الف - شماره پرونده: 0400061
ب - شاکی: آقای محمدتقی رشیدی
پ - طرف شکایت: بانک مرکزی جمهوری اسلامی ایران
ت - موضوع شکایت و خواسته: ابطال بخشنامه شماره 423930/98 مورخ 1398/12/06 بانک مرکزی در خصوص اخذ صورتهای مالی حسابرسی شده از متقاضیان تسهیلات بیش از 50 میلیارد ریال
ث - شاکی دادخواستی به طرفیت بانک مرکزی به خواسته بخشنامه شماره 423930/98 مورخ 1398/12/06 به دیوان عدالت اداری تقدیم کرده که به هیات عمومی دیوان عدالت اداری ارجاع شده است.
متن مقرره مورد شکایت به قرار زیر میباشد:
جناب آقای مهدیان
مدیرعامل محترم بانک توسعه تعاون
با سلام؛
احتراما، پیرو بخشنامه شماره 90/262713 مورخ 1390/11/05 موضوع ابلاغ سیاستهای پولی، اعتباری و نظارتی نظام بانکی کشور مصوب جلسه مورخ بیستم دی ماه سال 1390 شورای پول و اعتبار، بدین وسیله به استحضار میرساند بانک مرکزی جمهوری اسلامی ایران با هدف تسهیل تامین مالی بنگاههای اقتصادی به ویژه فعالان عرصه تولید در کشور و در پاسخ به درخواستهای فراوان واصله در این رابطه، پیشنهاد اصلاح تبصره (3) ذیل ماده (17) فصل چهارم ضوابط یاد شده را به شورای محترم پول و اعتبار تسلیم نمود که نهایتا در یک هزار و دویست و هشتاد و هشتمین جلسه مورخ 1398/11/15 آن شورا به شرح ذیل مورد تصویب قرار گرفت:
«در اعطای تسهیلات و ایجاد تعهدات برای اشخاص حقوقی و حقیقی که حسب قانون مالیاتهای مستقیم مکلف به نگهداری دفاتر قانونی میباشند اخذ صورتهای مالی الزامی است. پرداخت تسهیلات و ایجاد تعهدات بیش از 50 میلیارد ریال به/برای اشخاص حقیقی و حقوقی در هر بانک/موسسه اعتباری غیر بانکی و در هر سال شمسی منوط به ارایه صورتهای مالی حسابرسی شده میباشد.»
در پایان ضمن تاکید بر این که مصوبه مذکور نافی الزامات و تکالیف مربوط مقرر در «آییننامه راهکارهای افزایش ضمانت اجرایی و تقویت حسابرسی» موضوع تصویبنامه شماره 26510/39039 ک مورخ 1388/02/09 هیات محترم وزیران و همچنین «بند (هـ) بخش (ج) سیاستهای دولت برای خروج غیر تورمی از رکود» مصوب جلسه مورخ 1393/07/20 هیات محترم وزیران ابلاغی طی بخشنامه شماره 93/277426 مورخ 1393/10/17 نمیباشد، خواهشمند است دستور فرمایند مراتب با لحاظ مفاد بخشنامه شماره 96/149153 مورخ 1396/05/16 به تمامی واحدهای ذیربط آن بانک/موسسه اعتباری غیر بانکی ابلاغ شده و بر حسن اجرای آن نظارت دقیق به عمل آید.
مدیریت کل مقررات، مجوزهای بانکی و مبارزه با پولشویی
اداره مطالعات و مقررات بانکی
حمیدرضا غنیآبادی
محمد خدایاری
ج - دلایل شاکی برای ابطال مقرره مورد شکایت:
1- معرفی قوانین و مقررات
الف - اصل یکصد و بیست و سوم قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران
ب - ماده یک قانون حداکثر استفاده از توان تولیدی و خدماتی کشور و حمایت از کالای ایرانی مصوب 1398/02/15
پ - قانون حمایت از تولید ملی (مصوب 1391) این قانون به منظور تسهیل و حمایت از تولید داخلی و تامین مالی پروژههای مسکن و تولید تصویب شده است. بر اساس این قانون دولت موظف است با اتخاذ تدابیر لازم شرایط را برای تامین مالی تولیدکنندگان فراهم کند.
ت - ماده 2 قانون ساماندهی و حمایت از تولید و عرضه مسکن مورخ 1387/02/25.
