ابطال تبصره‌های 1، 2 و 3 از ماده 7، ماده 5، ماده 11 و بند «ز» ماده 12...

شماره پرونده: 0203470-0205140-0205139-0105078-9900880-983270-982312
مرجع رسیدگی: هیأت عمومی دیوان عدالت اداری
شاکیان: آقایان سجاد کریمی پاشاکی، حسین حبیبی، میلاد سالاری‌جوبنی، سامان پاکرایی، ایوب حاجب و امین مؤیدی
طرف شکایت: 1- هیأت وزیران 2- شورای عالی مناطق آزاد تجاری - صنعتی و ویژه اقتصادی 3- وزارت امور اقتصادی و دارایی 4- سازمان تأمین اجتماعی
موضوع شکایت و خواسته: ابطال تبصره‌های 1، 2، 3 از ماده 7، ماده 5، ماده 11 و بند (ز) ماده 12 از مقررات اشتغال نیروی انسانی، بیمه و تأمین اجتماعی در مناطق آزاد تجاری - صنعتی جمهوری اسلامی ایران مصوب 1373/02/19 وزرای عضو شورای عالی مناطق آزاد تجاری - صنعتی (ابلاغی به موجب تصویب‌نامه شماره 33433/ت 25 ک مورخ 1373/03/16 هیأت وزیران)

گردش‌کار:

شاکیان به موجب دادخواست‌های جداگانه‌ای ابطال کل مقررات اشتغال نیروی انسانی، بیمه و تأمین اجتماعی در مناطق آزاد تجاری - صنعتی جمهوری اسلامی ایران مصوب 1373/02/19 وزرای عضو شورای عالی مناطق آزاد تجاری - صنعتی (ابلاغی به موجب تصویب‌نامه شماره 33433/ت 25 ک مورخ 1373/03/16 هیأت وزیران) را خواستار شده‌اند و در جهت تبیین خواسته اجمالاً به طور خلاصه اعلام کرده‌اند که:

با عنایت به این که ماده 12 قانون چگونگی اداره مناطق آزاد تجاری - صنعتی جمهوری اسلامی بیان می‌دارد: «مقررات مربوط به اشتغال نیروی انسانی، بیمه و تأمین اجتماعی و صدور روادید برای اتباع خارجی به موجب آئین‌نامه‌هایی خواهد بود که به تصویب هیأت وزیران خواهد رسید.» وزرای عضو شورای عالی مناطق آزاد تجاری - صنعتی در مورخ 1373/02/19 نسبت به تصویب مقررات اشتغال نیروی انسانی، بیمه و تأمین اجتماعی در مناطق تجاری - صنعتی جمهوری اسلامی ایران ابلاغی به شماره 33433/ت 25 ک مورخ 1373/03/16 هیأت وزیران اقدام نمودند که با تقابل متن تصویب‌نامه مورد شکایت با قوانین و شرع مقدس می‌توان به مغایرت‌های ماهیتی و شکلی تصویب‌نامه با قوانین به ویژه قانون کار جمهوری اسلامی ایران، قانون بیمه بیکاری مصوب 1369/06/26 و قانون اساسی دست یافت.

به استناد بند 9 اصل سوم قانون اساسی؛ رفع تبعیضات ناروا و ایجاد امکانات عادلانه برای همه، در تمام زمینه‌های مادی و معنوی از وظایف جمهوری اسلامی ایران است و نیز در بند 14 این اصل بر تأمین حقوق همه‌جانبه افراد از زن و مرد و ایجاد امنیت قضایی عادلانه برای همه و تساوی عموم در برابر قانون تصریح شده است و همچنین اصل بیستم بیان داشته است: همه افراد ملت اعم از زن و مرد یکسان در حمایت قانونی قرار دارند و از همه حقوق انسانی، سیاسی، اقتصادی، اجتماعی و فرهنگی با رعایت موازین اسلام برخوردارند.

بنابراین اصل برابری و عدالت اقتضا می‌نماید تا قوانین برای کلیه آحاد ملت و قوای سه‌گانه در پهنه جغرافیایی جمهوری اسلامی ایران، لازم‌الاجرا باشد. بدین ترتیب چنانچه در قوانین استثنایی بر این اصول مقرر شده باشد چون خلاف اصل محسوب می‌گردد، اولاً می‌بایست مستثنا بودن آن بدون ابهام و اجمال در قوانین تصریح شده باشد و ثانیاً به طور مضیق تفسیر شود. نظر به اینکه به استناد اصل 85 قانون اساسی، مجلس نمی‌تواند اختیار قانون‌گذاری را به شخص یا هیأتی واگذار نماید و نیز از سوی دیگر به استناد اصل 71، مجلس شورای اسلامی در عموم مسائل در حدود مقرر در قانون اساسی می‌تواند قانون وضع کند و همچنین مستند به اصل 96 قانون اساسی انطباق این مصوبات با قانون اساسی و شرع را وظیفه شورای نگهبان دانسته است فلذا می‌توان نتیجه گرفت که قوانین می‌بایست مضیق در اصول یاد شده تفسیر گردد و از آنجایی که در قوانین متعددی تصویب آئین‌نامه‌ها بر عهده هیأت وزیران نهاده شده است اما امکان تصویب این آئین‌نامه‌ها، آن‌ها را مستثنا از قوانین کشور نمی‌نماید مگر به نص صریح قانون که چنین استثنایی امکان‌پذیر است.

