انداز کارکنان صنعت نفت) اساسا جزو نقدینه های وزارتخانه ها، موسسات دولتی، شرکت‌های دولتی و نهادها و موسسات عمومی غیردولتی نمی باشد. از این حیث از شمول مقررات عمومی کشور مستثنی می‌باشند. همچنین به دلالت مفاد مواد 2، 3، 4 و 5 قانون محاسبات عمومی کشور که به تعریف وزارتخانه، موسسه دولتی، شرکت دولتی و موسسات و نهادهای عمومی غیردولتی پرداخته است، صندوق‌های بازنشستگی، پس انداز و رفاه کارکنان صنعت نفت اساسا و به لحاظ ماهیت خاص آن از دایره تعاریف فوق خارج می‌باشد.

برابر صریح ماده مذکور «نقدینه هایی که متعلق حق افراد و موسسات خصوصی است از شمول وجوه عمومی خارج می‌باشد». لذا وجوه بازنشستگی و پس انداز کارکنان صنعت نفت نیز متعلق حق کارکنان عضو صندوق می‌باشد که به تجویز بند (م) ماده 35 قانون اساسنامه شرکت ملی نفت ایران مصوب 1356، هیات مدیره شرکت متبوع و به موجب اختیارات قانونی حاصل از اساسنامه فوق‌الذکر به عنوان هیات امنا، اداره آن وجوه را در اختیار دارد.

وجوه مذکور به دلالت بند (م) مورد اشاره و همچنین تبصره (1) ذیل ماده (14) قانون وظایف و اختیارات وزارت نفت، نه تن ها برای مصارف عمومی در نظر گرفته نشده است، بلکه مطابق تکلیف مندرج در بند فوق و همچنین ماده (3) مقررات مربوط به اداره صندوق‌های بازنشستگی، پس انداز و رفاه کارکنان صنعت نفت، با رعایت مقررات و در جهت حفظ مصالح و منافع کارمندان شاغل و بازنشستگان و با به کارگیری و بهره‌برداری از دارایی‌ها امکانات و وجوه در اختیار و با درنظر گرفتن صرفه و صلاح کارمندان در اختیار صندوق بوده و هیات مدیره شرکت ملی نفت ایران نیز به عنوان هیات امنای آن تعیین شده اند.

به دلیل وصف غیردولتی بودن وجوه مذکور، قوانین و مقررات عمومی ناظر به دستگاه‌های دولتی نمی تواند به نحوه اداره این وجوه تسری یابد. علاوه بر مراتب فوق و در جهت تشحیذ ذهن اعضای آن هیات و به منظور تاکید مجدد بر غیردولتی بودن وجوه بازنشستگی کارمندان صنعت نفت ذکر متن فتوای صادره از سوی رهبر کبیر انقلاب اسلامی حضرت امام خمینی (ره) که در پاسخ به سوال سرپرست وقت صندوق رفاه و بازنشستگی هواپیمایی جمهوری اسلامی در خصوص وجوه بازنشستگی کارکنان هواپیمایی جمهوری اسلامی که دارای صندوقی مشابه با کارکنان صنعت نفت می‌باشند، صادر گردیده خالی از وجه نمی باشد:

سوال اول: برابر مقررات مصوبه در شورای انقلاب جمهوری اسلامی ایران تشکیل صندوق بازنشستگی کارکنان این شرکت به منظور تامین آینده مستخدمین و خانواده تحت تکفل آنان پیش بینی شده است. آیا انتقال وجوه این صندوق که اختصاص به بازنشستگان و موظفین شرکت هواپیمایی جمهوری اسلامی ایران دارد (و اختصاصا برای پرداخت حقوق بازنشستگی و مستمری به کارکنان این شرکت در نظر گرفته شده است) به صندوق دیگری جهت صرف در مورد بازنشستگی کارکنان دیگر از بخش دولت که هیچگونه سهمی در این صندوق ندارند و مضافا بدون موافقت کارکنان هواپیمایی جمهوری اسلامی ایران از لحاظ شرعی دارای مشروعیت است یا خیر؟

پاسخ: بسمه تعالی؛ اگر مخالف با مقررات استخدامی کارکنان است باید رضایت آن‌ها تحصیل شود.

علاوه براین در استفسار احد از کارکنان شرکت ملی نفت ایران از محضر حضرت آیت ا... مکارم شیرازی در مورد مفاد بند (م) ماده 35 قانون اساسنامه شرکت ملی نفت ایران، سوالاتی به شرح زیر مطرح گردیده که سوالات مطروحه و پاسخ های ارایه شده، عینا به شرح زیر می‌باشد:

سوال اول: آیا می‌توان این صندوق را با صندوق دیگری همچون بازنشستگی کشوری یا تامین اجتماعی ادغام و وجوه آن را مخلوط نموده و افراد غیرعضو را در منافع آن سهیم نمود؟

سوال دوم: آیا غیراز مشترکین و هیات امنای صندوق، اشخاص حقیقی و حقوقی دیگر اذن تصرف و جابجایی وجوه را بدون کسب رضایت صاحبان اصلی دارند؟

بسمه تعالی

ج 1: در صورتی که بر خلاف مقررات نباشد و اعضای دو صندوق راضی باشند مانعی ندارد.

ج 2: آن‌ها ماذون بر این کار نیستند.

6 ـ در تایید غیردولتی بودن وجوه مذکور و به تبع آن غیردولتی بودن صندوق‌های مرقوم، اداره کل حقوقی و امور مجلس دیوان محاسبات کشور طی نامه شماره 152/201ـ 1379/05/19 و در پاسخ به استعلام دادرس شعبه هفتم دیوان عدالت اداری ضمن تلقی وجوه صندوق‌های بازنشستگی، پس انداز و رفاه کارکنان صنعت نفت به عنوان وجوه غیردولتی به دلالت ضمنی نسبت به غیردولتی بودن صندوق‌های مذکور و عدم شمول قانون محاسبات عمومی بر آن اعلام نظر کرده است.

7ـ با توجه به تعاریف به عمل آمده در قانون محاسبات عمومی کشور، صندوق‌های بازنشستگی پس ان