2- دلایل شکایت
الف - موانع ایجاد شده برای متقاضیان:
الزام به ارایه صورتهای مالی حسابرسی شده برای تسهیلات بالای 50 میلیارد ریال به شدت فرایند دریافت تسهیلات را پیچیده و زمان بر کرده است. این امر مانع از تامین مالی پروژههای مسکن ملی و تولید داخلی میشود و با اهداف قانون حمایت از تولید ملی مغایرت دارد. اینجانب پروانه ساخت 632 واحد مسکونی دارم، بانک مسکن برای 344 واحد تسهیلات آزاد با نرخ 23 درصد پرداخت نموده و برای باقیمانده واحدها 288 با استناد به این بخشنامه حاضر به پرداخت تسهیلات نه به صورت آزاد و نه در قالب نهضت مسکن ملی نمیباشد. بانک صادرات نیز به استناد بخشنامه مزبور صورتهای مالی حسابرسی شده میخواهد و به این بهانه از پرداخت تسهیلات خودداری مینماید. در تمام ایران برای تسهیلات نهضت ملی مسکن، صورتهای مالی نمیخواهند. به دلیل اینکه اینجانب شرکت ندارم و شخص حقیقی هستم صورتهای مالی حسابرسی شده ندارم و طبق این بخشنامه، اشخاص یا باید به اعمال خلاف قانون روی آورده و مرتکب جرم جعل شوند و یا تولید را نیمهکاره رها کرده و منتظر تبعات بعدی اقتصادی و اجتماعی آن باشند.
ب - عدم تناسب با شرایط بازار
بسیاری از تولیدکنندگان و پروژههای کوچک و متوسط که نیازمند تسهیلات برای ادامه فعالیت خود هستند، به دلیل عدم توانایی در تهیه صورتهای مالی حسابرسی شده از دریافت تسهیلات محروم میشوند. این امر به رکود در بخش ساخت و ساز و تولید منجر خواهد شد.
ج - عدم رعایت اصل 44 قانون اساسی
بر اساس اصل 44 قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران دولت موظف است زمینههای لازم برای فعالیت آزادانه بخش خصوصی را فراهم آورد این بخشنامه با محدود کردن دسترسی به تسهیلات، مغایر با این اصل است.
چ - در پاسخ به شکایت مذکور، اداره دعاوی بانک مرکزی به موجب لایحه شماره 04/42669 مورخ 1404/02/21 به طور خلاصه توضیح داده است که:
1- شاکی بدون ذکر دلایل مغایرت مصوبات مورد اعتراض و ارایه ادله استنادی و صرفا به جهت معاذیر شخصی، خواستار ابطال مصوبات موصوف شده است.
2- بانک مرکزی به عنوان یگانه مرجع قانونی واضع مقررات پولی و بانکی در کشور، مسیول تنظیم و حسن اجرای نظام پولی و عملیات بانکهای کشور و اجرای سیاستهای پولی و اعتباری میباشد. بخشنامه مورد شکایت در راستای اختیارات و صلاحیتهای قانونی بانک مرکزی و شورای پول و اعتبار و مطابق قوانین و تکالیف حاکم در زمان صدور بخشنامه از جمله مواد (14) و (18) قانون پولی و بانکی کشور (معتبر در زمان صدور بخشنامه) و اختیارات تنظیمگری بانک مرکزی در قانون بانک مرکزی تهیه و ابلاغ گردیده است.
3- وفق ماده 5 قانون مبارزه با پولشویی با آخرین اصلاحات مورخ 1397/07/03 کلیه صاحبان مشاغل غیر مالی و موسسات غیر انتفاعی و همچنین اشخاص حقیقی و حقوقی مکلفند آییننامههای اجرایی هیات وزیران در ارتباط با قانون مذکور و قانون مبارزه با تامین مالی تروریسم را اجرا نمایند. وفق ماده 60 آییننامه اجرایی ماده (14) الحاقی قانون مبارزه با پولشویی، «موسسات مالی و اعتباری مکلفند به منظور اجرای رویههای شناسایی معمول در خصوص اشخاص حقیقی، تدابیر حداقلی زیر را رعایت کنند و سه دسته کلی اطلاعات هویتی، اقتصادی و مالک واقعی موضوع این ماده را همراه با اسناد و مدارک معتبر حسب مورد از ارباب رجوع یا دستگاههای ذیربط اخذ و پس از اطمینان از صحت و اصالت اطلاعات آنها را به صورت سامانهای (سیستمی) در رخ نمای (پروفایل) مشتریان خود نگهداری کنند.» بر این اساس الزام موسسات اعتباری در مطالبه صورتهای مالی مندرج در بخشنامه مورد اعتراض ابزاری در جهت نیل به اطلاعات مورد اشاره در ماده قانونی اخیرالذکر توام با تعمیق شفافیت، نظاممندی فعالیتهای اقتصادی، اعتبارسنجی و شناسایی مشتری و در نهایت اطمینان از مصرف تسهیلات در محل معین میباشد.