نظر به این که وزرای عضو شورای عالی مناطق آزاد تجاری - صنعتی کشور نسبت به تصویب آئین‌نامه مقررات اشتغال نیروی انسانی، بیمه و تأمین اجتماعی مناطق آزاد تجاری - صنعتی در مورخ 1373/02/19، اقدام نموده و این تصویب‌نامه منبعث از ماده 12 قانون چگونگی اداره مناطق آزاد تجاری - صنعتی جمهوری اسلامی ایران مصوب 1372 بوده است، عقلایی نیست که تصور گردد مجلس شورای اسلامی در این ماده وظیفه قانون‌گذاری را بر عهده هیأت وزیران نهاده و شورای نگهبان نیز با این مغایرت اساسی این ماده را تأیید نموده است؛ زیرا ساز و کار اصول 85 و 138 قانون اساسی صراحتاً عنوان کرده که تصویب‌نامه‌های هیأت وزیران نمی‌بایست با شرع و روح و متن قوانین مغایرت داشته باشد و اگر این مناطق را مستثنا از قوانین جاری کشور بدانیم فلذا عملاً اصل 85 و 138 قانون اساسی در خصوص آئین‌نامه‌های موضوع قانون چگونگی اداره مناطق آزاد تجاری - صنعتی مصوب 1372 با اصلاحات بعدی، حاکم نخواهد بود زیرا، قانونی برای انطباق مفاد این آئین‌نامه‌ها با آن قابل استناد و تقابل نخواهد ماند. از سوی دیگر توجه به ماده 1 قانون چگونگی اداره مناطق آزاد امر بر اداره این مناطق بر اساس این قانون و سایر موازین قانونی دارد و تنها در ماده 5 قانون اخیرالذکر سازمان‌های مناطق آزاد را از قوانین و مقررات حاکم بر شرکت‌های دولتی مستثنا دانسته است و چون قوانین حاکم بر شرکت‌های دولتی در قانون تجارت احصا شده است لذا نمی‌توان کلیه قوانین عام و خاص دیگر را مشمول این استثنا دانست زیرا با این تصور می‌بایست قانون اساسی را نیز در مناطق آزاد مستثنا از اجرا محسوب نمود.

بنابراین به نظر می‌رسد هدف از واگذاری تصویب آئین‌نامه مربوطه، بومی‌سازی قوانین در این محدوده‌ها باشد و نه تصویب مفادی مغایر قوانین آمره کشور. از سوی دیگر در قوانین کشور از جمله قانون کار مصوب 1369/08/29 با اصلاحات بعدی هیچ مفادی که دلالت بر مستثنا شدن این مناطق باشد، تصریح نشده است بنابراین حکم موضوعی اصل 138 در رسیدگی به مغایرت‌های تصویب‌نامه‌های هیأت وزیران من‌جمله آئین‌نامه مقررات اشتغال نیروی انسانی، بیمه و تأمین اجتماعی مناطق آزاد تجاری - صنعتی مصوب 1373/02/19 برقرار است و این مقررات در صورت مغایرت با شرع یا قوانین قابل ابطال در دیوان عدالت اداری خواهند بود؛ فلذا تعیین محدوده منطقه آزاد در این پهنه‌ها و اعمال تصویب‌نامه مقررات اشتغال در مناطق آزاد، حقوق کارگران اجباراً متأثر از خود خواهد نمود بدون این که امکان اعتراضی را برای این دسته از کارگران بتوان متصور شد و از سوی دیگر تبعیض و عدم مساوات و عدالت ناشی از اجرای این مقررات در تقابل با قانون کار وجود داشته که عملاً یا کارگران می‌بایست به این وضعیت تن دهند و یا از کار خود استعفا داده و در خارج از محدوده منطقه آزاد به کار مشغول گردند که این خود از اسباب عسر و حرج خواهد بود.

التفات به نظریه شماره 92/30/52647 مورخ 1392/10/01 فقهای معظم شورای نگهبان در خصوص مکاتبه شماره 9000/210/87830/200 مورخ 1392/07/22 دیوان عدالت اداری با موضوع مغایرت شرعی ماده 34 مقررات اشتغال نیروی انسانی، بیمه تأمین اجتماعی در مناطق آزاد تجاری - صنعتی که عنوان کرده است:

«اطلاق ماده 34 مصوبه مورد شکایت نسبت به مواردی که شخص شرعاً اجیر بوده و مستحق اجرت مدت اجاره نیز می‌باشد و توان ادامه کار مورد اجاره را دارد خلاف موازین شرع است مگر در مواردی که قانون کار مفاد این مصوبه را تجویز نموده باشد.»

نشان می‌دهد که ارجاع انطباق صحت مقررات یاد شده به تجویز قانون کار مصرح در فراز پایانی این نظریه، ملاک در انطباق شرعی مفاد آئین‌نامه موضوع شکایت است؛ بنابراین این نظریه می‌تواند بیانگر آن باشد که در صورت عدم انطباق مفاد این تصویب‌نامه با قانون کار، قانون کار ملاک خواهد بود و این موضوع اطلاق عام داشته و تنها به موارد مسکوت و یا اجمال اکتفا نمی‌نماید؛ اما با این حال آرا شماره 278 مورخ 1390/07/11 و 9710090905800366 مورخ 1397/03/08 هیأت عمومی دیوان عدالت اداری تصریحاً این مناطق را مستثنا از شمول قانون کار دانسته و تنها در زمان سکوت مقررات منطقه‌ای (تصویب‌نامه هیأت وزیران) قانون کار را حاکم می‌داند در حالی که اگر چنین اطلاقی صحیح باشد قانون کار در کل پهنه جغرافیایی جمهوری اسلامی ایران حاکم نخواهد بود و به این سبب ناقض قاعده عدالت و مساوات و برابری و موجب اضرار کارگران این مناطق خواهد شد. از این رو با توجه به رویه گفته شده دیوان عدالت اداری در مستثنا دانستن مناطق آزاد از احکام قانون کار، صدور تصویب‌نامه موضوع شکایت اولاً ناقض قاعده شرعی مساوات و عدالت و ثانیاً ناقض قاعده شرعی لاضرر و لاضرار فی‌الاسلام برای کارگران این مناطق خواهد بود و النهایه منجر به تبعیض و نابرابری و تضییع حقوق این کارگران در مقایسه با کارگران سایر مناطق کشور خواهد شد. از این رو تقاضای ابطال شرعی کل این آئین‌نامه را داریم.

در پی اخطار رفع نقصی که از طرف دفتر هیأت عمومی دیوان عدالت اداری برای احدی از شاکیان (آقای امین مؤیدی) ارسال شد، وی به موجب لوایحی که به شماره 98-3863-2 الی 4 مورخ 1398/11/29 در دفتر اداره کل امور هیأت عمومی و هیأت‌های تخصصی ثبت شده به طور خلاصه اعلام کرده است که:

در خصوص بند اول رفع نقص مبنی بر اعلام تقاضای ابطال کل آئین‌نامه یا بخشی از آئین‌نامه، به استحضار می‌رساند صرف نظر از اینکه مفاد آئین‌نامه مورد بحث مزایایی کمتر از قانون کار را برای کارگران شاغل در مناطق جمهوری اسلامی ایران منظور نموده است نه تنها مرجع صالحی برای دادخواهی نسبت به تظلمات احتمالی در آن پیش‌بینی نگردیده و عملاً هیأت 3 نفره رسیدگی آن متشکل از یک نفر نماینده و کارمند سازمان منطقه و دو نفر خود طرفین اختلاف بوده که نماینده سازمان خود بر تمام دادخواست‌های کارگران شرکت‌های ثبت در خود منطقه تابعه سازمان‌های مناطق از جمله شرکت‌های تعاونی کارکنان سازمان‌های مناطق، دادرسی و صدور رأی قطعی می‌نماید که عملاً در هیأت مذکور سازمان خود خوانده و کارفرما و دادرس آن نیز کارمند کارفرما با نسبت دو بر یک به دادخواهی کارگر رسیدگی و اعلام نظر قطعی و غیر قابل اعتراض می‌نمایند. همچنین نظر به اینکه شورای متشکل از چند معاون رئیس‌جمهور و وزیر در قانون پیش‌بینی نگردیده و عدم پیش‌بینی دال بر عدم اختیار بوده و برخلاف نص صریح اصل 138 قانون اساسی می‌باشد لذا نهاد مصوب‌کننده نیز فاقد اختیار و وجاهت قانونی لازم جهت تصویب این آئین‌نامه بوده است لذا برابر با مراتب فوق و در ادامه لایحه پیوست دادخواست ابطال کل آئین‌نامه مذکور مورد تقاضا و استدعا می‌باشد. مصوبه مذکور جدای از ایرادات قانونی متعدد با آیات و روایات و متون فقهی متعددی نیز از جمله آیه 115 سوره هود، آیه 58 سوره نسا و آیه 98 سوره انعام در تناقض و تضاد می‌باشد. همچنین روایاتی در خصوص این که مال مؤمن دارای احترام ذاتی و بالاصاله است وجود دارد.

متن مقرره مورد شکایت به شرح زیر است:

مقررات اشتغال نیروی انسانی، بیمه و تأمین اجتماعی در مناطق آزاد تجاری - صنعتی جمهوری اسلامی ایران مصوب 1373/02/19 وزرای عضو شورای عالی مناطق آزاد تجاری - صنعتی با اصلاحات بعدی

(ابلاغی به موجب تصویب‌نامه شماره 33433/ت 25 ک مورخ 1373/03/16 هیأت وزیران)

…

ماده 5- وزارت کار و امور اجتماعی با هماهنگی سازمان هر منطقه، واحد کار و خدمات اشتغال را در هر یک از مناطق آزاد ایجاد خواهد کرد. این واحد نسبت به تنظیم امور بازار کار، نظارت بر مسائل حفاظت و بهداشت کار و سایر امور اقدام خواهد کرد.