4- برخلاف اظهارات شاکی در شرح دادخواست در رابطه با اهمیت تسهیلات مورد درخواست ایشان مطابق تصریح بند «پ» ذیل ماده (20) قانون احکام دایمی برنامههای توسعه کشور اساسا اولویت در پرداخت تسهیلات توسط بانکها و موسسات مالی و اعتباری در شرایط مساوی به ترتیب برای سرمایه در گردش مورد نیاز صادرکنندگان، سرمایه در گردش مورد نیاز تولیدکنندگان کالاها یا خدمات صادراتی، سرمایهگذاری برای تولید یا تجارت کالا یا خدمات صادراتی سرمایهگذاری برای تولید کالا و یا خدمات دارای بازار و قابل فروش در داخل کشور با سودآوری بیشتر میباشد.
5- یکی از مهمترین چالشهایی که همواره پیش روی شبکه بانکی کشور قرار دارد، عدم ایفای به موقع تعهدات توسط تسهیلاتگیرندگان در سررسید مقرر میباشد. در این میان اعتبارسنجی مشتریان یکی از روشهای موثر برای مدیریت ریسک اعتباری محسوب میشود. اخذ صورتهای مالی حسابرسی شده یکی از الزامات و شاخصهای مهم در سنجش اهلیت اعتباری مشتری، کاهش عدم تقارن اطلاعاتی بین مشتری و بانک یا موسسه اعتباری غیر بانکی و در نتیجه انجام اعتبارسنجی مشتری در زمان پرداخت تسهیلات و ایجاد تعهدات میباشد.
6- وفق ماده (7) آییننامه راهکارهای افزایش ضمانت اجرایی و تقویت حسابرسی موضوع تصویبنامه شماره 26510/ت 39039 ک مورخ 1388/02/09 هیات وزیران، «اعطای تسهیلات ارزی و ریالی به اشخاص مشمول این آییننامه که فاقد صورتهای مالی حسابرسی شده باشند ممنوع است. مسیولیت حسن اجرای این ماده بر عهده بانک مرکزی میباشد.» بر همین اساس، چنانچه متقاضی دریافت تسهیلات جز مصادیق اشخاص مصرح در ماده (1) آییننامه یاد شده نظیر الف: شرکتهای پذیرفته شده یا متقاضی پذیرش در بورس اوراق بهادار و شرکتهای تابعه و وابسته به آنها؛ ز: سایر اشخاص حقوقی و حقیقی که طبق مقررات قانونی مکلف به نگهداری دفاتر قانونی هستند، محسوب شود، اخذ صورتهای مالی حسابرسی شده از وی فارغ از میزان تسهیلات مورد تقاضا ضرورت دارد.
رای هیات تخصصی مالیاتی بانکی دیوان عدالت اداری
شاکی تقاضای ابطال بخشنامه شماره 423930/98 مورخ 1398/12/06 بانک مرکزی با موضوع اخذ صورتهای مالی حسابداری برای متقاضیان تسهیلات بیش از پنجاه (50) میلیارد ریال را نموده است که حسب مفاد آن اشخاص حقیقی و حقوقی که وفق قانون مالیاتهای مستقیم مکلف به نگهداری دفاتر قانونی میباشند موظف هستند صورتهای مالی خود را در هنگام اخذ تسهیلات ارایه و بانکها و موسسات اعتباری نسبت به اخذ آنها اقدام نمایند و اعطای تسهیلات منوط به انجام این تکلیف شده است و با عنایت به اینکه بانک مرکزی سیاستگذار حوزه پولی و بانکی و اعلام تشریفات اعطای تسهیلات است و ارایه تسهیلات کلان در راستای رعایت قانون مبارزه با پولشویی و به جهت تقویت فرایند حسابرسی و تسهیل فرایند آن میباشد و صدور بخشنامه مذکور در حدود اختیارات بوده و مفاد آن مغایر قوانین و مقررات نمیباشد فلذا به استناد بند ب ماده 84 از قانون دیوان عدالت اداری مصوب 1402 رای به رد شکایت صادر مینماید رای یاد شده ظرف بیست روز پس از صدور قابل اعتراض از سوی ریاست محترم دیوان یا ده نفر از قضات گرانقدر دیوان عدالت اداری میباشد.
محمدعلی برومندزاده
رییس هیات تخصصی مالیاتی بانکی
دیوان عدالت اداری