تبصره 1- سرپرست واحد کار و خدمات اشتغال با پیشنهاد سازمان هر منطقه و حکم وزیر کار و امور اجتماعی منصوب می‌شود.

تبصره 2- سرپرست واحد کار و خدمات اشتغال موظف است هر سه ماه یک بار گزارش عملکرد این واحد را به وزارت کار و امور اجتماعی ارسال نماید.

…

ماده 7- قرارداد کار عبارت است از قرارداد کتبی که به موجب آن کارگر در قبال دریافت مزد معین، کاری را برای مدت معین یا نامعین برای کارفرما انجام می‌دهد.

تبصره 1- در صورت نامعین بودن مدت کار، با توجه به ماهیت و طبیعت کار، پایان و خاتمه طرح، پروژه یا فعالیت کارگاه، زمان خاتمه قرارداد تلقی می‌شود.

تبصره 2- در مواردی که کار ماهیتاً دائمی است و در قرارداد نیز ذکر مدت نشده است قرارداد، دائمی تلقی می‌شود:

تبصره 3- در مورد قراردادهای با مدت موقت و یا کار معین، هیچ یک از طرفین مجاز نیست به طور یک‌جانبه مبادرت به فسخ قرارداد نماید. (مگر در موارد پیش‌بینی شده در قرارداد کار). در صورت فسخ یک‌جانبه قرارداد از سوی هر یک از طرفین، طرف دیگر می‌تواند از طریق مرجع حل اختلاف مطالبه خسارت نماید.

…

ماده 11- کارفرما می‌تواند مدتی را به نام دوره آزمایشی کار تعیین نماید، در خلال این دوره هر یک از طرفین می‌تواند بدون اخطار قبلی و بی‌آنکه الزام به پرداخت خسارت داشته باشد، رابطه کار را قطع نماید.

مدت دوره آزمایشی با توافق دو طرف تعیین و در قرارداد ذکر می‌شود ولی در مورد کارگران نیمه‌ماهر و ساده بیش از یک ماه و کارگران ماهر بیش از سه ماه نخواهد بود.

در هر صورت مزد و مزایای ضمن کار کارگری که کار وی حین دوره آزمایشی یا پایان آن خاتمه می‌یابد باید برای مدتی که به کار اشتغال داشته است پرداخت شود.

تبصره - انعقاد قرارداد آزمایشی بین یک کارگر و یک کارفرما برای یک شغل معین فقط برای یک بار صورت خواهد گرفت.

ماده 12- قرارداد کار به یکی از طرق زیر خاتمه می‌یابد:

…

ز - استعفای کارگر.

در پاسخ به شکایت مذکور، معاون امور حقوقی دولت (حوزه معاونت حقوقی رئیس‌جمهور) به موجب لوایح شماره 137605-40862 مورخ 1398/10/25، 9298/273231 مورخ 1398/11/20، 42547/70327 مورخ 1399/06/24، 46543/127211 مورخ 1400/10/18 و 49733/19258 مورخ 1402/02/10 توضیحاتی داده که خلاصه آن اجمالاً به قرار زیر است:

1- مطابق ماده 12 قانون چگونگی اداره مناطق آزاد تجاری - صنعتی مصوب 1372 مقرر شده است:

«ماده 12- مقررات مربوط به اشتغال نیروی انسانی، بیمه و تأمین اجتماعی و صدور روادید برای اتباع خارجی به موجب آئین‌نامه‌هایی خواهد بود که به تصویب هیأت وزیران خواهد رسید.»

بنابراین قانون‌گذار علی‌الاطلاق مقررات مربوط به اشتغال نیروی انسانی و بیمه و تأمین اجتماعی را تابع آئین‌نامه‌ای نموده است که دولت تصویب می‌نماید و قید و شرطی در این خصوص مقرر ننموده است.

2- در آرا متعدد دیوان عدالت اداری، عدم شمول قانون کار به مناطق مزبور تأکید شده است که از جمله رأی شماره 370 مورخ 1397/11/12 [370-9709970906010369 مورخ 1397/11/13] هیأت تخصصی کار، بیمه و تأمین اجتماعی دیوان عدالت اداری و رأی شماره 287 الی 290 مورخ 1390/07/11 هیأت عمومی ناظر به برخی مواد آن است.

3- مساوات در قوانین که در دادخواست ذکر شده است موجب تسری تمام قوانین به همه آحاد کشور نمی‌شود. همان‌طور که قانون کار با توجه به ماده (188) آن ناظر به مقررات استخدامی کارکنان دولت، قضات، اعضای هیأت‌های علمی، کارکنان حوزه کشوری و نیروهای مسلح نیست. ضمن اینکه قوانین بر اساس شرایط سنی و یا مناطق مختلف کشور متفاوت است و در این خصوص مناطق غیر برخوردار قوانین جداگانه دارند و به همین جهت در مناطق آزاد تجاری صنعتی نیز حکم برای تعیین مقررات اشتغال، بیمه و تأمین اجتماعی وضع شده و در مناطق مزبور این مقررات ملاک عمل است.

مدیر امور حقوقی و تقنین شورای عالی مناطق آزاد تجاری - صنعتی و ویژه اقتصادی نیز در پاسخ به شکایت مذکور به موجب لایحه شماره 992/27/2752 مورخ 1399/06/15 توضیحاتی داده که خلاصه آن به قرار زیر است:

قرارداد کار در مناطق آزاد بنا بر مفاد مقررات اشتغال نیروی انسانی بیمه تأمین اجتماعی عقدی جایز است و طرفین می‌توانند در شروط ضمن عقد خود برای هر یک فسخ پیش‌بینی نمایند. در همین راستا تبصره 3 ماده 7 مقررات مقرر داشته است: در مورد قراردادهای با مدت موقت و یا کار معین هیچ یک از طرفین مجاز نیست به طور یک‌جانبه مبادرت به فسخ نماید (مگر در موارد پیش‌بینی شده در قرارداد کار) در صورت فسخ یک‌جانبه قرارداد کار از سوی هر یک از طرفین طرف دیگر می‌تواند از طریق مرجع حل اختلاف مطالبه خسارت نماید؛ لذا آنچه از حکم مقرر در این تبصره بر می‌آید این است که اولاً می‌توان در قرارداد کار شرط فسخ پیش‌بینی کرد (که در قانون کار چنین حقی برای طرفین پیش‌بینی نشده است) ثانیاً حتی در صورت فسخ یک‌جانبه قرارداد کار از سوی هر یک از طرفین در شرایطی که حق فسخ در قرارداد پیش‌بینی نشده است تکلیف شخصی یا فرد فسخ‌کننده پرداخت خسارت است که ذیل ماده 34 مقررات دقیقاً ناظر بر این تبصره بوده و میزان خسارت پرداختی را تعیین کرده است (به ازای هر سال 45 روز).

بنا بر آنچه گفته شد هیچ‌گونه تناقض یا تضادی بین ماده 34 مقررات اشتغال نیروی انسانی بیمه و تأمین اجتماعی با اصل 28 قانون اساسی به لحاظ حقوقی قابل استحصال نیست.

مقایسه و مطابقت قانون کار سرزمین اصلی با مقررات اشتغال نیروی انسانی بیمه و تأمین اجتماعی فاقد محمل قانونی و وجاهت حقوقی است. چرا که پیش‌بینی مقررات خاص در مناطق آزاد (حتی در مورد قوانین دیگر از جمله مالیاتی و گمرکی) در جهت ایجاد مرز و تفاوت مابین سرزمین اصلی و مناطق آزاد بوده و اگر قرار باشد که ما تک‌تک مواد قانون کار را به هر واسطه‌ای در مناطق حاکم نماییم دیگر خاص بودن در جهت جذب و جلب سرمایه‌گذاری به منظور رونق اقتصادی و ایجاد اشتغال را غیر ممکن نموده و از آن دور می‌گردد.

لذا با عنایت به مراتب فوق تقاضای رد دادخواست مطروحه را از محضر آن مرجع عالی دارد.

مدیرکل دفتر حقوقی وزارت امور اقتصادی و دارایی نیز در پاسخ به شکایت مذکور به موجب لایحه شماره 91/92560 مورخ 1399/06/25 توضیحاتی داده که خلاصه آن به قرار زیر است:

تکلیف دولت در اصل 28 قانون اساسی، ایجاد شرایط و امکان مساوی برای همه افراد جامعه جهت اشتغال به کار می‌باشد به این معنا که دولت مکلف می‌باشد از جهت سیاست‌گذاری مناسب و تخصیص امکانات لازم زمینه اشتغال کلیه افراد جامعه را به دور از هرگونه تبعیض نژادی، قومی، گروهی، مذهبی و جنسیتی تأمین نماید؛ بنابراین شرط مساوات مقرر در اصل فوق، به معنای برابری حق اشتغال به کار افراد در جامعه بوده و این برابری الزاماً به معنای ایجاد شرایط یکسان و شبیه به هم برای همه افراد در همه نقاط کشور نخواهد بود؛ بلکه با رعایت اصل کلی حقوقی تناسب و توجه به تفاوت‌ها در موقعیت‌ها و شرایط مربوط می‌باشد. از این رو، با توجه به این که مناطق آزاد و ویژه اقتصادی به منظور تحقق اهداف ویژه‌ای ایجاد گردیده‌اند و ضوابط و مقررات حاکم بر آن‌ها با سرزمین اصلی متفاوت می‌باشد، نمی‌توان استدلال نمود که مفاد ماده 34 مقررات … مناطق آزاد و ویژه اقتصادی مغایر با اصل برابری موضوع اصل 28 قانون اساسی می‌باشد.

به موجب ماده 1 قانون چگونگی اداره مناطق آزاد تجاری - صنعتی و ویژه اقتصادی مصوب سال 1372 ایجاد مناطق آزاد تجاری - صنعتی و ویژه اقتصادی به منظور نیل به اهداف خاصی چون تسریع در سرمایه‌گذاری و افزایش درآمد عمومی و حضور فعال کشور در بازارهای جهانی و منطقه‌ای و … صورت گرفته است و بایسته است که قوانین و مقررات ویژه‌ای که متمایز از قوانین و مقررات حاکم بر سرزمین اصلی باشد نسبت به آن‌ها اعمال گردد و تسهیلات و امتیازات ویژه‌ای نسبت به آن‌ها مقرر نماید. قانون‌گذار در ماده 5 قانون مذکور، این مناطق را از شمول قوانین و مقررات عمومی دولت مستثنا نموده و بنا به تجویز ماده 12 همان قانون، تصویب مقررات کار و تأمین اجتماعی خاص مناطق آزاد تجاری - صنعتی، به صلاحیت اختیاری هیأت وزیران، واگذار شده و متعاقب آن مقررات اشتغال نیروی انسانی بیمه و تأمین اجتماعی مصوب 1373/02/19 به تصویب شورای عالی مناطق آزاد تجاری - صنعتی و ویژه اقتصادی رسیده و بر کلیه مناطق مزبور حاکم می‌باشد.

از این رو، تفاوت مفاد ماده 34 مقررات اشتغال نیروی انسانی، بیمه و تأمین اجتماعی در مناطق آزاد تجاری - صنعتی و ویژه اقتصادی با قانون کار نیز از جهت تفاوت نحوه‌ی اداره این مناطق با سرزمین اصلی از جمله عدم ضرورت اعمال محدودیت‌های سخت‌گیرانه قانون کار نسبت به کارفرمایان که یکی از موانع جذب سرمایه‌های داخلی و خارجی در این مناطق به شمار می‌آید، بوده و این تفاوت در احکام قانون کار و مقررات مناطق آزاد که بر حسب ویژگی‌های خاص این مناطق وضع گردیده است، توجیه حقوقی مناسبی جهت ابطال ماده یاد شده، نخواهد بود.

در خصوص ادعای شاکیان مبنی بر مغایرت ماده 34 مقررات فوق‌الذکر با شریعت اسلام شورای نگهبان نامه شماره 1392/30/52647 مورخ 1392/10/01 را صادر نموده است؛ لیکن، هیأت تخصصی بیمه و تأمین اجتماعی دیوان عدالت اداری، به موجب دادنامه شماره 408 مورخ 1394/12/26 [1394/12/25] مغایرت ماده موصوف با قانون و شرع را احراز ننموده و رأی به عدم ابطال ماده مزبور صادر نموده است.

بنا به مراتب یاد شده ماده 34 مقرره مورد شکایت در حیطه صلاحیت قانونی شورای عالی مناطق آزاد تجاری - صنعتی و ویژه اقتصادی و در چهارچوب ضوابط و مقررات قانونی مربوط وضع و برابر قانون توسط رئیس‌جمهور وقت تأیید گردیده و مغایرتی با قانون و شرع ندارد.

همچنین در پاسخ به شکایت مذکور، مدیرکل امور حقوقی و قوانین سازمان تأمین اجتماعی به موجب لایحه شماره 7100/99/4420 مورخ 1399/06/31 توضیحاتی داده که خلاصه آن به قرار زیر است:

1- در پاسخ به این ایراد خواهان مبنی بر اینکه ماده 34 با اصل 28 قانون اساسی مغایرت دارد باید اشاره نمود که اصل بیست و هشتم قانون اساسی به حق اشتغال اختصاص دارد و با شرایط کار کارکنانی که در مناطق آزاد فعالیت دارند بی‌ارتباط است.

2- مضاف بر آنکه مصوبه معترض‌عنه به موجب مجوز مذکور در ماده 12 قانون چگونگی اداره مناطق آزاد و با توجه به ویژگی مناطق آزاد به تصویب رسیده است که ایجاب می‌نماید صاحبان کار و اشتغال نسبت به سایر مناطق از آزادی عمل بیشتری برخوردار باشند.

3- ماده 10 قانون مدنی و اصل آزادی قراردادها ایجاب می‌نماید که اراده کارفرما بر موضوع حاکم بوده و اختیار داشته باشد هر زمان که خواست به قرارداد کار خاتمه دهد لیکن با توجه به ضرورت حمایت از حقوق کارگر این اختیار محدود به مواردی شده که در قانون کار و مقررات اشتغال مناطق آزاد پیش‌بینی شده است.

4- شورای نگهبان قرارداد کار را قراردادی خصوصی تلقی که اراده طرفین قرارداد، قاعدتاً کارفرما باید بر آن حاکمیت داشته باشد با توجه به اینکه پیشنهاد و درخواست کار از سوی او ارائه می‌شود و بر همین مبنا نیز می‌تواند شرایط مورد نظر خود را تحمیل نماید.

5- دادنامه شماره 366 [9710090905800366] مورخ 1397/03/08 هیأت عمومی دیوان عدالت اداری نیز مؤید اختیار هیأت دولت در تصویب مقررات اشتغال نیروی انسانی مناطق آزاد و حاکمیت آن بر قراردادهای کار در این مناطق می‌باشد و در موارد سکوت قانون کار را حاکم دانسته است بنابراین از این حیث نیز ماده 34 مقررات یاد شده منطبق بر قانون شناخته می‌شود.

با توجه به جمیع جهات معنونه و از آنجا که مقررات اشتغال نیروی انسانی … مناطق آزاد به موجب مجوز قانون و در حدود اختیارات اعطایی به تصویب رسیده است لذا صدور رأی به رد دادخواست و شکایت مطروحه مورد استدعا است.

در خصوص خواسته شاکیان مبنی بر ابطال مقررات اشتغال نیروی انسانی، بیمه و تأمین اجتماعی در مناطق آزاد تجاری - صنعتی جمهوری اسلامی ایران مصوب 1373/02/19 وزرای عضو شورای عالی مناطق آزاد تجاری - صنعتی (ابلاغی به موجب تصویب‌نامه شماره 33433/ت 25 ک مورخ 1373/03/16 هیأت وزیران)، نظر به این که مواد 34 و 24 مصوبه مورد شکایت پیش‌تر در هیأت عمومی دیوان عدالت اداری رسیدگی و به صدور دادنامه شماره 278 مورخ 1390/07/11 منتهی شده است و در سایر موارد مقرره مورد شکایت، هیأت تخصصی بیمه، کار و تأمین اجتماعی به موجب دادنامه شماره 9709970906010369 الی 9709970906010370 مورخ 1397/11/13 رأی به رد شکایت صادر کرده است لذا معاون قضایی دیوان عدالت اداری در اجرای ماده 85 قانون دیوان عدالت اداری به موجب دادنامه شماره 9909970905810654 مورخ 1399/05/27 قرار رد شکایت صادر کرد؛ لیکن از آنجا که شاکیان ابطال مقرره مورد شکایت را از بعد شرعی نیز خواستار شده بودند، در اجرای ماده 87 قانون دیوان عدالت اداری در خصوص جنبه شرعی مقرره مورد اعتراض از شورای نگهبان استعلام شد.

قائم‌مقام دبیر شورای نگهبان به موجب نامه شماره 102/47272 مورخ 1404/07/06 در خصوص جنبه شرعی مقرره مورد اعتراض، اعلام کرده است که:

رئیس محترم هیأت عمومی دیوان عدالت اداری

با سلام و تحیت
عطف به نامه شماره‌های 9802819 مورخ 1398/09/17 و 982312 مورخ 1402/09/29؛ موضوع کل آئین‌نامه و مقررات اشتغال نیروی انسانی، بیمه و تأمین اجتماعی مناطق آزاد تجاری مصوب 1373/02/19 وزرای عضو شورای مناطق آزاد تجاری - صنعتی، در جلسه فقهای معظم شورای نگهبان مورد بحث و بررسی قرار گرفت که به شرح ذیل اعلام نظر می‌گردد:

- در تبصره 1 ماده 7، اطلاق حکم به واحد بودن خاتمه قرارداد با خاتمه طرح یا پروژه یا فعالیت کارگاه، بدون نوعی دلالت، خلاف شرع است و فقط در صورتی که دلالتی وجود داشته باشد، مغایرت ندارد.

- در تبصره 2 ماده 7، اطلاق حکم به دائمی بودن قرارداد، به صرف دائمی بودن ماهیت کار، بدون وجود نوعی از دلالات، خلاف شرع شناخته شد.

در تبصره 3 ماده 7، اطلاق ممنوعیت فسخ قرارداد مگر به موجب حق مذکور در قرارداد، در مواردی که شرعاً امکان فسخ، بدون تصریح در قرارداد مکتوب (با توجه به تعریف قرارداد در ماده 7) وجود دارد، خلاف شرع شناخته شد. همچنین عبارت «در صورت فسخ یک‌جانبه قرارداد از سوی هر یک از طرفین، طرف دیگر می‌تواند از طریق مراجع حل اختلاف، مطالبه خسارت نماید» ظهور در نافذ دانستن مطلق فسخ قرارداد دارد که اطلاق این امر در مواردی که شرعاً امکان فسخ یک‌جانبه قرارداد وجود ندارد، خلاف شرع شناخته شد؛ کمااینکه در صورت نافذ بودن فسخ قرارداد، مطالبه خسارت وجهی ندارد مگر اینکه منظور از فسخ یک‌جانبه، صرف ترک وظیفه در عمل از سوی کارگر یا نوعی ممانعت از انجام کار توسط کارفرما باشد.

در ماده 5 حکم این ماده در خصوص اطلاق صلاحیت «واحد کار و خدمات اشتغال» در خصوص «تنظیم امور بازار کار و سایر موارد» در مواردی که مشتمل بر تصویب ضوابط و یا اجرای امور به نحو غیر شرعی باشد، خلاف شرع شناخته شد.

در ماده 11، حکم تبصره در انحصار دوره آزمایشی به صرفاً یک بار، با توجه به آثار دوره آزمایشی کار، نسبت به مواردی که مانع اعمال اراده طرفین قرارداد مبنی بر تکرار یا تمدید دوره آزمایشی می‌شود، خلاف شرع شناخته شد.

در بند (ز) ماده 12، استعفای کارگر به طور اطلاق و بدون اینکه خیار فسخ برای او در قرارداد منظور شده باشد، موجب پایان قرارداد نیست و با استعفای مستند به فسخ، بازگشت به کار نیاز به قرارداد جدید دارد.

هیأت عمومی دیوان عدالت اداری در تاریخ 1404/08/20 با حضور رئیس و معاونین دیوان عدالت اداری و رؤسا و مستشاران شعب دیوان تشکیل شد و پس از بحث و بررسی با اکثریت آرا به شرح زیر به صدور رأی مبادرت کرده است.

رأی هیأت عمومی

قائم‌مقام دبیر شورای نگهبان به موجب نامه شماره 102/47272 مورخ 1404/07/06 در رابطه با جنبه شرعی مقررات مورد شکایت اعلام کرده است که:

در تبصره 1 ماده 7، اطلاق حکم به واحد بودن خاتمه قرارداد با خاتمه طرح یا پروژه یا فعالیت کارگاه، بدون نوعی دلالت باطل است و فقط در صورتی که دلالتی وجود داشته باشد، پذیرفتنی است. در تبصره 2 ماده 7، اطلاق حکم به دائمی بودن قرارداد، به صرف دائمی بودن ماهیت کار، بدون وجود نوعی از دلالات، خلاف شرع شناخته شد. در تبصره 3 ماده 7، اطلاق ممنوعیت فسخ قرارداد مگر به موجب حق مذکور در قرارداد، در مواردی که شرعاً امکان فسخ، بدون تصریح در قرارداد مکتوب (با توجه به تعریف قرارداد در ماده 7) وجود دارد، خلاف شرع شناخته شد. همچنین عبارت «در صورت فسخ یک‌جانبه قرارداد از سوی هر یک از طرفین، طرف دیگر می‌تواند از طریق مراجع حل اختلاف، مطالبه خسارت نماید» ظهور در نافذ دانستن مطلق فسخ قرارداد دارد که اطلاق این امر در مواردی که شرعاً امکان فسخ یک‌جانبه قرارداد وجود ندارد، خلاف شرع شناخته شد؛ کمااینکه در صورت نافذ بودن فسخ قرارداد، مطالبه خسارت وجهی ندارد مگر این که منظور از فسخ یک‌جانبه، صرف ترک وظیفه در عمل از سوی کارگر یا نوعی ممانعت از انجام کار توسط کارفرما باشد. در ماده 5 حکم این ماده در خصوص اطلاق صلاحیت «واحد کار و خدمات اشتغال» در خصوص «تنظیم امور بازار کار و سایر موارد» در مواردی که مشتمل بر تصویب ضوابط و یا اجرای امور به نحو غیر شرعی باشد، خلاف شرع شناخته شد. در ماده 11، حکم تبصره در انحصار دوره آزمایشی به صرفاً یک بار، با توجه به آثار دوره آزمایشی کار، نسبت به مواردی که مانع اعمال اراده طرفین قرارداد مبنی بر تکرار یا تمدید دوره آزمایشی می‌شود، خلاف شرع شناخته شد. در بند (ز) ماده 12، استعفای کارگر به طور اطلاق و بدون این که خیار فسخ برای او در قرارداد منظور شده باشد، موجب پایان قرارداد نیست و با استعفای مستند به فسخ، بازگشت به کار نیاز به قرارداد جدید دارد.

بنابراین در اجرای حکم مقرر در ماده 87 قانون دیوان عدالت اداری مصوب سال 1392 مبنی بر لزوم تبعیت هیأت عمومی دیوان عدالت اداری از نظر فقهای شورای نگهبان در خصوص جنبه شرعی مقررات اجرایی، اطلاق تبصره‌های 1، 2 و 3 ماده 7، اطلاق عبارت «در صورت فسخ یک‌جانبه قرارداد از سوی هر یک از طرفین طرف دیگر می‌تواند از طریق مراجع حل اختلاف، مطالبه خسارت نماید» در تبصره 3 ماده 7، حکم ماده 5 در خصوص اطلاق صلاحیت «واحد کار و خدمات اشتغال» در خصوص «تنظیم امور بازار کار و سایر موارد» در مواردی که مشتمل بر تصویب ضوابط و یا اجرای امور به نحو غیر شرعی باشد، حکم تبصره ماده 11 در انحصار دوره آزمایشی به صرفاً یک بار با توجه به آثار دوره آزمایشی کار نسبت به مواردی که مانع اعمال اراده طرفین قرارداد مبنی بر تکرار یا تمدید دوره آزمایشی می‌شود و اطلاق بند (ز) ماده 12 همه از آئین‌نامه و مقررات اشتغال نیروی انسانی، بیمه و تأمین اجتماعی مناطق آزاد تجاری - صنعتی مصوب 1373/02/19 وزرای عضو شورای عالی مناطق آزاد تجاری - صنعتی در حد مقرر در نظریه فقهای شورای نگهبان خلاف شرع است و مستند به بند 1 ماده 12 و مواد 13 و 88 قانون دیوان عدالت اداری مصوب سال 1392 بطلان آن از تاریخ تصویب اعلام می‌شود. این رأی بر اساس ماده 93 قانون دیوان عدالت اداری (اصلاحی مصوب 1402/02/10) در رسیدگی و تصمیم‌گیری مراجع قضایی و اداری معتبر و ملاک عمل است.

احمدرضا عابدی
رئیس هیأت عمومی دیوان عدالت اداری